бр. 021-02-01631/2026-02 датум: 31.7.2026.
Поступајући у оквиру законом прописане надлежности,[1] Повереник за заштиту равноправности, даје
МИШЉЕЊЕ
на Нацрт Програма борбе против високотехнолошког криминала за период 2026 – 2030. године са Акционим планом 2026 – 2028. године
Повереник за заштиту равноправности, у оквиру надлежности прописаних чланом 33. став 1. тачка 7. Закона о забрани дискриминације, прати спровођење закона и других прописа, даје мишљења на нацрте закона и других прописа и иницира њихово доношење или измену ради унапређења равноправности и заштите од дискриминације.
Министарство унутрашњих послова објавило је Нацрт програма борбе против високотехнолошког криминала за период 2026–2030. године са Акционим планом за период 2026–2028. године (у даљем тексту: Нацрт програма).[2] Полазећи од својих законом прописаних надлежности, Повереник је Нацрт програма размотрио са аспекта заштите од дискриминације и остваривања равноправности, водећи рачуна и о његовом утицају на жртве, посебно на друштвене групе које су несразмерно изложене појединим облицима високотехнолошког криминала.
Повереник поздравља израду Нацрта програма, имајући у виду да високотехнолошки криминал представља један од најзначајнијих безбедносних изазова савременог друштва. Нацрт програма препознаје бројне савремене ризике и предвиђа мере за јачање институционалних капацитета, примену савремених технолошких алата, превенцију и информисање јавности. Међутим, Повереник сматра да је потребно додатно ојачати приступ заснован на заштити људских права и равноправности, као и заштити и подршци жртвама, како би Програм обезбедио свеобухватан институционални одговор на савремене облике високотехнолошког криминала.
У том смислу, Повереник указује да је потребно допунити правни и стратешки оквир релевантним антидискриминационим прописима и међународним стандардима, као и анализу стања сагледавањем утицаја високотехнолошког криминала на људска права и групе које су несразмерно изложене ризику. Такође, потребно је родно засновано дигитално насиље препознати као посебну област интервенције и унапредити мере заштите и подршке жртвама у складу са приступом усмереним на жртву.
Полазећи од наведеног, Повереник даје следеће мишљење на Нацрт програма.
У делу 2.2. „Планска документа и правни оквир Републике Србије“ дат је преглед закона, подзаконских аката и докумената јавних политика релевантних за борбу против високотехнолошког криминала, док су међународне обавезе Републике Србије размотрене у делу 2.3.5. Иако је приказани оквир свеобухватан у погледу кривичноправних, процесноправних и безбедносних аспеката и обухвата Истанбулску конвенцију, њиме нису обухваћени други релевантни прописи, документи јавних политика и међународни стандарди од значаја за заштиту од дискриминације, родну равноправност, заштиту жртава и сузбијање родно заснованог дигиталног насиља.
Стога Повереник сматра да је правни и стратешки оквир Нацрта програма потребно допунити нарочито:
- Законом о забрани дискриминације, као системским законом којим се уређује забрана дискриминације, укључујући говор мржње, узнемиравање, понижавајуће поступање и друге облике дискриминације који се све чешће испољавају употребом информационо-комуникационих технологија;
- Законом о спречавању насиља у породици,[3] имајући у виду да се различити облици дигиталног насиља све чешће јављају као средство вршења насиља у породици и партнерским односима, због чега је неопходно обезбедити повезаност јавних политика у овим областима;
- Стратегијом за родну равноправност за период од 2021. до 2030. године,[4] која препознаје потребу сузбијања свих облика родно заснованог насиља, укључујући изазове које доноси развој дигиталних технологија, као и јачање безбедности жена и девојчица у дигиталном окружењу;
- Стратегијом превенције и заштите од дискриминације за период од 2022. до 2030. године[5] са изменама из 2026. године, и Акционим планом за период 2026–2027. године, којима се предвиђа системско укључивање антидискриминационе перспективе у креирање, спровођење и праћење јавних политика, процена њиховог утицаја на групе изложене ризику од дискриминације и унапређење прикупљања разврстаних података;
