бр. 110-00-5/2022-02  датум: 17. 11. 2022. године

МИНИСТАРСТВО ФИНАНСИЈА

Синиша Мали, министар

11000 БЕОГРАД

Кнеза Милоша 20

Предмет: Иницијатива за измену члана 136. став 1. Правилника о порезу на додату вредност („Сл. гласник РС“, бр. 37/2021, 64/2021, 127/2021, 49/2022 и 59/2022)

Поштовани господине Мали,

Законом о забрани дискриминације[1] прописано је да Повереник за заштиту равноправности прати спровођење закона и других прописа, иницира доношење или измену прописа и даје мишљење о одредбама нацрта закона и других прописа у циљу унапређења равноправности и заштите од дискриминације.

С тим у вези, указујемо на одредбу члана 136. став 1. Правилника о порезу на додату вредност који је потребно изменити у циљу унапређења равноправности и заштите од дискриминације.

Наиме, одредбама члана 25. став 2. тачка 11) Закона о порезу на додату вредност^[2] је прописано да се ПДВ не плаћа на промет услуга социјалног старања и заштите, дечје заштите и заштите младих, услуга установа социјалне заштите, као и са њима непосредно повезаног промета добара и услуга од стране лица регистрованих за обављање тих делатности.

Правилником о порезу на додату вредност ближе се уређују одређена питања, решења, односно појмови из Закона о порезу на додату вредност, те је чланом 136. став 1. Правилника о порезу на додату вредност прописано да се услугама, у смислу члана 25. став 2. тачка 11) Закона о порезу на додату вредност, сматрају услуге које пружају установе социјалне заштите: центри за социјални рад, установе за смештај корисника и установе за дневни боравак и помоћ у кући, у складу са прописима који уређују социјалну заштиту и социјалну сигурност грађана, регистроване за обављање тих делатности, независно од тога да ли су ове установе усмерене ка остваривању добити.

Поверенику за заштиту равноправности обратило се удружење организација цивилног друштва које су пружаоци услуга социјалне заштите на локалном нивоу. Удружење сматра да је одредбом члана 136. став 1. Правилника о порезу на додату вредност нарушен дух Закона о социјалној заштити и да су пружаоци услуга, конкретно организације цивилног друштва на овај начин дискриминисане, што се у крајњој линији одражава и на доступност услуга и кориснике. Наводе да је прописима из области пореске политике предвиђено ослобађање од плаћања ПДВ-а које се односи искључиво на услуге социјалне заштите које пружају центри за социјални рад, установе за смештај корисника и установе за дневни боравак и помоћ у кући, из чега произлази да су обвезници ПДВ-а сви други пружаоци услуга социјалне заштите, чиме се у неповољнији положај стављају не само пружаоци услуга који нису набројани, него и корисници тих услуга имајући у виду различите цене услуга које пружају различити пружаоци. Такође сматрају да се на овај начин фаворизују пружаоци услуга за које је предвиђено пореско ослобођење и нарушавају основни постулати на којима почива систем социјалне заштите – децентрализација и деинституционализација кроз плурализам пружаоца услуга, даљи развој самих услуга, повећање обима корисника, односно задовољење потреба корисника.

С обзиром на наведено, Повереник за заштиту равноправности анализирао је одредбу прописану чланом 136. став 1. Правилника о порезу на додату вредност у односу на уставне одредбе, антидискриминациони законски оквир и међународне стандарде, с циљем равноправне доступности услуга социјалне заштите свим потенцијалним корисницима.

Уставом Републике Србије[3] у члану 21. прописана је забрана сваке дискриминације, непосредне или посредне, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета. Такође, одредбама члана 69. став 1. Устава уређено је да грађани и породице којима је неопходна друштвена помоћ ради савладавања социјалних и животних тешкоћа и стварања услова за задовољавање основних животних потреба, имају право на социјалну заштиту, чије се пружање заснива на начелима социјалне правде, хуманизма и поштовања људског достојанства.

Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације који у одредбама члана 2. прописује да акт дискриминације означава свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, роду, родном идентитету, сексуалној оријентацији, полним карактеристикама, нивоом прихода, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу, чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима^[4].

Систем социјалне заштите Републике Србије се базира на Уставом гарантованим људским правима – право на живот, право на једнак третман односно забрана дискриминације, достојанство и слободан развој личности, опстанак и развој, поштовање најбољег интереса детета и др, принципима садржаним у Универзалној декларацији о људским правима и другим конвенцијама УН које уређују права одређених група становништва. Систем социјалне заштите оријентисан је на остваривање минималне материјалне сигурности и независности, отклањање последица социјалне искључености и превенцију и санирање последица злостављања, занемаривања и експлоатације.

Социјална заштита је Законом о социјалној заштити[5] дефинисана као организована друштвена делатност од јавног интереса чији је циљ пружање помоћи и оснаживање за самосталан и продуктиван живот у друштву појединаца и породица, као и спречавање настајања и отклањање последица социјалне искључености (члан 1).

Ради остваривања права у области социјалне заштите и пружања услуга социјалне заштите утврђених Законом о социјалној заштити, као и ради обављања развојних, саветодавних, истраживачких и других стручних послова у социјалној заштити и остваривања другог законом утврђеног интереса оснивају се установе социјалне заштите. Установу социјалне заштите може основати Република Србија, аутономна покрајина, јединица локалне самоуправе и друго правно и физичко лице. Центар за социјални рад може основати само јединица локалне самоуправе, а завод за социјалну заштиту и установу за васпитање деце и омладине може основати само Република Србија односно аутономна покрајина (члан 10. Закона о социјалној заштити).

Делатност у области социјалне заштите, односно поједине услуге социјалне заштите може, у складу са чланом 17. Закона о социјалној заштити, пружати и удружење, предузетник, привредно друштво и други облик организовања утврђен законом – пружалац услуга социјалне заштите. Установе социјалне заштите и пружаоци услуга социјалне заштите могу се основати средствима у јавној и приватној својини (члан 22). У обезбеђивању средстава за пружање услуга социјалне заштите учествује и корисник, у обиму и на начин утврђен Законом о социјалној заштити (члан 22).

Прописивањем да услуге социјалне заштите може пружати установа социјалне заштите, удружење, предузетник, привредно друштво и други облик организовања утврђен законом омогућава се плурализам пружалаца услуга социјалне заштите. Овлашћени пружалац услуге је сваки субјекат који је добио лиценцу за пружање услуге социјалне заштите. Лиценцирање је поступак у коме се испитује да ли пружалац услуга испуњава критеријуме и стандарде за пружање услуга социјалне заштите (у погледу локације, простора, опреме, организације, броја и стручности ангажованог особља, процене, планирања и активности за пружање конкретне услуге социјалне заштите), који су постављени на исти начин, без обзира на то о каквом облику организовања се ради и ко је оснивач тог пружаоца услуге. Закон о социјалној заштити дакле не прави разлику у односу на осниваче, односно субјекте који услуге пружају, чиме се обезбеђује плурализам пружалаца услуга.

Упркос оваквом уређењу социјалне заштите прописима из ове области, прописима из области пореске политике је на потпуно другачији начин дефинисано опорезивање пружања услуга од стране различитих субјеката, што за последицу има неједнак порески третман различитих лиценцираних пружалаца услуга социјалне заштите чиме се утиче на обим и услуга и број корисника, односно плурализам пружалаца услуга.

