br. 021-02-1613 /2026-02 datum: 27.7.2026.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1] da prati sprovođenje zakona koji se tiču zabrane diskriminacije i preporučuje organima javne vlasti i drugim licima mere za ostvarivanje ravnopravnosti i zaštite od diskriminacije, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti upućuje

PREPORUKU MERA ZA OSTVARIVANjE RAVNOPRAVNOSTI I ZAŠTITE OD DISKRIMINACIJE

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti preporučuje Ministarstvu finansija:

– da u okviru svojih zakonom utvrđenih nadležnosti, preduzme aktivnosti radi razmatranja i obezbeđivanja uslova da se u uniformnoj programskoj strukturi budžeta jedinica lokalne samouprave besplatna pravna pomoć utvrdi kao posebna programska aktivnost, kako bi se obezbedilo njeno jasno, sistematično i uporedivo planiranje, praćenje i izveštavanje o sredstvima koja se iz budžeta jedinica lokalne samouprave izdvajaju za ove namene.

Ministarstvo finansija obavestiće Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o preduzetim merama u cilju sprovođenja ove preporuke, u roku od 30 dana od dana prijema preporuke mera za ostvarivanje ravnopravnosti.

Protiv ove preporuke mera za ostvarivanje ravnopravnosti, u skladu sa zakonom, nije dopuštena žalba niti bilo koje drugo pravno sredstvo.

Obrazloženje

Pravo na pravnu pomoć predstavlja jednu od garancija ostvarivanja ljudskih prava i delotvornog pristupa pravdi. Ustav Republike Srbije u članu 67. garantuje svakome pravo na pravnu pomoć i propisuje da se zakonom određuje kada je pravna pomoć besplatna. Ostvarivanje ovog prava posebno je značajno za lica koja, zbog svog imovnog stanja, socijalnog položaja ili drugih okolnosti, nisu u mogućnosti da sama snose troškove pravne pomoći neophodne za delotvorno ostvarivanje i zaštitu svojih prava i interesa.

Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći („Službeni glasnik RS“, broj 87/2018), koji se primenjuje od 1. oktobra 2019. godine, uredio je uslove, način i postupak ostvarivanja prava na besplatnu pravnu pomoć i besplatnu pravnu podršku, kao i sistem njihovog finansiranja. Poseban značaj u ovom sistemu imaju jedinice lokalne samouprave (u daljem tekstu: JLS), koje imaju zakonom utvrđene obaveze u organizaciji i finansiranju besplatne pravne pomoći.

Članom 20. stav 1. tačka 11) Zakona o lokalnoj samoupravi[2] propisano je da opština, organizuje službu pravne pomoći građanima. Istovremeno, Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći detaljno uređuje ulogu JLS u sistemu besplatne pravne pomoći, uključujući i način njenog finansiranja.

U skladu sa odredbom člana 39. Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći, besplatna pravna pomoć koju pruža služba pravne pomoći u JLS finansira se iz budžeta JLS. Kada besplatnu pravnu pomoć pružaju advokati, odnosno kada se sastavlja javnobeležnička isprava ili posreduje u rešavanju spora, JLS snosi 50% naknade, dok 50% naknade snosi Republika Srbija preko nadležnog ministarstva. Navedene zakonske odredbe potvrđuju da obezbeđivanje sredstava za ostvarivanje prava na besplatnu pravnu pomoć predstavlja kontinuiranu obavezu JLS i da njeno sprovođenje zahteva odgovarajuće planiranje i obezbeđivanje finansijskih sredstava u lokalnim budžetima.

Međutim, dostupni podaci i uvid u budžetsku praksu JLS ukazuju da sredstva namenjena finansiranju besplatne pravne pomoći u budžetima JLS u značajnom broju slučajeva nisu posebno i jasno iskazana. Rashodi koji se odnose na ovu zakonom utvrđenu nadležnost često su obuhvaćeni širim aproprijacijama namenjenim funkcionisanju gradskih i opštinskih uprava, programima opšte uprave ili drugim budžetskim pozicijama. U pojedinim JLS sredstva za besplatnu pravnu pomoć iskazuju se i u okviru projekata, iako se radi o kontinuiranoj zakonom utvrđenoj nadležnosti, a ne o vremenski ograničenoj aktivnosti projektnog karaktera.

Ovakva praksa otežava pouzdano utvrđivanje obima sredstava koja JLS planiraju i izvršavaju za finansiranje besplatne pravne pomoći, kao i međusobno upoređivanje podataka o izdvojenim sredstvima na lokalnom nivou. Istovremeno, otežano je sagledavanje da li su sredstva koja JLS izdvajaju srazmerna obimu poslova koje su dužne da obavljaju na osnovu zakona, kao i praćenje učinka javne politike u ovoj oblasti.

Na značaj sistemskog unapređenja primene Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći na lokalnom nivou ukazuju i nalazi nadležnih državnih organa. Državna revizorska institucija je u Izveštaju o reviziji svrsishodnosti poslovanja „Primena sistema besplatne pravne pomoći“, od 27. decembra 2024. godine, koji je obuhvatio period od 1. januara 2022. do 31. decembra 2023. godine, ukazala na potrebu unapređenja sistema planiranja, evidentiranja i praćenja besplatne pravne pomoći.

Potreba za unapređenjem uočena je i u neposrednoj komunikaciji sa predstavnicima JLS. Tokom juna 2026. godine, u okviru regionalnih radionica na temu „Sprovođenje Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći na lokalnom nivou i mogući pravci unapređenja: iskustva, praksa i perspektive“, koje je organizovala Stalna konferencija gradova i opština – Savez gradova i opština Srbije u koordinaciji sa Ministarstvom pravde i Poverenikom za zaštitu ravnopravnosti, uz podršku Programa Vlade Švajcarske „Partnerstvo za dobru lokalnu samoupravu“, razmenjena su iskustva sa predstavnicima više desetina JLS. I ova neposredna iskustva ukazuju na različite organizacione, kadrovske i finansijske uslove u kojima se sistem besplatne pravne pomoći ostvaruje na lokalnom nivou.