- Конвенцијом о елиминисању свих облика дискриминације жена (CEDAW)[6] и Општом препоруком бр. 35 Комитета CEDAW,[7] којом се родно засновано насиље препознаје као облик дискриминације жена и наглашава обавеза држава да обезбеде делотворну превенцију, заштиту и приступ правди, без обзира на окружење у којем се насиље врши чиме се ова препорука непосредно односи и на дигитално окружење;
- Општом препоруком GREVIO бр. 1 о дигиталној димензији насиља над женама,[8] која као релевантна препорука надзорног тела први пут систематично разрађује стандарде држава у погледу спречавања и сузбијања дигиталних облика насиља према женама и указује на потребу да се ова појава препозна у националним јавним политикама;
- Препоруком CM/Rec(2026)2 Комитета министара Савета Европе о одговорности за насиље над женама и девојчицама омогућено технологијом, којом су утврђени свеобухватни стандарди у погледу превенције, заштите и подршке жртвама, истраге и процесуирања, обуке надлежних органа, прикупљања података и сарадње са пружаоцима дигиталних услуга;
- Директивом (ЕУ) 2024/1385 о борби против насиља према женама и насиља у породици, која први пут на нивоу Европске уније уређује поједине облике родно заснованог дигиталног насиља, укључујући неовлашћено дељење интимних садржаја, дигитално прогањање (cyberstalking) и друге облике онлајн насиља, те представља важан стандард у процесу усклађивања домаћег законодавства са правним тековинама Европске уније;
- Директивом 2012/29/ЕУ о успостављању минималних стандарда о правима, подршци и заштити жртава кривичних дела, која обухвата право на информације, приступ службама подршке, индивидуалну процену и мере за спречавање секундарне и поновљене виктимизације.
Наведени прописи, документи јавних политика и међународни стандарди уређују питања која су непосредно релевантна за Нацрт програма, нарочито у делу који се односи на заштиту од дискриминације, родну равноправност, права и подршку жртвама, као и превенцију и сузбијање родно заснованог дигиталног насиља. Њиховим укључивањем обезбедило би се да правни и стратешки оквир Програма обухвати све релевантне аспекте борбе против високотехнолошког криминала.
У делу 2.3. „Анализа тренутног стања у области борбе против високотехнолошког криминала“ Нацрт програма детаљно приказује глобалне и националне трендове, укључујући развој нових облика криминала, злоупотребу вештачке интелигенције и дипфејк технологија, сексуалну експлоатацију деце, финансијске преваре, крађу идентитета и друге ризике. Међутим, анализа је превасходно усмерена на безбедносне, технолошке и кривичноправне аспекте, док утицај ових појава на људска права, равноправност и заштиту од дискриминације није сагледан у довољној мери.
Поједини облици високотехнолошког криминала могу истовремено представљати повреду достојанства, права на равноправност и других људских права, нарочито када су повезани са личним својством жртве или несразмерно погађају одређене друштвене групе. Истраживања показују да су овим облицима насиља нарочито изложене жене и девојчице, ЛГБТИ особе, деца, особе са инвалидитетом, припадници националних мањина, новинари и новинарке, браниоци и бранитељке људских права, као и друга лица која су због својих личних својстава или природе свог рада чешће изложена дигиталном насиљу, претњама, говору мржње и узнемиравању.[9] Због тога је анализом потребно обухватити различит утицај високотехнолошког криминала на ове групе, појавне облике којима су изложене и препреке са којима се суочавају приликом пријављивања.
Повереник посебно указује да је потребно сагледати да ли постојећи начин пријављивања, евидентирања и поступања омогућава благовремено препознавање кривичних дела повезаних са личним својством жртве и утврђивање постојања мотива мржње у смислу члана 54а Кривичног законика.
Поред тога, Повереник указује на Меру 2.2, којом је предвиђено унапређење механизама за борбу против напредних облика високотехнолошког криминала. Иако су предложене активности усмерене на анализу ризика од злоупотребе вештачке интелигенције у криминалне сврхе и развој алата за откривање таквих злоупотреба, потребно је сагледати и њихов утицај на људска права, равноправност и заштиту од дискриминације, како би се обезбедила њихова примена уз одговарајући степен транспарентности и људског надзора.
