br. 021-02-01631/2026-02 datum: 31.7.2026.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti,^[1] Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, daje

MIŠLjENjE

na Nacrt Programa borbe protiv visokotehnološkog kriminala za period 2026 – 2030. godine sa Akcionim planom 2026 – 2028. godine

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, u okviru nadležnosti propisanih članom 33. stav 1. tačka 7. Zakona o zabrani diskriminacije, prati sprovođenje zakona i drugih propisa, daje mišljenja na nacrte zakona i drugih propisa i inicira njihovo donošenje ili izmenu radi unapređenja ravnopravnosti i zaštite od diskriminacije.

Ministarstvo unutrašnjih poslova objavilo je Nacrt programa borbe protiv visokotehnološkog kriminala za period 2026–2030. godine sa Akcionim planom za period 2026–2028. godine (u daljem tekstu: Nacrt programa).^[2] Polazeći od svojih zakonom propisanih nadležnosti, Poverenik je Nacrt programa razmotrio sa aspekta zaštite od diskriminacije i ostvarivanja ravnopravnosti, vodeći računa i o njegovom uticaju na žrtve, posebno na društvene grupe koje su nesrazmerno izložene pojedinim oblicima visokotehnološkog kriminala.

Poverenik pozdravlja izradu Nacrta programa, imajući u vidu da visokotehnološki kriminal predstavlja jedan od najznačajnijih bezbednosnih izazova savremenog društva. Nacrt programa prepoznaje brojne savremene rizike i predviđa mere za jačanje institucionalnih kapaciteta, primenu savremenih tehnoloških alata, prevenciju i informisanje javnosti. Međutim, Poverenik smatra da je potrebno dodatno ojačati pristup zasnovan na zaštiti ljudskih prava i ravnopravnosti, kao i zaštiti i podršci žrtvama, kako bi Program obezbedio sveobuhvatan institucionalni odgovor na savremene oblike visokotehnološkog kriminala.

U tom smislu, Poverenik ukazuje da je potrebno dopuniti pravni i strateški okvir relevantnim antidiskriminacionim propisima i međunarodnim standardima, kao i analizu stanja sagledavanjem uticaja visokotehnološkog kriminala na ljudska prava i grupe koje su nesrazmerno izložene riziku. Takođe, potrebno je rodno zasnovano digitalno nasilje prepoznati kao posebnu oblast intervencije i unaprediti mere zaštite i podrške žrtvama u skladu sa pristupom usmerenim na žrtvu.

Polazeći od navedenog, Poverenik daje sledeće mišljenje na Nacrt programa.

U delu 2.2. „Planska dokumenta i pravni okvir Republike Srbije“ dat je pregled zakona, podzakonskih akata i dokumenata javnih politika relevantnih za borbu protiv visokotehnološkog kriminala, dok su međunarodne obaveze Republike Srbije razmotrene u delu 2.3.5. Iako je prikazani okvir sveobuhvatan u pogledu krivičnopravnih, procesnopravnih i bezbednosnih aspekata i obuhvata Istanbulsku konvenciju, njime nisu obuhvaćeni drugi relevantni propisi, dokumenti javnih politika i međunarodni standardi od značaja za zaštitu od diskriminacije, rodnu ravnopravnost, zaštitu žrtava i suzbijanje rodno zasnovanog digitalnog nasilja.

Stoga Poverenik smatra da je pravni i strateški okvir Nacrta programa potrebno dopuniti naročito:

