743-22 Inicijativa za izmenu člana 17. st. 4, 5. i 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom • Poverenik za zaštitu ravnopravnosti

br. 011-00-23/2022-02 datum: 17.11. 2022. godine

MINISTARSTVO ZA BRIGU O PORODICI I DEMOGRAFIJU

Ministarka, prof. dr. Darija Kisić

11070 NOVI BEOGRAD

Bulevar Mihajla Pupina 2

Predmet: Inicijativa za izmenu člana 17. st. 4, 5. i 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom

Poštovana gospođo Kisić,

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je, koristeći svoja zakonska ovlašćenja propisana članom 33. stav 1. tačka 7. Zakona o zabrani diskriminacije[1], 18. juna 2021. godine, Ministarstvu za brigu o porodici i demografiju uputio Inicijativu za izmenu Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, broj 011-00-14/2021-02. Poverenik je u Inicijativi, između ostalog, podsetio i na to da je dajući mišljenje na odredbe tada dostavljenog Nacrta Zakona o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom[2], predlagaču zakona ukazao na potrebu izmena pojedinih odredaba zakona.

Naime, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je u nekoliko navrata ukazivao na pojedina zakonska rešenja u Zakonu o finansijskoj podršci porodici sa decom, kako kroz mišljenja na nacrte zakona tako i u inicijativama za izmenu ovog zakona. Na položaj žena koje samostalno obavljaju delatnost, na žene poljoprivrednice i one koje obavljaju rad van radnog odnosa (na osnovu ugovora o delu, autorskog ugovora, o privremenim i povremenim poslovima i sl) tj. na one na koje se odnosi i osporavani član 17. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom Poverenik je ukazivao prilikom davanja mišljenja na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, Nacrt Zakon o izmenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju, kao i u poslednjoj inicijativi za izmenu Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom. U navedenim aktima Poverenik je posebno ukazao na odredbe zakona koji uređuju ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, kao i na odredbe nekoliko zakona koji međosubno utiču na ostvarivanje ovog prava (Zakon o privrednim društvima, Zakon o zdravstvenom osiguranju, Zakon o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje, Zakon o porezu na dohodak građana). Kako su u trenutku upućivanja inicijative nacrti dva zakona (Nacrt Zakona o zdravstvenom osiguranju i Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom) bili u proceduri Poverenik je smatrao da je dobra prilika da se ovi zakoni međusobno usklade u pogledu plaćanja doprinosa i neravnopravnog položaja preduzetnica u odnosu na druge zaposlene žene.

Kako izmenama zakona nisu obuhvaćene sporne odredbe Poverenik je, 7. aprila 2022. godine, Ustavnom sudu podneo Predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti člana 17. st.4, 5. i 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom[3] (u daljem tekstu: Predlog).

U Predlogu je, između ostalog, navedeno da je član 17. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom pretrpeo određene izmene Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, broj 50/18) kao i Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, broj 66/21). Pored toga raniji stav 2. ovog člana prestao je da važi Odlukom Ustavnog suda koja je objavljena u „Službenom glasniku RS“ 46/2021. Nakon svih izmena i dopuna član 17. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/2017, 50/2018, 46/2021 – odluka US, 51/2021 – odluka US, 53/2021 – odluka US, 66/2021, 130/2021) koji uređuje ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta sada glasi:

„Ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, za dete rođeno 1. jula 2018. godine i kasnije, može ostvariti majka koja je u periodu od 18 meseci pre rođenja deteta ostvarivala prihode:

1) a u momentu rođenja deteta je nezaposlena i nije ostvarila pravo na novčanu naknadu po osnovu nezaposlenosti;

2) po osnovu samostalnog obavljanja delatnosti;

3) kao nosilac porodičnog poljoprivrednog gazdinstva koje ima status lica koje samostalno obavlja delatnost prema zakonu kojim se uređuje porez na dohodak građana;

4) po osnovu ugovora o obavljanju privremenih i povremenih poslova;

5) po osnovu ugovora o delu;

6) po osnovu autorskog ugovora;

7) po osnovu ugovora o pravima i obavezama direktora van radnog odnosa.

Ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta može ostvariti i majka koja je u periodu od 18 meseci pre rođenja deteta bila poljoprivredni osiguranik.

