бр. 110-00-5/2022-02 datum: 17. 11. 2022. godine

MINISTARSTVO FINANSIJA

Siniša Mali, ministar

11000 BEOGRAD

Kneza Miloša 20

Predmet: Inicijativa za izmenu člana 136. stav 1. Pravilnika o porezu na dodatu vrednost („Sl. glasnik RS”, br. 37/2021, 64/2021, 127/2021, 49/2022 i 59/2022)

Poštovani gospodine Mali,

Zakonom o zabrani diskriminacije[1] propisano je da Poverenik za zaštitu ravnopravnosti prati sprovođenje zakona i drugih propisa, inicira donošenje ili izmenu propisa i daje mišljenje o odredbama nacrta zakona i drugih propisa u cilju unapređenja ravnopravnosti i zaštite od diskriminacije.

S tim u vezi, ukazujemo na odredbu člana 136. stav 1. Pravilnika o porezu na dodatu vrednost koji je potrebno izmeniti u cilju unapređenja ravnopravnosti i zaštite od diskriminacije.

Naime, odredbama člana 25. stav 2. tačka 11) Zakona o porezu na dodatu vrednost^[2] je propisano da se PDV ne plaća na promet usluga socijalnog staranja i zaštite, dečje zaštite i zaštite mladih, usluga ustanova socijalne zaštite, kao i sa njima neposredno povezanog prometa dobara i usluga od strane lica registrovanih za obavljanje tih delatnosti.

Pravilnikom o porezu na dodatu vrednost bliže se uređuju određena pitanja, rešenja, odnosno pojmovi iz Zakona o porezu na dodatu vrednost, te je članom 136. stav 1. Pravilnika o porezu na dodatu vrednost propisano da se uslugama, u smislu člana 25. stav 2. tačka 11) Zakona o porezu na dodatu vrednost, smatraju usluge koje pružaju ustanove socijalne zaštite: centri za socijalni rad, ustanove za smeštaj korisnika i ustanove za dnevni boravak i pomoć u kući, u skladu sa propisima koji uređuju socijalnu zaštitu i socijalnu sigurnost građana, registrovane za obavljanje tih delatnosti, nezavisno od toga da li su ove ustanove usmerene ka ostvarivanju dobiti.

Povereniku za zaštitu ravnopravnosti obratilo se udruženje organizacija civilnog društva koje su pružaoci usluga socijalne zaštite na lokalnom nivou. Udruženje smatra da je odredbom člana 136. stav 1. Pravilnika o porezu na dodatu vrednost narušen duh Zakona o socijalnoj zaštiti i da su pružaoci usluga, konkretno organizacije civilnog društva na ovaj način diskriminisane, što se u krajnjoj liniji odražava i na dostupnost usluga i korisnike. Navode da je propisima iz oblasti poreske politike predviđeno oslobađanje od plaćanja PDV-a koje se odnosi isključivo na usluge socijalne zaštite koje pružaju centri za socijalni rad, ustanove za smeštaj korisnika i ustanove za dnevni boravak i pomoć u kući, iz čega proizlazi da su obveznici PDV-a svi drugi pružaoci usluga socijalne zaštite, čime se u nepovoljniji položaj stavljaju ne samo pružaoci usluga koji nisu nabrojani, nego i korisnici tih usluga imajući u vidu različite cene usluga koje pružaju različiti pružaoci. Takođe smatraju da se na ovaj način favorizuju pružaoci usluga za koje je predviđeno poresko oslobođenje i narušavaju osnovni postulati na kojima počiva sistem socijalne zaštite – decentralizacija i deinstitucionalizacija kroz pluralizam pružaoca usluga, dalji razvoj samih usluga, povećanje obima korisnika, odnosno zadovoljenje potreba korisnika.

S obzirom na navedeno, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti analizirao je odredbu propisanu članom 136. stav 1. Pravilnika o porezu na dodatu vrednost u odnosu na ustavne odredbe, antidiskriminacioni zakonski okvir i međunarodne standarde, s ciljem ravnopravne dostupnosti usluga socijalne zaštite svim potencijalnim korisnicima.

Ustavom Republike Srbije[3] u članu 21. propisana je zabrana svake diskriminacije, neposredne ili posredne, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta. Takođe, odredbama člana 69. stav 1. Ustava uređeno je da građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, imaju pravo na socijalnu zaštitu, čije se pružanje zasniva na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva.

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije koji u odredbama člana 2. propisuje da akt diskriminacije označava svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, polnim karakteristikama, nivoom prihoda, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima^[4].