Sa stanovišta zaštite ravnopravnosti, pitanje dostupnosti i finansiranja besplatne pravne pomoći ima poseban značaj. Pravo na besplatnu pravnu pomoć ostvaruju, pod uslovima propisanim zakonom, lica koja zbog svog imovnog stanja ili drugih zakonom prepoznatih okolnosti ne mogu da obezbede pravnu pomoć sopstvenim sredstvima, kao i određene kategorije lica kojima se besplatna pravna pomoć obezbeđuje nezavisno od njihovog imovnog stanja. Za ova lica besplatna pravna pomoć može predstavljati preduslov za delotvorno ostvarivanje i zaštitu drugih Ustavom i zakonom garantovanih prava.

Dostupnost pravne pomoći zato nije samo pitanje organizacije i finansiranja jedne javne usluge, već i pitanje jednakog pristupa pravdi, ravnopravnosti i delotvorne pravne zaštite. Posebno je značajno imati u vidu da nedostupnost ili nedovoljna dostupnost besplatne pravne pomoći može nesrazmerno pogoditi lica i grupe koje se već nalaze u nepovoljnijem položaju zbog svog imovnog stanja, invaliditeta, starosnog doba, nacionalne pripadnosti, jezika, porodičnog statusa, položaja žrtve nasilja i drugih ličnih svojstava ili okolnosti koje mogu biti od značaja za pristup pravdi.

U tom smislu, jasno i sistematično budžetsko iskazivanje sredstava namenjenih besplatnoj pravnoj pomoći predstavlja značajan instrument za praćenje ostvarivanja ravnopravnosti. Omogućava da se na jedinstven i uporediv način sagledaju sredstva koja JLS izdvajaju za ovu namenu, da se prati njihovo planiranje i izvršenje, da se proceni adekvatnost raspoloživih resursa u odnosu na potrebe stanovništva i da se, na osnovu pouzdanijih podataka, planiraju mere za unapređenje dostupnosti besplatne pravne pomoći.

Pored toga, ovakvo rešenje bilo bi u skladu sa samom logikom programskog budžetiranja, čiji je cilj da se javni resursi povežu sa utvrđenim ciljevima, aktivnostima i rezultatima i omogući praćenje učinka javne potrošnje. Uputstvo za pripremu odluka o budžetu lokalnih vlasti i uniformna programska struktura koju utvrđuje Ministarstvo finansija predstavljaju odgovarajući mehanizam za obezbeđivanje takvog jedinstvenog pristupa.

Posebno je značajno što je besplatna pravna pomoć kao posebna programska aktivnost već bila prepoznata u ranijoj uniformnoj programskoj strukturi budžeta JLS. Imajući u vidu da je u međuvremenu donet i počeo da se primenjuje Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći, postoji dodatno opravdanje da se pitanje ove programske aktivnosti ponovo razmotri i uskladi sa važećim normativnim okvirom i potrebama praćenja sprovođenja Zakona.

Pri tome, uvođenje besplatne pravne pomoći kao posebne programske aktivnosti ne bi samo po sebi predstavljalo uspostavljanje nove obaveze JLS niti novo finansijsko opterećenje njihovih budžeta. Njegova suština bila bi u tome da se sredstva koja JLS već imaju obavezu da obezbeđuju za sprovođenje zakonom utvrđenih poslova u oblasti besplatne pravne pomoći jasnije identifikuju i prate u okviru programske strukture budžeta.

Imajući u vidu navedeno, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatra da postoje opravdani razlozi da Ministarstvo finansija, u okviru svojih nadležnosti u oblasti budžetskog sistema i programskog budžetiranja, razmotri uvođenje besplatne pravne pomoći kao posebne programske aktivnosti u uniformnu programsku strukturu budžeta JLS, uz odgovarajuće definisanje njenog naziva, svrhe, ciljeva i pokazatelja učinka.

Poverenik posebno ukazuje da bi ovakvo rešenje doprinelo boljoj koordinaciji između Ministarstva finansija, Ministarstva pravde, JLS i drugih relevantnih institucija, kao i unapređenju sistema praćenja ostvarivanja prava na besplatnu pravnu pomoć. Istovremeno, preciznije i uporedivo budžetsko iskazivanje sredstava omogućilo bi kvalitetnije planiranje mera za unapređenje dostupnosti pravne pomoći, posebno za lica i grupe koje se nalaze u riziku od diskriminacije i socijalne isključenosti.

Imajući u vidu sve navedeno, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, u skladu sa članom 33. stav 1. tačka 9) Zakona o zabrani diskriminacije, upućuje ovu preporuku Ministarstvu finansija.

Prilikom razmatranja i sprovođenja navedene mere treba imati u vidu potrebu da se obezbede uslovi za njenu primenu u postupku pripreme i donošenja budžeta JLS, počev od narednog budžetskog ciklusa, odnosno ukoliko je sa stanovišta dinamike pripreme budžeta za 2027. godinu to moguće, u okviru tog ciklusa.

Potrebno je da Ministarstvo finansija obavesti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o preduzetim merama u roku od 30 dana od dana prijema ove preporuke.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09 i 52/21), član 33. stav 1. tač. 9.

[2] (“Sl. glasnik RS”, br. 129/2007, 83/2014 – dr. zakon, 101/2016 – dr. zakon i 47/2018)

POVERENIK ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Milan Antonijević

663-26 Preporuka mera Ministarstvu finansija