del. br. 021-01-909/2023-02 datum: 12. juni 2023. godine

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1] da prati sprovođenje zakona koji se tiču zabrane diskriminacije i upućuje preporuke mera organima javne vlasti i drugim licima za ostvarivanje ravnopravnosti i zaštite od diskriminacije, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti upućuje Nacionalnoj službi za zapošljavanje

PREPORUKU MERA ZA OSTVARIVANjE RAVNOPRAVNOSTI I ZAŠTITU OD DISKRIMINACIJE

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti preporučuje Nacionalnoj službi za zapošljavanje da:

• izvrši procenu stanja na evidenciji u pogledu bivše osuđenih nezaposlenih lica i do sada preduzimanih mera na podsticanju njihovog zapošljavanja, kao i da intenzivira uključivanje bivše osuđenih kao teže zapošljivih lica u mere aktivne politike zapošljavanja sa ciljem ostvarivanja prava na rad i time postizanja većih efekata na njihovu resocijalizaciju i reintegraciju u društvo.

O postupanju po ovoj preporuci potrebno je obavestiti Poverenika u roku od 30 dana od prijema preporuke mera za ostvarivanje ravnopravnosti.

Protiv ove preporuke mera za ostvarivanje ravnopravnosti, u skladu sa zakonom, nije dopuštena žalba niti bilo koje drugo pravno sredstvo.

Obrazloženje

Obavljajući zakonom propisane poslove koji obuhvataju realizaciju aktivnosti koje imaju za cilj unapređenje prava na ravnopravnost društvenih grupa koje su u većem riziku od diskriminacije u različitim segmentima društvenog života, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti (u daljem tekstu: Poverenik) je, kroz saradnju sa udruženjima koja imaju interes za učešće u borbi protiv diskriminacije i na osnovu obraćanja građana, došao do saznanja o teškom položaju i brojnim problemima pojedinih grupa stanovnika i njihovom često nejednakom položaju posebno u pogledu uključivanja na tržište rada. Naime, Povereniku su se obratili predstavnici Mreže organizacija za postpenalnu podršku Srbije i udruženja građana Posle kiše čiji je cilj podrška bivše osuđenim licima, kao i druga udruženja građana i/ili pojedinci koji ukazuju na različite probleme sa kojima se susreću prilikom ostvarivanja prava na rad, navodeći da nisu eksplicitno prepoznati kao teže zapošljiva lica i da nisu uključeni u mere aktivne politike zapošljavanja, a da bi podsticaji poslodavcima svakako doprineli njihovom lakšem zapošljavanju.

U obraćanjima Povereniku ukazuju da se lica koja su odslužila kaznu zatvora izuzetno teško integrišu u društvo pre svega zbog teškoća pri zapošljavanju, jer poslodavci prema njima iskazuju nepoverenje i predrasude a do posla dolazi gotovo zanemarljivi broj ovih lica. Zbog nemogućnosti zapošljavanja bivše osuđena lica se nakon izdržavanja kazne zatvora suočavaju sa čitavim nizom problema, a podršku očekuju i dobijaju najpre od strane porodice prijatelja ili udruženja, dok institucionalna podrška uglavnom izostaje.

Takođe, na društvenom dijalogu Resocijalizacija i reintegracija bivših osuđenih lica  – put do korisnog člana društva koji je organizovalo Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog u Kragujevcu 1. marta 2023. godine, uz učešća predstavnika Vlade, lokalne samouprave, akademske zajednice, udruženja građana i drugih organa i organizacija, između ostalog je konstatovano da bivše osuđena lica spadaju u posebno ranjivu grupu kojoj je neophodna pomoć i podrška zajednice kako bi se mogli reintegrisati u društvo. Na ovom događaju su iznete neke lične i potresne priče pojedinaca o različitim problemima i predrasudama sa kojima se suočavaju posebno u pogledu pristupa tržištu rada, nemogućnosti zapošljavanja i nedovoljnoj podršci društva u tom pogledu, navodeći da im Nacionalna služba za zapošljavanje ne pruža dovoljnu podršku i ova lica ne uključuje u mere aktivne politike zapošljavanja i ne pruža podsticaje poslodavcima za njihovo zapošljavanje. Ovakvo stanje bivše osuđenim licima praktično onemogućava ostvarivanje egzistencijalnih potreba kako ličnih tako i potreba članova njihovih porodica, a ova lica se susreću sa nizom izazova ne samo materijalne, nego i socijalne i psihološke prirode.