• Zakonom o zabrani diskriminacije, kao sistemskim zakonom kojim se uređuje zabrana diskriminacije, uključujući govor mržnje, uznemiravanje, ponižavajuće postupanje i druge oblike diskriminacije koji se sve češće ispoljavaju upotrebom informaciono-komunikacionih tehnologija;
• Zakonom o sprečavanju nasilja u porodici,^[3] imajući u vidu da se različiti oblici digitalnog nasilja sve češće javljaju kao sredstvo vršenja nasilja u porodici i partnerskim odnosima, zbog čega je neophodno obezbediti povezanost javnih politika u ovim oblastima;
• Strategijom za rodnu ravnopravnost za period od 2021. do 2030. godine,^[4] koja prepoznaje potrebu suzbijanja svih oblika rodno zasnovanog nasilja, uključujući izazove koje donosi razvoj digitalnih tehnologija, kao i jačanje bezbednosti žena i devojčica u digitalnom okruženju;
• Strategijom prevencije i zaštite od diskriminacije za period od 2022. do 2030. godine^[5] sa izmenama iz 2026. godine, i Akcionim planom za period 2026–2027. godine, kojima se predviđa sistemsko uključivanje antidiskriminacione perspektive u kreiranje, sprovođenje i praćenje javnih politika, procena njihovog uticaja na grupe izložene riziku od diskriminacije i unapređenje prikupljanja razvrstanih podataka;
• Konvencijom o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena (CEDAW)^[6] i Opštom preporukom br. 35 Komiteta CEDAW,^[7] kojom se rodno zasnovano nasilje prepoznaje kao oblik diskriminacije žena i naglašava obaveza država da obezbede delotvornu prevenciju, zaštitu i pristup pravdi, bez obzira na okruženje u kojem se nasilje vrši čime se ova preporuka neposredno odnosi i na digitalno okruženje;
• Opštom preporukom GREVIO br. 1 o digitalnoj dimenziji nasilja nad ženama,^[8] koja kao relevantna preporuka nadzornog tela prvi put sistematično razrađuje standarde država u pogledu sprečavanja i suzbijanja digitalnih oblika nasilja prema ženama i ukazuje na potrebu da se ova pojava prepozna u nacionalnim javnim politikama;
• Preporukom CM/Rec(2026)2 Komiteta ministara Saveta Evrope o odgovornosti za nasilje nad ženama i devojčicama omogućeno tehnologijom, kojom su utvrđeni sveobuhvatni standardi u pogledu prevencije, zaštite i podrške žrtvama, istrage i procesuiranja, obuke nadležnih organa, prikupljanja podataka i saradnje sa pružaocima digitalnih usluga;
• Direktivom (EU) 2024/1385 o borbi protiv nasilja prema ženama i nasilja u porodici, koja prvi put na nivou Evropske unije uređuje pojedine oblike rodno zasnovanog digitalnog nasilja, uključujući neovlašćeno deljenje intimnih sadržaja, digitalno proganjanje (cyberstalking) i druge oblike onlajn nasilja, te predstavlja važan standard u procesu usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa pravnim tekovinama Evropske unije;
• Direktivom 2012/29/EU o uspostavljanju minimalnih standarda o pravima, podršci i zaštiti žrtava krivičnih dela, koja obuhvata pravo na informacije, pristup službama podrške, individualnu procenu i mere za sprečavanje sekundarne i ponovljene viktimizacije.

Navedeni propisi, dokumenti javnih politika i međunarodni standardi uređuju pitanja koja su neposredno relevantna za Nacrt programa, naročito u delu koji se odnosi na zaštitu od diskriminacije, rodnu ravnopravnost, prava i podršku žrtvama, kao i prevenciju i suzbijanje rodno zasnovanog digitalnog nasilja. Njihovim uključivanjem obezbedilo bi se da pravni i strateški okvir Programa obuhvati sve relevantne aspekte borbe protiv visokotehnološkog kriminala.

U delu 2.3. „Analiza trenutnog stanja u oblasti borbe protiv visokotehnološkog kriminala“ Nacrt programa detaljno prikazuje globalne i nacionalne trendove, uključujući razvoj novih oblika kriminala, zloupotrebu veštačke inteligencije i dipfejk tehnologija, seksualnu eksploataciju dece, finansijske prevare, krađu identiteta i druge rizike. Međutim, analiza je prevashodno usmerena na bezbednosne, tehnološke i krivičnopravne aspekte, dok uticaj ovih pojava na ljudska prava, ravnopravnost i zaštitu od diskriminacije nije sagledan u dovoljnoj meri.

Pojedini oblici visokotehnološkog kriminala mogu istovremeno predstavljati povredu dostojanstva, prava na ravnopravnost i drugih ljudskih prava, naročito kada su povezani sa ličnim svojstvom žrtve ili nesrazmerno pogađaju određene društvene grupe. Istraživanja pokazuju da su ovim oblicima nasilja naročito izložene žene i devojčice, LGBTI osobe, deca, osobe sa invaliditetom, pripadnici nacionalnih manjina, novinari i novinarke, branioci i braniteljke ljudskih prava, kao i druga lica koja su zbog svojih ličnih svojstava ili prirode svog rada češće izložena digitalnom nasilju, pretnjama, govoru mržnje i uznemiravanju.^[9] Zbog toga je analizom potrebno obuhvatiti različit uticaj visokotehnološkog kriminala na ove grupe, pojavne oblike kojima su izložene i prepreke sa kojima se suočavaju prilikom prijavljivanja.

Poverenik posebno ukazuje da je potrebno sagledati da li postojeći način prijavljivanja, evidentiranja i postupanja omogućava blagovremeno prepoznavanje krivičnih dela povezanih sa ličnim svojstvom žrtve i utvrđivanje postojanja motiva mržnje u smislu člana 54a Krivičnog zakonika.