Наиме, Правилником о порезу на додату вредност је предвиђено ослобођење од плаћања ПДВ-а које се односи искључиво на услуге социјалне заштите које пружају центри за социјални рад, установе за смештај корисника и установе за дневни боравак и помоћ у кући (члан 136. став 1.). Сви други лиценцирани пружаоци услуга социјалне заштите су обвезници ПДВ-а (иако сви испуњавају све, једнако прописане критеријуме и поседују лиценцу), те су овом одредбом стављени у неједнак положај. На овај начин се практично фаворизују пружаоци услуга за које је предвиђено пореско ослобођење и нарушавају основни постулати на којима почива систем социјалне заштите – децентрализација и деинституционализација кроз плурализам пружалаца услуга, уз константан даљи развој самих услуга.

Последице оваквог нормирања доводе до различите цене услуга које се пружају, што у неједнак положај доводи не само пружаоце, него и кориснике услуга имајући у виду да цена није и не може бити једнака у зависности од тога ко услугу пружа. Подсетимо да су корисници социјалне заштите најчешће и најугроженији чланови нашег друштва, односно сваки појединац и породица којима је неопходна друштвена помоћ и подршка ради савладавања социјалних и животних тешкоћа и стварања услова за задовољење основних животних потреба, који не би смели бити у различитом положају, без обзира на место становања. На овај начин се у неједнак положај не стављају само корисници из различитих локалних самоуправа, него и корисници на територији исте локалне самоуправе уколико услуге социјалне заштите добијају од стране различитих пружалаца – оних који су ослобођени плаћања пореза на додату вредност или оних који нису ослобођени плаћања овог пореза.  Тиме се нарушавају и основни уставни принципи попут права на једнак третман, забране дискриминације, права на достојанство и слободан развој личности, опстанак и развој, поштовање најбољег интереса детета. Такође, пореско оптерећење умањује ионако ограничене финансијске ресурсе са којима локалне самоуправе располажу, што додатно оптерећује систем и смањује број услуга, односно потенцијални број корисника којима би услуге биле пружене.

Повереник посебно указује да је одредбом члана 25. став 2. тачка 11) Закона о порезу на додату вредност прописано да се ПДВ не плаћа на промет услуга социјалног старања и заштите, дечје заштите и заштите младих, услуга установа социјалне заштите, као и њима непосредног промета добара и услуга од стране лица регистрованих за обављање тих делатности. Другим речима, Законом о порезу на додату прописано је да се ПДВ не плаћа на промет свих услуга социјалног старања и заштите, а не само услуга које пружају установе социјалне заштите: центри за социјални рад, установе за смештај корисника и установе за дневни боравак и помоћ у кући, како је прописано Правилником о порезу на додату вредност. У вези са тим, нејасно је из којих разлога Министарство финансија као доносилац Правилника о порезу на додату вредност, подзаконским актом сужава круг услуга које су законом ослобођене  плаћања ПДВ. Пореско ослобођење свих услуга социјалне заштите, без обзира да ли их пружа установа социјалне заштите или лиценцирани пружалац услуга социјалне заштите, било би у складу са начелима социјалне заштите прописане законом и социјалном политиком Републике Србије.

Закон о социјалној заштити дефинише доступност услуга (члан 33.) као једно од основних начела чијом се реализацијом обезбеђује физичка, географска и економска доступност услуга социјалне заштите у локалној самоуправи и свим грађанима Републике Србије, без обзира на којој територији живе, обезбеђује једнак приступ услугама, чиме се спречава ризик од институционализације. Плурализам пружалаца услуга, уз оснаживање организација које представљају кориснике услуга, предуслов је и гарант доступности и квалитета услуга социјалне заштите по мери корисника.

Плурализам услуга подразумева постојање више различитих услуга у непосредном окружењу корисника у локалној заједници које одговарају на различите потребе и омогућавају остваривање континуиране подршке кориснику у систему социјалне заштите. Концепт континуитета подршке односи се на разноврсне и повезане услуге, а систем социјалне заштите треба да пружи широк распон услуга – идеално континуитет подршке и помоћи појединцима и породицама независно од интензитета проблема сa кojимa сe суoчaвajу. Усаглaшeн и цeлoвит систeм пoдршкe и пoмoћи пoдрaзумeвa усклaђeнo дeлoвaњe сoциjaлнoг, здрaвствeнoг, oбрaзoвнoг, прaвoсуднoг и других систeмa друштвa.