Sistem socijalne zaštite Republike Srbije se bazira na Ustavom garantovanim ljudskim pravima – pravo na život, pravo na jednak tretman odnosno zabrana diskriminacije, dostojanstvo i slobodan razvoj ličnosti, opstanak i razvoj, poštovanje najboljeg interesa deteta i dr, principima sadržanim u Univerzalnoj deklaraciji o ljudskim pravima i drugim konvencijama UN koje uređuju prava određenih grupa stanovništva. Sistem socijalne zaštite orijentisan je na ostvarivanje minimalne materijalne sigurnosti i nezavisnosti, otklanjanje posledica socijalne isključenosti i prevenciju i saniranje posledica zlostavljanja, zanemarivanja i eksploatacije.

Socijalna zaštita je Zakonom o socijalnoj zaštiti[5] definisana kao organizovana društvena delatnost od javnog interesa čiji je cilj pružanje pomoći i osnaživanje za samostalan i produktivan život u društvu pojedinaca i porodica, kao i sprečavanje nastajanja i otklanjanje posledica socijalne isključenosti (član 1).

Radi ostvarivanja prava u oblasti socijalne zaštite i pružanja usluga socijalne zaštite utvrđenih Zakonom o socijalnoj zaštiti, kao i radi obavljanja razvojnih, savetodavnih, istraživačkih i drugih stručnih poslova u socijalnoj zaštiti i ostvarivanja drugog zakonom utvrđenog interesa osnivaju se ustanove socijalne zaštite. Ustanovu socijalne zaštite može osnovati Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave i drugo pravno i fizičko lice. Centar za socijalni rad može osnovati samo jedinica lokalne samouprave, a zavod za socijalnu zaštitu i ustanovu za vaspitanje dece i omladine može osnovati samo Republika Srbija odnosno autonomna pokrajina (član 10. Zakona o socijalnoj zaštiti).

Delatnost u oblasti socijalne zaštite, odnosno pojedine usluge socijalne zaštite može, u skladu sa članom 17. Zakona o socijalnoj zaštiti, pružati i udruženje, preduzetnik, privredno društvo i drugi oblik organizovanja utvrđen zakonom – pružalac usluga socijalne zaštite. Ustanove socijalne zaštite i pružaoci usluga socijalne zaštite mogu se osnovati sredstvima u javnoj i privatnoj svojini (član 22). U obezbeđivanju sredstava za pružanje usluga socijalne zaštite učestvuje i korisnik, u obimu i na način utvrđen Zakonom o socijalnoj zaštiti (član 22).

Propisivanjem da usluge socijalne zaštite može pružati ustanova socijalne zaštite, udruženje, preduzetnik, privredno društvo i drugi oblik organizovanja utvrđen zakonom omogućava se pluralizam pružalaca usluga socijalne zaštite. Ovlašćeni pružalac usluge je svaki subjekat koji je dobio licencu za pružanje usluge socijalne zaštite. Licenciranje je postupak u kome se ispituje da li pružalac usluga ispunjava kriterijume i standarde za pružanje usluga socijalne zaštite (u pogledu lokacije, prostora, opreme, organizacije, broja i stručnosti angažovanog osoblja, procene, planiranja i aktivnosti za pružanje konkretne usluge socijalne zaštite), koji su postavljeni na isti način, bez obzira na to o kakvom obliku organizovanja se radi i ko je osnivač tog pružaoca usluge. Zakon o socijalnoj zaštiti dakle ne pravi razliku u odnosu na osnivače, odnosno subjekte koji usluge pružaju, čime se obezbeđuje pluralizam pružalaca usluga.

Uprkos ovakvom uređenju socijalne zaštite propisima iz ove oblasti, propisima iz oblasti poreske politike je na potpuno drugačiji način definisano oporezivanje pružanja usluga od strane različitih subjekata, što za posledicu ima nejednak poreski tretman različitih licenciranih pružalaca usluga socijalne zaštite čime se utiče na obim i usluga i broj korisnika, odnosno pluralizam pružalaca usluga.

Naime, Pravilnikom o porezu na dodatu vrednost je predviđeno oslobođenje od plaćanja PDV-a koje se odnosi isključivo na usluge socijalne zaštite koje pružaju centri za socijalni rad, ustanove za smeštaj korisnika i ustanove za dnevni boravak i pomoć u kući (član 136. stav 1.). Svi drugi licencirani pružaoci usluga socijalne zaštite su obveznici PDV-a (iako svi ispunjavaju sve, jednako propisane kriterijume i poseduju licencu), te su ovom odredbom stavljeni u nejednak položaj. Na ovaj način se praktično favorizuju pružaoci usluga za koje je predviđeno poresko oslobođenje i narušavaju osnovni postulati na kojima počiva sistem socijalne zaštite – decentralizacija i deinstitucionalizacija kroz pluralizam pružalaca usluga, uz konstantan dalji razvoj samih usluga.