Pored toga, Poverenik ukazuje na Meru 2.2, kojom je predviđeno unapređenje mehanizama za borbu protiv naprednih oblika visokotehnološkog kriminala. Iako su predložene aktivnosti usmerene na analizu rizika od zloupotrebe veštačke inteligencije u kriminalne svrhe i razvoj alata za otkrivanje takvih zloupotreba, potrebno je sagledati i njihov uticaj na ljudska prava, ravnopravnost i zaštitu od diskriminacije, kako bi se obezbedila njihova primena uz odgovarajući stepen transparentnosti i ljudskog nadzora.

Iako Nacrt programa prepoznaje pojedine oblike zloupotrebe informaciono-komunikacionih tehnologija i ukazuje na primenu Istanbulske konvencije na digitalne oblike nasilja prema ženama, rodno zasnovano digitalno nasilje nije prepoznato kao posebna oblast intervencije, niti je sistematski razrađeno kroz analizu stanja, mere, aktivnosti i pokazatelje. Takvo rešenje ne omogućava da se sagledaju razmere, uzroci i posledice ove pojave, niti da se planiraju posebne mere prevencije, zaštite i institucionalnog postupanja.

Rodno zasnovano digitalno nasilje nije jedinstveno krivično delo, već širi društveni fenomen koji obuhvata različite oblike nasilja izvršene, omogućene ili pojačane upotrebom informaciono-komunikacionih tehnologija, kao što su digitalno proganjanje, onlajn seksualno uznemiravanje, zloupotreba intimnih snimaka i fotografija bez pristanka, seksualna iznuda, rodno zasnovan govor mržnje, doksing i zloupotreba veštačke inteligencije za izradu seksualno eksplicitnih dipfejk sadržaja. Pojedini oblici ove pojave mogu imati obeležja različitih krivičnih dela, ali je rodno zasnovano digitalno nasilje uslovljeno postojećim rodnim nejednakostima^[10] i zato zahteva poseban pristup u javnim politikama.

Na potrebu takvog pristupa ukazuju i raspoloživa istraživanja. Prema izveštaju SHARE fondacije „Glasovi otpora digitalnom nasilju – godišnji izveštaj monitoringa povreda digitalnih prava u Srbiji za 2025. godinu“, zabeleženo je 26 slučajeva rodno zasnovanog digitalnog nasilja, pri čemu su najčešće mete žene i pripadnici LGBTI zajednice, naročito kada su prisutni u javnom ili političkom prostoru.^[11] Nalazi regionalnog istraživanja „Gender-based digital violence: international legal framework and country case studies: Albania, Montenegro and Serbia“,^[12] u kojem je učestvovao i Poverenik, takođe ukazuju da su žene i devojčice nesrazmerno izložene različitim oblicima digitalnog nasilja i da posledice ovih oblika nasilja prevazilaze digitalno okruženje, dovodeći do narušavanja psihičkog zdravlja, povlačenja iz javnog života, socijalne izolacije i eskalacije nasilja u fizičkom okruženju.

Potrebu za sistemskim pristupom potvrđuje i praksa Poverenika, koji je postupao u predmetima povodom onlajn uznemiravanja, rodno zasnovanog govora mržnje i zloupotrebe najčešće fotografija žena i devojčica. Poverenik je podnosio i inicijative za izmenu Krivičnog zakonika radi propisivanja posebnog krivičnog dela kojim bi se sankcionisala zloupotreba i objavljivanje stvarnih ili lažnih snimaka polno eksplicitnog sadržaja bez pristanka.

Na potrebu sistemskog uređenja ove oblasti ukazale su i 33 organizacije civilnog društva koje godinama pružaju podršku žrtvama rodno zasnovanog digitalnog nasilja i zagovaraju unapređenje zakonodavnog i institucionalnog okvira.^[13] Poverenik deli njihovu ocenu da izostanak jasnog prepoznavanja digitalnog nasilja prema ženama i devojčicama u Nacrtu programa ne predstavlja samo izostavljanje jedne teme, već može imati za posledicu izostanak posebnih mera prevencije i zaštite, nedovoljno praćenje rasprostranjenosti ove pojave i nedovoljno razvijene kapacitete institucija za adekvatno postupanje.

Imajući u vidu navedeno, Poverenik smatra da je u okviru Posebnog cilja 2 potrebno predvideti posebnu meru usmerenu na prevenciju, prepoznavanje i unapređenje institucionalnog odgovora na rodno zasnovano digitalno nasilje prema ženama i devojčicama koje su mu najčešće izložene. Mera bi trebalo da obuhvati unapređenje načina evidentiranja i praćenja ove pojave, izradu smernica za postupanje, kontinuirane obuke nadležnih organa, jačanje međuinstitucionalne saradnje i saradnje sa organizacijama civilnog društva, kao i sistema upućivanja žrtava na nadležne institucije i pružaoce usluge podrške, uz sprovođenje preventivnih i informativnih aktivnosti. Nosioce mere i partnere potrebno je odrediti u skladu sa njihovim nadležnostima, dok je u aktivnostima koje se odnose na prevenciju diskriminacije, podizanje svesti i unapređenje ravnopravnosti potrebno predvideti saradnju sa Poverenikom za zaštitu ravnopravnosti, kao i organizacijama civilnog društva.