Pravo iz st. 1. i 2. ovog člana može ostvariti i žena koja je usvojitelj, hranitelj ili staratelj deteta.

Pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ostvaruje se u trajanju od godinu dana od dana rođenja deteta, bez obzira na red rođenja deteta.

Izuzetno, od stava 4. ovog člana, za lice koje ostvaruje i pravo na naknadu zarade, odnosno naknadu plate, pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ostvaruje se u trajanju od godinu dana od dana otpočinjanja prava na porodiljsko odsustvo.

Pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ostvaruje majka iz st. 1. i 2. ovog člana u trajanju od tri meseca od dana rođenja deteta, ako se dete rodi mrtvo ili umre pre navršena tri meseca života, odnosno do smrti deteta ukoliko ono umre kasnije.

Pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta, može ostvariti i otac deteta, ukoliko majka nije živa, ako je napustila dete, ili ako je iz objektivnih razloga sprečena da neposredno brine o detetu.

Pravo na ostale naknade po osnovu posebne nege deteta ostvaruje se u skladu sa ovim zakonom i propisima koji regulišu ostvarivanje prava na naknadu zarade za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta za lica zaposlena kod poslodavca.

Zahtev za ostvarivanje prava na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta može se podneti do isteka zakonom utvrđene dužine trajanja prava koje se ostvaruje.“

Za razliku od ovog člana, članom 12. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom na drugačiji način je uređeno pravo koje ostvaruju druge zaposlene žene, kao i očevi pod uslovima propisanim zakonom.

Dakle, Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom je od njegovog donošenja 2017. godine nekoliko puta dopunjavan i menjan. Pojedine izmene, kao što smo naveli, su bile uzrokovane donetim odlukama Ustavnog suda dok su pojedine izmene bile usmerene na veća prava koja se mogu ostvariti na osnovu ovog zakona u vezi sa porođajem i materinstvom.

Poverenik je u Predlogu istakao posebnu važnost Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom s obzirom na ciljeve i svrhu koju ovaj zakon treba da postigne. Ovaj zakon ima dodatnu važnost imajući u vidu demografsku sliku koju karakteriše demografsko starenje i visoka prosečna starost stanovništva, opadanje stope fertiliteta i visina stope mortaliteta, uz i dalje postojanje ekonomskih migracija. Kao što je poznato, neke od demografskih karakteristika Srbije su pad nataliteta, visok mortalitet, negativni prirodni priraštaj, negativan migracioni saldo, nizak fertilitet, depopulacija i intenzivno starenje stanovništva. Projekcije kretanja stanovništva, bez obzira na varijante, ukazuju na dalje delovanje procesa demografskog starenja, odnosno dalje povećanje broja starijih građana i opadanje učešća mladih, uz depopulaciju sela i ekonomske migracije.

Imajući u vidu da za ujednačavanje položaja preduzetnica sa drugim zaposlenim ženama zahteva usaglašavanje više zakona, Poverenik se u ovom predlogu za ocenu ustavnosti fokusirao na odredbe člana 17. st. 4, 5. i 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom koje su isključiva materija ovog zakona.

S tim u vezi, u Predlogu je ukazano na odredbe Ustava Republike Srbije^[4] koje su relevantne za razmatranje ove pravne stvari. Članom 18. Ustava uređena je neposredna primena zajemčenih prava. Ovim članom je propisano da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju (stav1). Ustavom se jemče, i kao takva, neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima. Zakonom se može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (stav 2. istog člana). Odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače se u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (stav 3. istog člana). Članom 19. Ustava propisano je da jemstva neotuđivih ljudskih i manjinskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava. U skladu sa članom 20. Ustava ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava. Dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može se smanjivati. Pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni su da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava.

Članom 21. st.1. i 2. Ustava propisano je da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, kao i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije. Stavom 3. ovog člana zabranjena je svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, dok je stavom 4. propisano da se ne smatraju se diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima. Članom 60. Ustava propisanao je da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom (stav 1), da svako ima pravo na slobodan izbor rada (stav 2), da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta (stav3). Svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa. Niko se tih prava ne može odreći (stav 4. istog člana). Ženama, omladini i invalidima omogućuju se posebna zaštita na radu i posebni uslovi rada, u skladu sa zakonom (stav 5. istog člana).