Posledice ovakvog normiranja dovode do različite cene usluga koje se pružaju, što u nejednak položaj dovodi ne samo pružaoce, nego i korisnike usluga imajući u vidu da cena nije i ne može biti jednaka u zavisnosti od toga ko uslugu pruža. Podsetimo da su korisnici socijalne zaštite najčešće i najugroženiji članovi našeg društva, odnosno svaki pojedinac i porodica kojima je neophodna društvena pomoć i podrška radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljenje osnovnih životnih potreba, koji ne bi smeli biti u različitom položaju, bez obzira na mesto stanovanja. Na ovaj način se u nejednak položaj ne stavljaju samo korisnici iz različitih lokalnih samouprava, nego i korisnici na teritoriji iste lokalne samouprave ukoliko usluge socijalne zaštite dobijaju od strane različitih pružalaca – onih koji su oslobođeni plaćanja poreza na dodatu vrednost ili onih koji nisu oslobođeni plaćanja ovog poreza.  Time se narušavaju i osnovni ustavni principi poput prava na jednak tretman, zabrane diskriminacije, prava na dostojanstvo i slobodan razvoj ličnosti, opstanak i razvoj, poštovanje najboljeg interesa deteta. Takođe, poresko opterećenje umanjuje ionako ograničene finansijske resurse sa kojima lokalne samouprave raspolažu, što dodatno opterećuje sistem i smanjuje broj usluga, odnosno potencijalni broj korisnika kojima bi usluge bile pružene.

Poverenik posebno ukazuje da je odredbom člana 25. stav 2. tačka 11) Zakona o porezu na dodatu vrednost propisano da se PDV ne plaća na promet usluga socijalnog staranja i zaštite, dečje zaštite i zaštite mladih, usluga ustanova socijalne zaštite, kao i njima neposrednog prometa dobara i usluga od strane lica registrovanih za obavljanje tih delatnosti. Drugim rečima, Zakonom o porezu na dodatu propisano je da se PDV ne plaća na promet svih usluga socijalnog staranja i zaštite, a ne samo usluga koje pružaju ustanove socijalne zaštite: centri za socijalni rad, ustanove za smeštaj korisnika i ustanove za dnevni boravak i pomoć u kući, kako je propisano Pravilnikom o porezu na dodatu vrednost. U vezi sa tim, nejasno je iz kojih razloga Ministarstvo finansija kao donosilac Pravilnika o porezu na dodatu vrednost, podzakonskim aktom sužava krug usluga koje su zakonom oslobođene  plaćanja PDV. Poresko oslobođenje svih usluga socijalne zaštite, bez obzira da li ih pruža ustanova socijalne zaštite ili licencirani pružalac usluga socijalne zaštite, bilo bi u skladu sa načelima socijalne zaštite propisane zakonom i socijalnom politikom Republike Srbije.

Zakon o socijalnoj zaštiti definiše dostupnost usluga (član 33.) kao jedno od osnovnih načela čijom se realizacijom obezbeđuje fizička, geografska i ekonomska dostupnost usluga socijalne zaštite u lokalnoj samoupravi i svim građanima Republike Srbije, bez obzira na kojoj teritoriji žive, obezbeđuje jednak pristup uslugama, čime se sprečava rizik od institucionalizacije. Pluralizam pružalaca usluga, uz osnaživanje organizacija koje predstavljaju korisnike usluga, preduslov je i garant dostupnosti i kvaliteta usluga socijalne zaštite po meri korisnika.

Pluralizam usluga podrazumeva postojanje više različitih usluga u neposrednom okruženju korisnika u lokalnoj zajednici koje odgovaraju na različite potrebe i omogućavaju ostvarivanje kontinuirane podrške korisniku u sistemu socijalne zaštite. Koncept kontinuiteta podrške odnosi se na raznovrsne i povezane usluge, a sistem socijalne zaštite treba da pruži širok raspon usluga – idealno kontinuitet podrške i pomoći pojedincima i porodicama nezavisno od intenziteta problema sa kojima se suočavaju. Usaglašen i celovit sistem podrške i pomoći podrazumeva usklađeno delovanje socijalnog, zdravstvenog, obrazovnog, pravosudnog i drugih sistema društva.