У духу начела доступности услуга социјалне заштите, законодавац је одредбама члана 64. Закона о социјалној заштити прописао да се услуге социјалне заштите које обезбеђује Република Србија, аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе, за којима постоји потреба а не могу их обезбедити у потребном обиму установе социјалне заштите које је основала Република Србија, аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе, набављају од пружаоца услуга социјалне заштите који је за то лиценциран кроз поступак јавне набавке услуга, у складу са законом. Различито опорезивање услуга које пружају установе социјалне заштите у односу на остале пружаоце услуга социјалне заштите, директно је у супротности са прописаним начелима социјалне заштите.

Услуге социјалне заштите које се пружају на локалном нивоу су услуге које се пружају са циљем задовољавања потреба корисника у њиховом природном и породичном окружењу како би се превенирало коришћење услуга у рестриктивнијем окружењу, односно домски смештај. Из тог разлога је законодавац прибегао решењу да, уколико постоји потреба за услугом социјалне заштите а не могу их обезбедити у потребном обиму установе социјалне заштите које је основала Република Србија, аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе, услуге се набављају од пружаоца услуга социјалне заштите који је за то лиценциран. С обзиром да је право на социјалну заштиту Уставом и законом загарантовано, не би било оправдано преваљивати несразмерни економски терет на кориснике социјалних услуга лиценцираних пружаоца услуга социјалне заштите у односу на кориснике услуга установа социјалне заштите. Исто тако, не би било оправдано неједнако третирати пружаоце и кориснике услуга које нису наведене у члану 136. став 1. Правилника о порезу на додату вредност (услуге које пружају установе социјалне заштите: центри за социјални рад, установе за смештај корисника и установе за дневни боравак и помоћ у кући) у односу на кориснике наведених услуга. Нарочито је важно да на исти начин буде уређен положај пружаоца услуга социјалне заштите и корисника ових услуга, посебно имајући у виду да је потреба за лиценцираним пружаоцима услуга социјалне заштите узрокована немогућношћу установа социјалне заштите да услуге пружају у потребном капацитету, као и намеру законодавца да омогући плурализам пружалаца услуга социјалне заштите ради повећања доступности услуга, њиховог континуитета и спречавања институционализације корисника.

Повереник даље указује да је Влада Републике Србије је 2022. године усвојила Стратегију деинституционализације и развоја услуга социјалне заштите у заједници за период 2022-2026. године[6] као усаглашен систем мера, услова и инструмената јавне политике које Република Србија треба да спроведе како би се спречила институционализација, односно смањио број грађана који користе услуге домског смештаја. Стратегијом је указано на: неразвијеност и неравномерну територијалну распоређеност услуга социјалне заштите у заједници, попуњеност смештајних капацитета и ограничене могућности за повратак у локалну самоуправу и систем финансирања. Сви Стратегијом предвиђени посебни циљеви подразумевају успостављање финансијских и других претпоставки за развој услуга у заједници, а пред системом социјалне заштите је још увек изазов за постизањем већег обухвата становништва локалним услугама социјалне заштите

Ради даљег приказа утицаја одредби члана 136. Правилника о порезу на додату вредност на кориснике услуга социјалне заштите, потребно је указати и на Извештај о услугама социјалне заштите на локалном нивоу које пружају лиценцирани пружаоци услуга у периоду 2016 – 2020. године[7] Републичког завода за социјалну заштиту. Предмет извештаја су услуге социјалне заштите које се пружају на локалном нивоу од стране лиценцираних пружалаца услуга. Према резултатима овог извештаја уочавају се позитивни исходи процеса лиценцирања пружалаца услуга јер се из године у годину повећава број лиценцираних пружалаца услуга социјалне заштите у надлежности локалних самоуправа. Посматрано према оснивачу пружалаца услуга, доминирају пружаоци чији је оснивач удружење грађана, а потом локална самоуправа. Република и Покрајина се не појављују као оснивачи, што је у складу са стратегијом развоја локалних услуга.