Dalje, članom 66. stavom 1. Ustava propisano je da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom, dok je stavom 2. propisano da se majci pruža posebna podrška i zaštita pre i posle porođaja. Članom 68. propisano je sa svako ima pravo na zaštitu svog fizičkog i psihičkog zdravlja (stav 1), kao i da deca, trudnice, majke tokom porodiljskog odsustva, samohrani roditelji sa decom do sedme godine i stari ostvaruju zdravstvenu zaštitu iz javnih prihoda, ako je ne ostvaruju na drugi način, u skladu sa zakonom (stav 2).

Zakonom o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS“, br. 22/09 i 52/21) u članu 2. propisano je da se pod diskriminacijom i diskriminatorskim postupanjem označava svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, polnim karakteristikama, nivoom prihoda,^* imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima (u daljem tekstu: lična svojstva). Takođe, članom 4. ovog zakona propisano je da su svi su jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, kao i da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije. Članom 8. ovog zakona propisano je načelo jednakih prava i obaveza. Povreda načela jednakih prava i obaveza postoji ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva, uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, osim ako je to opravdano legitimnim ciljem, a sredstva za postizanje tog cilja su primerena i nužna.

Članom 20. stav 1. Zakona o zabrani diskriminacije propisano je da diskriminacija postoji ako se postupa protivno načelu rodne ravnopravnosti, odnosno načelu poštovanja jednakih prava i sloboda žena i muškaraca u političkom, ekonomskom, kulturnom i drugom aspektu javnog, profesionalnog, privatnog i porodičnog života. Stavom 2. istog člana propisano je da je zabranjeno uskraćivanje prava ili javno ili prikriveno priznavanje pogodnosti u odnosu na pol, odnosno rod i rodni identitet ili zbog promene pola, odnosno prilagođavanja pola rodnom identitetu, kao i zbog trudnoće, porodiljskog odsustva, odsustva radi nege deteta ili posebne nege deteta. Zabranjeno je i fizičko i drugo nasilje, eksploatacija, izražavanje mržnje, omalovažavanje, ucenjivanje i uznemiravanje s obzirom na pol, odnosno rod i rodni identitet, kao i javno zagovaranje, podržavanje i postupanje u skladu sa predrasudama, običajima i drugim društvenim obrascima ponašanja koji su zasnovani na ideji podređenosti ili nadređenosti polova, odnosno stereotipnih uloga polova.

Zakon o rodnoj ravnopravnosti u članu 4. propisuje da se diskriminacijom na osnovu pola, polnih karakteristika, odnosno roda, smatra, između ostalog nejednako postupanje na osnovu trudnoće, porodiljskog odsustva, odsustva radi nege deteta, odsustva radi posebne nege deteta u svojstvu očinstva i materinstva (roditeljstva), usvojenja, hraniteljstva, starateljstva i podsticanje na diskriminaciju kao i svaki nepovoljniji tretman koji lice ima zbog odbijanja ili trpljenja takvog ponašanja. Članom 28. stav 1. ovog zakona propisano je da se u oblasti zapošljavanja i rada garantuju jednake mogućnosti i obezbeđuje primena opštih i posebnih mera radi ostvarivanja prava na rad za žene i muškarce u pogledu dostupnosti izvršilačkih radnih mesta i položaja; uslova za pristup zapošljavanju, samozapošljavanju ili zanimanju, uključujući kriterijume selekcije i uslove regrutovanja bez obzira o kojoj se grani aktivnosti radi i na svim nivoima profesionalne hijerarhije uključujući napredovanje u karijeri, svim oblicima plaćenog radnog angažovanja; raspoređivanja i napredovanja; radnog vremena; fleksibilnog radnog vremena zbog usklađivanja porodičnih i radnih obaveza muškaraca i žena, odsustvovanja sa posla; plaćanja; uslova rada; stručnog usavršavanja i dodatnog obrazovanja, uključujući praktično radno iskustvo, dnevnog, nedeljnog i godišnjeg odmora; prestanka radnog odnosa i radnog angažovanja; kolektivnog pregovaranja; informisanja; socijalnog osiguranja; odsustva zbog trudnoće, porodiljskog odsustva, trajanja porodiljskog odsustva i naknada za vreme porodiljskog odsustva; odsustvo radi nege deteta i posebne nege deteta sa invaliditetom; zaštite prava na rad i u vezi s radom.