U duhu načela dostupnosti usluga socijalne zaštite, zakonodavac je odredbama člana 64. Zakona o socijalnoj zaštiti propisao da se usluge socijalne zaštite koje obezbeđuje Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, za kojima postoji potreba a ne mogu ih obezbediti u potrebnom obimu ustanove socijalne zaštite koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, nabavljaju od pružaoca usluga socijalne zaštite koji je za to licenciran kroz postupak javne nabavke usluga, u skladu sa zakonom. Različito oporezivanje usluga koje pružaju ustanove socijalne zaštite u odnosu na ostale pružaoce usluga socijalne zaštite, direktno je u suprotnosti sa propisanim načelima socijalne zaštite.

Usluge socijalne zaštite koje se pružaju na lokalnom nivou su usluge koje se pružaju sa ciljem zadovoljavanja potreba korisnika u njihovom prirodnom i porodičnom okruženju kako bi se preveniralo korišćenje usluga u restriktivnijem okruženju, odnosno domski smeštaj. Iz tog razloga je zakonodavac pribegao rešenju da, ukoliko postoji potreba za uslugom socijalne zaštite a ne mogu ih obezbediti u potrebnom obimu ustanove socijalne zaštite koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, usluge se nabavljaju od pružaoca usluga socijalne zaštite koji je za to licenciran. S obzirom da je pravo na socijalnu zaštitu Ustavom i zakonom zagarantovano, ne bi bilo opravdano prevaljivati nesrazmerni ekonomski teret na korisnike socijalnih usluga licenciranih pružaoca usluga socijalne zaštite u odnosu na korisnike usluga ustanova socijalne zaštite. Isto tako, ne bi bilo opravdano nejednako tretirati pružaoce i korisnike usluga koje nisu navedene u članu 136. stav 1. Pravilnika o porezu na dodatu vrednost (usluge koje pružaju ustanove socijalne zaštite: centri za socijalni rad, ustanove za smeštaj korisnika i ustanove za dnevni boravak i pomoć u kući) u odnosu na korisnike navedenih usluga. Naročito je važno da na isti način bude uređen položaj pružaoca usluga socijalne zaštite i korisnika ovih usluga, posebno imajući u vidu da je potreba za licenciranim pružaocima usluga socijalne zaštite uzrokovana nemogućnošću ustanova socijalne zaštite da usluge pružaju u potrebnom kapacitetu, kao i nameru zakonodavca da omogući pluralizam pružalaca usluga socijalne zaštite radi povećanja dostupnosti usluga, njihovog kontinuiteta i sprečavanja institucionalizacije korisnika.

Poverenik dalje ukazuje da je Vlada Republike Srbije je 2022. godine usvojila Strategiju deinstitucionalizacije i razvoja usluga socijalne zaštite u zajednici za period 2022-2026. godine[6] kao usaglašen sistem mera, uslova i instrumenata javne politike koje Republika Srbija treba da sprovede kako bi se sprečila institucionalizacija, odnosno smanjio broj građana koji koriste usluge domskog smeštaja. Strategijom je ukazano na: nerazvijenost i neravnomernu teritorijalnu raspoređenost usluga socijalne zaštite u zajednici, popunjenost smeštajnih kapaciteta i ograničene mogućnosti za povratak u lokalnu samoupravu i sistem finansiranja. Svi Strategijom predviđeni posebni ciljevi podrazumevaju uspostavljanje finansijskih i drugih pretpostavki za razvoj usluga u zajednici, a pred sistemom socijalne zaštite je još uvek izazov za postizanjem većeg obuhvata stanovništva lokalnim uslugama socijalne zaštite

Radi daljeg prikaza uticaja odredbi člana 136. Pravilnika o porezu na dodatu vrednost na korisnike usluga socijalne zaštite, potrebno je ukazati i na Izveštaj o uslugama socijalne zaštite na lokalnom nivou koje pružaju licencirani pružaoci usluga u periodu 2016 – 2020. godine[7] Republičkog zavoda za socijalnu zaštitu. Predmet izveštaja su usluge socijalne zaštite koje se pružaju na lokalnom nivou od strane licenciranih pružalaca usluga. Prema rezultatima ovog izveštaja uočavaju se pozitivni ishodi procesa licenciranja pružalaca usluga jer se iz godine u godinu povećava broj licenciranih pružalaca usluga socijalne zaštite u nadležnosti lokalnih samouprava. Posmatrano prema osnivaču pružalaca usluga, dominiraju pružaoci čiji je osnivač udruženje građana, a potom lokalna samouprava. Republika i Pokrajina se ne pojavljuju kao osnivači, što je u skladu sa strategijom razvoja lokalnih usluga.