Poverenik ukazuje da je pravo na rad garantovano Ustavom Republike Srbije, i to u okviru ljudskih i manjinskih prava i sloboda. Svako ima pravo na slobodan izbor rada i na jednaku dostupnost svih radnih mesta. Svi imaju pravo na poštovanje dostojanstva na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, odmor, pravičnu naknadu, pravnu zaštitu u slučaju prestanka radnog odnosa. Ostvarivanje prava na rad kao osnovnog ljudskog prava povezano je sa ostvarivanjem načela ravnopravnosti.

Zakon o zabrani diskriminacije, kao poseban slučaj diskriminacije, definiše zabranu diskriminacije u oblasti rada, odnosno narušavanje jednakih mogućnosti za zasnivanje radnog odnosa ili uživanje pod jednakim uslovima svih prava u oblasti rada, kao što su pravo na rad, na slobodan izbor zaposlenja, na napredovanje u službi, na stručno usavršavanje i profesionalnu rehabilitaciju, na jednaku naknadu za rad jednake vrednosti, na pravične i zadovoljavajuće uslove rada, na odmor, na obrazovanje i stupanje u sindikat, kao i na zaštitu od nezaposlenosti.

Antidiskriminacione odredbe sadrže i drugi zakoni, a u oblasti rada i zapošljavanja to su pre svega Zakon o radu, Zakon o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom, Zakon o državnim službenicima, Zakon o zaposlenima u javnim službama, Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, ali i drugi zakoni iz ove i drugih oblasti čije sprovođenje ima uticaj na tržište rada, poput propisa iz oblasti obrazovanja, obaveznog socijalnog osiguranja, penzijskog i invalidskog osiguranja, privrede i sl.

Zakonom o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti^[2] je kao jedno od načela navedeno je načelo afirmativne akcije usmerene prema teže zapošljivim nezaposlenim licima. Pod teže zapošljivim nezaposlenim smatra se nezaposleni koji zbog zdravstvenog stanja, nedovoljnog ili neodgovarajućeg obrazovanja, sociodemografskih karakteristika, regionalne ili profesionalne neusklađenosti ponude i tražnje na tržištu rada, ili drugih objektivnih okolnosti teže nalazi zaposlenje (čl. 31). Nezaposleni koji pripada kategoriji teže zapošljivih lica može imati prednost, odnosno posebna prava u sprovođenju pojedinih mera aktivne politike zapošljavanja, u skladu sa zakonom. Članom 48. zakona uređeno je da se uključivanje nezaposlenog u mere aktivne politike zapošljavanja utvrđuje individualnim planom zapošljavanja, na osnovu objektivnih kriterijuma koji odražavaju očekivane teškoće zapošljavanja nezaposlenog i procene zapošljivosti koju vrši Nacionalna služba. Objektivni kriterijumi uključuju obrazovanje nezaposlenog, godine života, radno iskustvo, pol, period nezaposlenosti, mesto prebivališta i sl, a ministar uputstvom bliže uređuje uslove za uključivanje nezaposlenog u mere aktivne politike zapošljavanja.