Извештај показује да је плурализам услуга присутан на елементарном нивоу, а  анализа броја услуга које су присутне у појединачним општинама указује на слаб диверзитет услуга. Актуелно стање указује да постоји изражена потреба за већим бројем лиценцираних пружалаца за све услуге за које су прописани минимални стандарди. Налази истраживања показују да је процес лиценцирања позитивно утицао на остваривање плурализма пружалаца. Закон о социјалној заштити је омогућио да се лиценцирани пружаоци услуга из општег сектора јављају као равноправни пружаоци услуга у социјалној заштити. Услед тога, бројна удружења грађана и хуманитарне организације које су пре Закона о социјалној заштити пројектно развијале активности и пружале сличне или исте услуге, јављају се као равноправни актери у подршци корисницима. Неопходно је да се у даљем планирању развоја локалних услуга обрати већа пажња на услуге које су слабо заступљене како би се подстакао њихов развој.

Плурализам пружалаца услуга, уз добар систем контроле квалитета, као један од постулата читавог система, предуслов је и гарант доступности и квалитета услуга социјалне заштите по мери корисника, имајући у виду да подразумева постојање више различитих услуга у непосредном окружењу корисника у локалној заједници које одговарају на њихове потребе и омогућавају остваривање континуитета подршке у систему социјалне заштите.

С обзиром на све наведено, потребно је изменити члан 136. став 1. Правилника о порезу на додату вредност у правцу ослобођења од плаћања пореза на додату вредност свих лиценцираних пружалаца услуга социјалне заштите тако што ће се Правилник усагласити са одредбом члана 25. став 2. тачка 11) Закона о порезу на додату вредност који прописује да се ПДВ не плаћа на промет услуге социјалног старања и заштите, дечје заштите и заштите младих, услуга установа социјалне заштите, као и са њима непосредно повезаног промета добара и услуга од стране лица регистрованих за обављање тих делатности.

Ова измена Правилника о порезу на додату вредност би представљала посебну меру, имајући у виду да би умањила оптерећења како самих лиценцираних пружалаца услуга тако и корисника, а средства која се обезбеђују за те намене из буџета локалне самоуправе или из буџета РС би обухватила већи број корисника услуга, уз друге подстицаје који би могли бити предвиђени за пружаоце услуга.

[1] „Службени гласник РС“, бр. 22/2009 и 52/2021, члан 33. став 1. тачка 7.

[2] „Службени гласник РС“, бр. 84/2004, 86/2004 – испр., 61/2005, 61/2007, 93/2012, 108/2013, 6/2014 – усклађени дин. изн., 68/2014 – др. закон, 142/2014, 5/2015 – усклађени дин. изн., 83/2015, 5/2016 – усклађени дин. изн., 108/2016, 7/2017 – усклађени дин. изн., 113/2017, 13/2018 – усклађени дин. изн., 30/2018, 4/2019 – усклађени дин. изн., 72/2019, 8/2020 – усклађени дин. изн. и 153/2020

[3] Устав Републике Србије („Службени гласник РС”, бр. 98/06 и 115/21)

[4] „Службени гласник РС“, бр. 22/09 и 52/21, члан 2. став 1. тачка 1

[5] „Службени гласник РС“, број 24/11

[6] „Службени гласник РС“, број 12/22

[7]Извештај о услугама социјалне заштите на локалном нивоу које пружају лиценцирани пружаоци услуга у периоду 2016 – 2020. Године, Републички завод за социјалну заштиту, Београд, март 2022, доступно на: http://www.zavodsz.gov.rs/media/2270/izvestaj-lplu-2016-2020.pdf

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

688-22 Иницијатива за измену члана 136. став 1. Правилника о порезу на додату вредност