Izveštaj pokazuje da je pluralizam usluga prisutan na elementarnom nivou, a  analiza broja usluga koje su prisutne u pojedinačnim opštinama ukazuje na slab diverzitet usluga. Aktuelno stanje ukazuje da postoji izražena potreba za većim brojem licenciranih pružalaca za sve usluge za koje su propisani minimalni standardi. Nalazi istraživanja pokazuju da je proces licenciranja pozitivno uticao na ostvarivanje pluralizma pružalaca. Zakon o socijalnoj zaštiti je omogućio da se licencirani pružaoci usluga iz opšteg sektora javljaju kao ravnopravni pružaoci usluga u socijalnoj zaštiti. Usled toga, brojna udruženja građana i humanitarne organizacije koje su pre Zakona o socijalnoj zaštiti projektno razvijale aktivnosti i pružale slične ili iste usluge, javljaju se kao ravnopravni akteri u podršci korisnicima. Neophodno je da se u daljem planiranju razvoja lokalnih usluga obrati veća pažnja na usluge koje su slabo zastupljene kako bi se podstakao njihov razvoj.

Pluralizam pružalaca usluga, uz dobar sistem kontrole kvaliteta, kao jedan od postulata čitavog sistema, preduslov je i garant dostupnosti i kvaliteta usluga socijalne zaštite po meri korisnika, imajući u vidu da podrazumeva postojanje više različitih usluga u neposrednom okruženju korisnika u lokalnoj zajednici koje odgovaraju na njihove potrebe i omogućavaju ostvarivanje kontinuiteta podrške u sistemu socijalne zaštite.

S obzirom na sve navedeno, potrebno je izmeniti član 136. stav 1. Pravilnika o porezu na dodatu vrednost u pravcu oslobođenja od plaćanja poreza na dodatu vrednost svih licenciranih pružalaca usluga socijalne zaštite tako što će se Pravilnik usaglasiti sa odredbom člana 25. stav 2. tačka 11) Zakona o porezu na dodatu vrednost koji propisuje da se PDV ne plaća na promet usluge socijalnog staranja i zaštite, dečje zaštite i zaštite mladih, usluga ustanova socijalne zaštite, kao i sa njima neposredno povezanog prometa dobara i usluga od strane lica registrovanih za obavljanje tih delatnosti.

Ova izmena Pravilnika o porezu na dodatu vrednost bi predstavljala posebnu meru, imajući u vidu da bi umanjila opterećenja kako samih licenciranih pružalaca usluga tako i korisnika, a sredstva koja se obezbeđuju za te namene iz budžeta lokalne samouprave ili iz budžeta RS bi obuhvatila veći broj korisnika usluga, uz druge podsticaje koji bi mogli biti predviđeni za pružaoce usluga.

[1] „Službeni glasnik RS“, br. 22/2009 i 52/2021, član 33. stav 1. tačka 7.

[2] „Službeni glasnik RS”, br. 84/2004, 86/2004 – ispr., 61/2005, 61/2007, 93/2012, 108/2013, 6/2014 – usklađeni din. izn., 68/2014 – dr. zakon, 142/2014, 5/2015 – usklađeni din. izn., 83/2015, 5/2016 – usklađeni din. izn., 108/2016, 7/2017 – usklađeni din. izn., 113/2017, 13/2018 – usklađeni din. izn., 30/2018, 4/2019 – usklađeni din. izn., 72/2019, 8/2020 – usklađeni din. izn. i 153/2020

[3] Ustav Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, br. 98/06 i 115/21)

[4] „Službeni glasnik RS“, br. 22/09 i 52/21, član 2. stav 1. tačka 1

[5] „Službeni glasnik RS“, broj 24/11

[6] „Službeni glasnik RS“, broj 12/22

[7]Izveštaj o uslugama socijalne zaštite na lokalnom nivou koje pružaju licencirani pružaoci usluga u periodu 2016 – 2020. Godine, Republički zavod za socijalnu zaštitu, Beograd, mart 2022, dostupno na: http://www.zavodsz.gov.rs/media/2270/izvestaj-lplu-2016-2020.pdf

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

688-22 Inicijativa za izmenu člana 136. stav 1. Pravilnika o porezu na dodatu vrednost