Zakonom o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 – US, 113/17, 95/18 – Autentično tumačenje) propisano je da se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, odnosno po osnovu rada, uređuju se ovim zakonom i posebnim zakonom, u skladu sa ratifikovanim međunarodnim konvencijama (član 1. stav 1). Prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa uređuju se i kolektivnim ugovorom i ugovorom o radu, a pravilnikom o radu, odnosno ugovorom o radu – samo kada je to ovim zakonom određeno (član 1. stav 2). Dalje, odredbama člana 2. ovog zakona propisano je da se odredbe ovog zakona primenjuju na zaposlene koji rade na teritoriji Republike Srbije, kod domaćeg ili stranog pravnog, odnosno fizičkog lica, kao i na zaposlene koji su upućeni na rad u inostranstvo od strane poslodavca ako zakonom nije drukčije određeno; na zaposlene u državnim organima, organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i javnim službama, ako zakonom nije drukčije određeno; na zaposlene kod poslodavaca u oblasti saobraćaja, ako posebnim propisom nije drukčije određeno, kao i na zaposlene strane državljane i lica bez državljanstva koji rade kod poslodavca na teritoriji Republike Srbije, ako zakonom nije drukčije određeno. Takođe, članom 12. Zakona o radu propisano je da zposleni ima pravo na odgovarajuću zaradu, bezbednost i zdravlje na radu, zdravstvenu zaštitu, zaštitu ličnog integriteta, dostojanstvo ličnosti i druga prava u slučaju bolesti, smanjenja ili gubitka radne sposobnosti i starosti, materijalno obezbeđenje za vreme privremene nezaposlenosti, kao i pravo na druge oblike zaštite, u skladu sa zakonom i opštim aktom, odnosno ugovorom o radu. Stavom 2. ovog člana propisano je da zaposlena žena ima pravo na posebnu zaštitu za vreme trudnoće i porođaja, dok je stavom 3. propisano da zaposleni ima pravo na posebnu zaštitu radi nege deteta, u skladu sa ovim zakonom.

Primena čl 94. i 94a Zakona o radu važna je u pogledu prava na porodiljsko odsustvo i odsustvo sa rada radi nege deteta. Tako je članom 94. ovog zakona propisano da zaposlena žena ima pravo na odsustvo sa rada zbog trudnoće i porođaja (u daljem tekstu: porodiljsko odsustvo), kao i odsustvo sa rada radi nege deteta, u ukupnom trajanju od 365 dana (stav 1). Zaposlena žena ima pravo da otpočne porodiljsko odsustvo na osnovu nalaza nadležnog zdravstvenog organa najranije 45 dana, a obavezno 28 dana pre vremena određenog za porođaj (stav 2). Porodiljsko odsustvo traje do navršena tri meseca od dana porođaja (stav 3). Zaposlena žena, po isteku porodiljskog odsustva, ima pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta do isteka 365 dana od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva iz stava 2. ovog člana (stav 4). Otac deteta može da koristi pravo iz stava 3. ovog člana u slučaju kad majka napusti dete, umre ili je iz drugih opravdanih razloga sprečena da koristi to pravo (izdržavanje kazne zatvora, teža bolest i dr.). To pravo otac deteta ima i kada majka nije u radnom odnosu (stav 5). Otac deteta može da koristi pravo iz stava 4. ovog člana (stav 6). Za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta zaposlena žena, odnosno otac deteta, ima pravo na naknadu zarade, u skladu sa zakonom (stav 7).

Članom 94a Zakona o radu propisano je da zaposlena žena ima pravo na porodiljsko odsustvo i pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta za treće i svako naredno novorođeno dete u ukupnom trajanju od dve godine (stav 1). Pravo na porodiljsko odsustvo i odsustvo sa rada radi nege deteta u ukupnom trajanju od dve godine ima i zaposlena žena koja u prvom porođaju rodi troje ili više dece, kao i zaposlena žena koja je rodila jedno, dvoje ili troje dece a u narednom porođaju rodi dvoje ili više dece (stav 2). Zaposlena žena iz st. 1. i 2. ovog člana, po isteku porodiljskog odsustva, ima pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta do isteka dve godine od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva iz člana 94. stav 2. ovog zakona (stav 3). Otac deteta iz st. 1. i 2. ovog člana može da koristi pravo na porodiljsko odsustvo u slučajevima i pod uslovima utvrđenim u članu 94. stav 5. ovog zakona, a pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta u dužini utvrđenoj u stavu 3. ovog člana (stav 4).