Pored toga, Poverenik smatra da je Meru 1.2. potrebno dopuniti tako da analiza krivičnopravnog okvira obuhvati i ocenu delotvornosti postojećih rešenja za pojedine oblike rodno zasnovanog digitalnog nasilja, uključujući zloupotrebu intimnih snimaka i fotografija bez pristanka, seksualnu iznudu i druge oblike nasilja izvršene upotrebom informaciono-komunikacionih tehnologija.

Dalje, Poverenik smatra da je potrebno unaprediti zaštitu i podršku žrtvama visokotehnološkog kriminala i Meru 2.1. urediti u skladu sa pristupom usmerenim na žrtvu. Iako je Nacrt programa prevashodno usmeren na prevenciju, otkrivanje i krivično gonjenje visokotehnološkog kriminala i jačanje kapaciteta nadležnih organa, zaštiti i podršci žrtvama posvećeno je znatno manje pažnje. Potrebno je obezbediti da žrtve dobiju blagovremene i razumljive informacije o svojim pravima, načinu prijavljivanja, očuvanju elektronskih dokaza, dostupnim mehanizmima zaštite i uslugama podrške, uz zaštitu privatnosti i sprečavanje ponovljene i sekundarne viktimizacije. Ovo je naročito važno kod oblika nasilja čije se posledice produžavaju usled brzog širenja i ponovne dostupnosti štetnog sadržaja.

Naime, u okviru Posebnog cilja 2, Merom 2.1. predviđeno je uspostavljanje nacionalne platforme za prijavljivanje krivičnih dela iz oblasti visokotehnološkog kriminala i razmenu informacija. Poverenik smatra da je potrebno ovu meru dopuniti tako da platforma, pored mogućnosti prijavljivanja, obezbedi i informisanje i upućivanje žrtava na nadležne organe i dostupne oblike podrške. Istovremeno, potrebno je jasno predvideti da platforma predstavlja jedan od načina prijavljivanja, a ne jedini kanal za obraćanje nadležnim organima. Takođe, potrebno je obezbediti da platforma bude pristupačna svim korisnicima, uključujući osobe sa invaliditetom, decu i lica sa nižim nivoom digitalne pismenosti, kao i da sadrži informacije predstavljene jednostavnim i razumljivim jezikom.

Stoga je potrebno dopuniti Meru 2.1. i aktivnost 2.1.5. tako da platforma, pored bezbednog prijavljivanja, sadrži pristupačne i razumljive informacije o pravima žrtava, očuvanju elektronskih dokaza i dostupnim mehanizmima zaštite, kao i jasno upućivanje na nadležne organe i subjekte koji pružaju podršku.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj  22/09 i 52/21), član 1. i član 33. stav 1. tačka 7.

[2] Dostupno na: https://www.mup.gov.rs/wps/wcm/connect/cd2a319a-4ee4-44cf-b82a-ec319ab98d35/latprogram+borbe+protiv+visokotehnoloskog+kriminala+za+period+2026+%E2%80%93+2030+sa+akcionim+plano

^[3] „Sl. glasnik RS”, br. 94/2016 i 10/2023 – dr. zakon

[4] „Sl. glasnik RS”, br. 103/2021

[5] „Sl. glasnik RS”, br. 12/2022 i 14/2026

[6] Zakon o ratifikaciji konvencije o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena (“Sl. list SFRJ – Međunarodni ugovori”, br. 11/81)

^[7] General Assembly, Rezolucija 48/104, Declaration on the Elimination of Violence against Women, dostupno na: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/declaration-elimination-violence-against-women

[8] Dostupno na: https://edoc.coe.int/en/violence-against-women/10643-grevio-general-recommendation-no-1-on-the-digital-dimension-of-violence-against-women.html

[9] Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, Redovan godišnji izveštaj za 2025. godinu, Beograd, 2026.

^[10] Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, Poseban izveštaj o diskriminaciji žena, Beograd, 2025.

[11] Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, Redovan godišnji izveštaj za 2025. godinu, Beograd, 2026.

^[12] Maja Munivrana i drugi, Gender-based digital violence: International legal framework and country case studies: Albania, Montenegro and Serbia, University of Sarajevo – Professor Zdravko Grebo Center for Interdisciplinary Studies, 2026.

^[13] Dostupno na: https://odjek.rs/ocd-apeluju-digitalno-nasilje-prema-zenama-ne-sme-ponovo-ostati-nevidljivo-u-drzavnim-politikama/

POVERENIK ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Milan Antonijević

683-26 Mišljenje na Nacrt Programa borbe protiv visokotehnološkog kriminala