Иако Нацрт програма препознаје поједине облике злоупотребе информационо-комуникационих технологија и указује на примену Истанбулске конвенције на дигиталне облике насиља према женама, родно засновано дигитално насиље није препознато као посебна област интервенције, нити је систематски разрађено кроз анализу стања, мере, активности и показатеље. Такво решење не омогућава да се сагледају размере, узроци и последице ове појаве, нити да се планирају посебне мере превенције, заштите и институционалног поступања.
Родно засновано дигитално насиље није јединствено кривично дело, већ шири друштвени феномен који обухвата различите облике насиља извршене, омогућене или појачане употребом информационо-комуникационих технологија, као што су дигитално прогањање, онлајн сексуално узнемиравање, злоупотреба интимних снимака и фотографија без пристанка, сексуална изнуда, родно заснован говор мржње, доксинг и злоупотреба вештачке интелигенције за израду сексуално експлицитних дипфејк садржаја. Поједини облици ове појаве могу имати обележја различитих кривичних дела, али је родно засновано дигитално насиље условљено постојећим родним неједнакостима[10] и зато захтева посебан приступ у јавним политикама.
На потребу таквог приступа указују и расположива истраживања. Према извештају SHARE фондације „Гласови отпора дигиталном насиљу – годишњи извештај мониторинга повреда дигиталних права у Србији за 2025. годину“, забележено је 26 случајева родно заснованог дигиталног насиља, при чему су најчешће мете жене и припадници ЛГБТИ заједнице, нарочито када су присутни у јавном или политичком простору.[11] Налази регионалног истраживања „Gender-based digital violence: international legal framework and country case studies: Albania, Montenegro and Serbia“,[12] у којем је учествовао и Повереник, такође указују да су жене и девојчице несразмерно изложене различитим облицима дигиталног насиља и да последице ових облика насиља превазилазе дигитално окружење, доводећи до нарушавања психичког здравља, повлачења из јавног живота, социјалне изолације и ескалације насиља у физичком окружењу.
Потребу за системским приступом потврђује и пракса Повереника, који је поступао у предметима поводом онлајн узнемиравања, родно заснованог говора мржње и злоупотребе најчешће фотографија жена и девојчица. Повереник је подносио и иницијативе за измену Кривичног законика ради прописивања посебног кривичног дела којим би се санкционисала злоупотреба и објављивање стварних или лажних снимака полно експлицитног садржаја без пристанка.
На потребу системског уређења ове области указале су и 33 организације цивилног друштва које годинама пружају подршку жртвама родно заснованог дигиталног насиља и заговарају унапређење законодавног и институционалног оквира.[13] Повереник дели њихову оцену да изостанак јасног препознавања дигиталног насиља према женама и девојчицама у Нацрту програма не представља само изостављање једне теме, већ може имати за последицу изостанак посебних мера превенције и заштите, недовољно праћење распрострањености ове појаве и недовољно развијене капацитете институција за адекватно поступање.
Имајући у виду наведено, Повереник сматра да је у оквиру Посебног циља 2 потребно предвидети посебну меру усмерену на превенцију, препознавање и унапређење институционалног одговора на родно засновано дигитално насиље према женама и девојчицама које су му најчешће изложене. Мера би требало да обухвати унапређење начина евидентирања и праћења ове појаве, израду смерница за поступање, континуиране обуке надлежних органа, јачање међуинституционалне сарадње и сарадње са организацијама цивилног друштва, као и система упућивања жртава на надлежне институције и пружаоце услуге подршке, уз спровођење превентивних и информативних активности. Носиоце мере и партнере потребно је одредити у складу са њиховим надлежностима, док је у активностима које се односе на превенцију дискриминације, подизање свести и унапређење равноправности потребно предвидети сарадњу са Повереником за заштиту равноправности, као и организацијама цивилног друштва.