Uputstvom o uslovima za uključivanje nezaposlenog u mere aktivne politike zapošljavanja[3] je, između ostalog, uređeno da efikasno uključivanje nezaposlenog u mere aktivne politike zapošljavanja podrazumeva da su individualnim planom zapošljavanja opredeljene adekvatne mere aktivne politike zapošljavanja, posle individualnog razgovora nezaposlenog sa savetnikom za zapošljavanje, u toku kojeg su analizirani osobenosti nezaposlenog koje su relevantne za njegovo zapošljavanje i uključivanje u mere aktivne politike zapošljavanja, zahtevi tržišta rada, procena zapošljivosti nezaposlenog po osnovu primene objektivnih kriterijuma određenih samim uputstvom, odnosno očekivane teškoće i mogućnosti za zapošljavanje. Istim uputstvom su kao objektivni kriterijumi za procenu zapošljivosti, između ostalog, navedeni i naročito posebni faktori rizika – uključujući: status (izbeglice, raseljenog lica, samohranog roditelja, deteta iz hraniteljske porodice ili ustanove za smeštaj dece i omladine, povratnika iz zatvora, zavisnika), pripadnost etničkim manjinama kod kojih je izraženija stopa nezaposlenosti, materijalni položaj (broj izdržavanih članova porodice, ostvarivanje prava na materijalno obezbeđenje porodice ili drugog prava iz oblasti socijalne zaštite) i dr.

Strategijom zapošljavanja u Republici Srbiji za period od 2021. do 2026. godine^[4] kao teže zapošljiva lica prepoznata su nezaposlena lica koja zbog zdravstvenog stanja, nedovoljnog ili neodgovarajućeg obrazovanja, sociodemografskih karakteristika, regionalne ili profesionalne neusklađenosti ponude i tražnje na tržištu rada, ili zbog drugih objektivnih okolnosti teže nalaze posao. Tako su, kao teže zapošljiva lica pre svih prepoznate žene, mladi, starije stanovništvo radnog uzrasta, dugoročno nezaposleni, osobe sa invaliditetom i Romi. U ovoj strategiji je između ostalog navedeno i da je jedan od izazova u realizaciji mera aktivne politike zapošljavanja odnosio na targetiranje nezaposlenih za uključivanje u mere, jer je skoro 80% svih nezaposlenih pripadalo najmanje jednoj kategoriji teže zapošljivih lica. Međutim, u strategiji nije navedeno da se i druga lica mogu smatrati teže zapošljivim u odnosu na procenu njihove zapošljivosti i faktore rizika koji su navedeni citiranim Uputstvom o uslovima za uključivanje nezaposlenog u mere aktivne politike zapošljavanja.

Strategijom je između ostalog ukazano da je jedan od izazova targetiranje nezaposlenih za uključivanje u mere aktivne politike zapošljavanja, jer skoro 80% svih nezaposlenih pripada najmanje jednoj kategoriji teže zapošljivih lica. Ovaj problem je relativno uspešno rešavan procenom zapošljivosti lica, koja pokazuje kome je potrebno uključivanje u mere u odnosu na individualne karakteristike lica, iz čega proizilazi da je procena zapošljivosti radi uključivanja u mere aktivne politike vršena u odnosu na nabrojane kategorije nezaposlenih koji se smatraju teže zapošljivim licima, posebno imajući u vidu „skromna raspoloživa sredstva za mere aktivne politike zapošljavanja“.

Takođe, u Starategiji zapošljavanja je navedeno i da prioritet za uključivanje u „finansijskeˮ mere aktivne politike zapošljavanja imaju pripadnici teže zapošljivih kategorija nezaposlenih koji se češće suočavaju sa otežanim položajem na tržištu rada kao što su žene, mladi do 30 godina starosti, a posebno mladi koji se nalaze u NEET kategoriji, osobe sa invaliditetom i Romi, ali i lica bez završenog srednjeg obrazovanja, kao i druge manje brojne, ali zato, kada je zapošljavanje u pitanju, višestruko ranjive kategorije kao što su radno sposobni korisnici novčane socijalne pomoći, žrtve trgovine ljudima, žrtve porodičnog nasilja, mladi u domskom smeštaju, hraniteljskim i starateljskim porodicama i drugi. Budući da su teže zapošljive kategorije nezaposlenih postavljene dosta ekstenzivno, neophodno je kroz savetodavni rad obezbediti da se u „finansijskeˮ mere aktivne politike zapošljavanja uključuju samo oni kojima je takva podrška potrebna.

U Akcionom planu za period od 2021. do 2023. godine za sprovođenje Strategije zapošljavanja u Republici Srbiji za period od 2021. do 2026. godine^[5] je konstatovano da su kategorije teže zapošljivih nezaposlenih lica ekstenzivno postavljene i obuhvataju veliki broj lica koja se međusobno razlikuju prema nivou zapošljivosti koji poseduju, tako da je neophodno obezbediti da se u mere aktivne politike zapošljavanja uključuju samo oni pripadnici ovih kategorija kojima je takva podrška potrebna u cilju integracije na tržište rada. Takođe je veoma važno opredeliti vrstu potrebne podrške u svakom pojedinačnom slučaju, zbog čega se uključivanje u mere aktivne politike zapošljavanja vrši u skladu sa procenom zapošljivosti i individualnim planom zapošljavanja. Ovim akcionim planom je uređeno da će se u mere aktivne politike zapošljavanja uključivati i nezaposlena lica iz sledećih teže zapošljivih kategorija: mladi u domskom smeštaju, hraniteljskim i starateljskim porodicama; žrtve porodičnog nasilja; žrtve trgovine ljudima; izbegla i raseljena lica, povratnici prema Sporazumu o readmisiji; samohrani roditelji; supružnici iz porodice u kojoj su oba supružnika nezaposlena; roditelji dece sa smetnjama u razvoju; bivši izvršioci krivičnih dela.

Poverenik podseća da je svrha služenja kazne zatvora reintegracija bivše osuđenih lica u društvo, a da bi reintegracija bila uspešna potrebna je ne samo adekvatna priprema i osposobljenost za život u društvenoj zajednici od strane ustanova u kojima se kazna služi, nego je vrlo bitno kakva vrsta podrške i programa je na raspolaganju nakon izlaska na slobodu. Upravo nakon izlaska na slobodu je neophodno da se u punoj meri u proces reintegracije uključe nadležni organi ali i drugi društveni akteri koji u okviru svojih ovlašćenja učestvuju u završnoj fazi resocijalizacije sa ciljem da se što veći broj lica uključi u redovne društvene tokove i smanji broj povratnika u ustanove za služenje kazne. Iako ne postoje precizne informacije, u stručnim krugovima se govori da je procenat povrata u srpskim zatvorima između 65 i 70%. Ovako visok procenat recidivizma može se pripisati nedostatku postpenalne pomoći, odnosno nedostatku programa koja pomažu licima koja su otpuštena sa izdržavanja kazne zatvora da se uključe u normalan društveni život. Pomoć bivše osuđenim licima obuhvata rešavanje niza problema sa kojima se mogu suočiti nakon izdržavanja kazne zatvora, i pored ostalog svakako obuhvataju materijalni, socijalni i društveni status osuđenog lica. Ovaj status se odnosi na obezbeđenje zaposlenja, pružanje materijalne pomoći, pomoći u rešavanju stambenog pitanja, porodičnih problema i sl, s obzirom da se bivše osuđena lica najčešće suočavaju sa egzistencijanim problemima. Pomoć i podršku u ovom pogledu mogu da pruže centri za socijalni rad, što se i čini i što je od izuzetnog značaja, ali i druge institucije sistema bi morale, u okviru svojih nadležnosti, da omoguće efiksano prevazilaženje konkretnih problema sa kojima se pojedinci suočavaju i uključivanje ovih lica u redovne životne tokove.

Oblast rada i zapošljavanja predstavlja oblast društvenog života koja je od ključnog značaja za egzistenciju i suštinski utiče na život svakog građana, njegov lični razvoj ali i njegovo okruženje, porodicu i društvo u celini. Ova oblast je u praktičnom smislu preduslov za uključivanje pojedinaca u sve druge društvene tokove, a izostanak podrške prilikom zapošljavanja može da prouzrokuje dalekosežne neželjene posledice. Zbog toga se i sama udruženja bave pružanjem različite podrške ovim licima, koja podrazumeva individualne i grupne motivacione programe, psiho-socijalnu pomoć, regulisanje pravnog i zdravstveno-socijalnog statusa, započinjanje ili nastavak obrazovanja, ali i različite vidove zapošljavanja kroz oblike socijalnog preduzetništva ili neposredno radno angažovanje preko udruženja na najčešće uslužnim poslovima poput usluga čišćenja i pranja, prevoza i sl.