Поред тога, Повереник сматра да је Меру 1.2. потребно допунити тако да анализа кривичноправног оквира обухвати и оцену делотворности постојећих решења за поједине облике родно заснованог дигиталног насиља, укључујући злоупотребу интимних снимака и фотографија без пристанка, сексуалну изнуду и друге облике насиља извршене употребом информационо-комуникационих технологија.
Даље, Повереник сматра да је потребно унапредити заштиту и подршку жртвама високотехнолошког криминала и Меру 2.1. уредити у складу са приступом усмереним на жртву. Иако је Нацрт програма превасходно усмерен на превенцију, откривање и кривично гоњење високотехнолошког криминала и јачање капацитета надлежних органа, заштити и подршци жртвама посвећено је знатно мање пажње. Потребно је обезбедити да жртве добију благовремене и разумљиве информације о својим правима, начину пријављивања, очувању електронских доказа, доступним механизмима заштите и услугама подршке, уз заштиту приватности и спречавање поновљене и секундарне виктимизације. Ово је нарочито важно код облика насиља чије се последице продужавају услед брзог ширења и поновне доступности штетног садржаја.
Наиме, у оквиру Посебног циља 2, Мером 2.1. предвиђено је успостављање националне платформе за пријављивање кривичних дела из области високотехнолошког криминала и размену информација. Повереник сматра да је потребно ову меру допунити тако да платформа, поред могућности пријављивања, обезбеди и информисање и упућивање жртава на надлежне органе и доступне облике подршке. Истовремено, потребно је јасно предвидети да платформа представља један од начина пријављивања, а не једини канал за обраћање надлежним органима. Такође, потребно је обезбедити да платформа буде приступачна свим корисницима, укључујући особе са инвалидитетом, децу и лица са нижим нивоом дигиталне писмености, као и да садржи информације представљене једноставним и разумљивим језиком.
Стога је потребно допунити Меру 2.1. и активност 2.1.5. тако да платформа, поред безбедног пријављивања, садржи приступачне и разумљиве информације о правима жртава, очувању електронских доказа и доступним механизмима заштите, као и јасно упућивање на надлежне органе и субјекте који пружају подршку.
[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09 и 52/21), члан 1. и члан 33. став 1. тачка 7.
[2] Доступно на: https://www.mup.gov.rs/wps/wcm/connect/cd2a319a-4ee4-44cf-b82a-ec319ab98d35/latprogram+borbe+protiv+visokotehnoloskog+kriminala+za+period+2026+%E2%80%93+2030+sa+akcionim+plano
[3] „Сл. гласник РС“, бр. 94/2016 и 10/2023 – др. закон
[4] „Сл. гласник РС“, бр. 103/2021
[5] „Сл. гласник РС“, бр. 12/2022 и 14/2026
[6] Закон о ратификацији конвенције о елиминисању свих облика дискриминације жена („Сл. лист СФРЈ – Међународни уговори“, бр. 11/81)
[7] General Assembly, Резолуција 48/104, Declaration on the Elimination of Violence against Women, доступно на: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/declaration-elimination-violence-against-women
[8] Доступно на: https://edoc.coe.int/en/violence-against-women/10643-grevio-general-recommendation-no-1-on-the-digital-dimension-of-violence-against-women.html
[9] Повереник за заштиту равноправности, Редован годишњи извештај за 2025. годину, Београд, 2026.
[10] Повереник за заштиту равноправности, Посебан извештај о дискриминацији жена, Београд, 2025.
[11] Повереник за заштиту равноправности, Редован годишњи извештај за 2025. годину, Београд, 2026.
[12] Maja Munivrana и други, Gender-based digital violence: International legal framework and country case studies: Albania, Montenegro and Serbia, University of Sarajevo – Professor Zdravko Grebo Center for Interdisciplinary Studies, 2026.
[13] Доступно на: https://odjek.rs/ocd-apeluju-digitalno-nasilje-prema-zenama-ne-sme-ponovo-ostati-nevidljivo-u-drzavnim-politikama/
ПОВЕРЕНИК ЗА ЗАШТИТУ РАВНОПРАВНОСТИ
Милан Антонијевић
683-26 Мишљење на Нацрт Програма борбе против високотехнолошког криминала 