Praksa Poverenika ukazuje da je oblast rada i zapošljavanja oblast u kojoj ima najviše diskriminacije, imajući u vidu da je u celom periodu od kada je institucija ustanovljena primljen najveći broj pritužbi za diskriminaciju upravo u oblasti rada i zapošljavanja – oko trećine od ukupnog broja svih pritužbi. Ovi podaci ukazuju i na osetljivost na diskriminacija u ovoj oblasti. Uzroci diskriminacije na tržištu rada su raznovrsni, često su to negativni stavovi da su neki radnici manje produktivni od drugih, stereotipi i predrasude o nekom ličnom svojstvu radnika (pol, bračni i porodični status, zdravstveno stanje, invaliditet, osuđivanost, pripadnost određenoj etničkoj ili manjinskoj grupi…) ili da bi zapošljavanje nekog lica moglo dovesti do problema u poslovanju poslodavaca. Zbog toga je Poverenik 2019. godine sačinio i Narodnoj skupštini predao Poseban izveštaj o diskriminaciji u oblasti rada i zapošljavanja[6] u kome je detaljno ukazano na kompleksne probleme sa kojima se susreću pojedine kategorije lica ili grupa lica na tržištu rada, a date su i preporuke za unapređenje stanja, između ostalog i da je potrebno programima i planovima predvideti odgovarajuće mere na nacionalnom, pokrajinskom i lokalnom nivou, sa ciljem unapređenja ravnopravnosti i podizanja nivoa zapošljivosti i održavanja zaposlenja, posebno ugroženih društvenih grupa i sprečavanja bilo kog oblika neposredne ili posredne diskriminacije na tržištu rada, da ove mere na lokalnom nivou treba prilagoditi potrebama građana i građanki u tim sredinama, kao i da se posebna pažnja posveti međusektorskoj i međuresornoj saradnji i sagledavanju postignutih efekata sprovedenih mera. Preporuke se odnose i na preduzimanje mera usmerenih ka unapređivanju položaja višestruko diskriminisanih lica, kao i pripadnika LGBTI populacije, izbeglica, osuđenih, osoba koje žive sa HIV/AIDS-om i drugih lica u pravcu njihove pune socijalne uključenosti, bez stigmatizacije, posebno u postupku zapošljavanja i na radu.

Imajući u vidu da se bivše osuđena lica suočavaju sa problemima u oblasti zapošljavanja uzrokovanim  pre svega stereotipima i predrasudama što za posledicu ima ili može imati diskriminaciju, da su duže vreme odsutni sa tržišta rada na koje se teško ponovo uključuju upravo zbog ranije odslužene kazne, da je zapošljavanje osnov njihove reintegracije u društvo i smanjenja stope povrata, kao i da pravni okvir pruža osnov za pružanje podsticaja kod zapošljavanja, Poverenik, koristeći svoja zakonska ovlašćenja iz člana 33. stav 1. tačka 9. Zakona o zabrani diskriminacije, upućuje Nacionalnoj službi za zapošljavanje preporuku mera za ostvarivanje ravnopravnosti i zaštitu od diskriminacije da izvrši procenu stanja na evidenciji u pogledu ove grupe nezaposlenih lica i do sada preduzimanih mera, kao i da intenzivira uključivanje bivše osuđenih kao teže zapošljivih lica u mere aktivne politike zapošljavanja sa ciljem ostvarivanja prava na rad i time postizanja što većih efekata na njihovu resocijalizaciju i reintegraciju u društvo.

[1] član 33. stav 1. tačka 9. Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS“, br. 22/09 i 52/21)

[2] „Službeni glasnik RSˮ, br. 36/09, 88/10, 38/15, 113/17, 113/17 – dr.zakon i 49/21

[3] „Službeni glasnik RSˮ, broj 97/09

[4] „Službeni glasnik RSˮ, br. 18/21 i 36/21 – ispravka

[5] „Službeni glasnik RS“, broj 30/21

[6] Dostupno na: https://ravnopravnost.gov.rs/posebni-izvestaji/

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

802-23 Preporuka mere Nacionalnoj službi za zapošljavanje