Članom 95. ovog zakona propisano ja da pravo da koristi porodiljsko odsustvo u trajanju utvrđenom u članu 94. stav 3. ovog zakona ima i zaposlena žena ako se dete rodi mrtvo ili umre pre isteka porodiljskog odsustva.

Dakle iz navedenih odredaba može se zaključiti da u skladu sa Zakonom o finansijskoj podršci porodici sa decom zaposlena žena ima pravo na porodiljsko odsustvo i pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta za treće i svako naredno novorođeno dete u ukupnom trajanju od dve godine, dok žene koje ostvaruju pravo na ostale naknade u istoj situaciji imaju pravo na jednu godinu. Pored toga iz citiranih odredaba može se zaključiti da položaj očeva nije isti kada je u pitanju pravo na ostale naknade saglasno članu 17. i kada je u pitanju naknada zarade, odnosno plate iz člana 12. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom.

Dakle, Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom pravi razliku u dužini trajanja prava kada je u pitanju rođenje trećeg i svakog narednog deteta u zavisnosti od toga da li je reč o zaposlenoj ženi kod poslodavca ili ženi koja obavlja samostalnu delatnost odnosno obavlja rad van radnog odnosa (privremeni povremeni poslovi, ugovor o radu, autorski ugovor, poljoprivrednica i sl).

Takođe zakon pravi razliku u pogledu prava oca kada može da koristi pravo na ostale naknade po osnovu nege deteta i ograničava mu to pravo samo u slučajevima ukoliko majka nije živa ako je napustila dete ili ako je iz objektivnih razloga sprečena da neposredno brine o detetu. Dakle član 17. stav 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom propisuje neopravdano strožije uslove kada je u pitanju ostvarivanje prava oca na ostale naknade u periodu nege deteta (nakon isteka porodiljskog odsustva), za razliku od oca, koji u skladu sa članom 12. stav 3. ovog zakona i članom 94. Zakona o radu, ima pravo da koristi odsustvo sa rada radi nege deteta bez ograničenja na činjenicu da li je majka živa, napustila dete i iz drugih opravdanih razloga (na izdržavanju kazne zatvora, bolesna i sl.)

Navedenim odredbama pored prethodno navedene razlike, nesporno je da su nositeljke prava na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta u odnosu na nositeljke prava na naknadu zarade, odnosno plate u slučajevima kada se radi o rođenju trećeg i svakog narednog detata stavljene u različit položaj. Naime, iste činjenice, odnosno isti životni događaji kao što su rođenje trećeg i svakog narednog deteta stavljaju u lošiji položaj žene koje ostvaruju pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta u odnosu na žene koje ostvaruju naknadu zarade, odnosno plate, na način da ovo pravo ostvaruju u kraćem periodu odnosno u periodu od godinu dana, umesto dve godine kako je to propisano kod prava na naknadu zarade (čl. 12-16 Zakona).

Poverenik posebno ukazuje da kada je u pitanju pravo na ostale naknade po osnovu posebne nege deteta Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom (u članu 17. stav 8) propisuje da se u tom slučaju ova naknada ostvaruje u skladu sa ovim zakonom i propisima koji regulišu ostvarivanje prava na naknadu zarade za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta za lica zaposlena kod poslodavca (odnosno upućuje na Zakon o radu). Dakle zakonodavac je u ovom delu, imajući u vidu svrhu i cilj ovih prava upravo ovakvom odredbom ukazao da su u pitanju suštinski ista prava koja imaju istu namenu.

Da bi se odgovorilo na pitanje da li se u ovoj pravnoj stvari radi o neopravdano nejednakom tretmanu, važno je napraviti uporednu analizu, odnosno uporedno sagledati ova dva prava – pravo na naknadu zarade (čl. 12-16) i pravo na ostale naknade ( čl. 17-19). Poverenik najpre ukazuje da je nesporno da iz Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom proizlazi da se radi o dva prava. Dalje proizlazi da i pravo na naknadu zarade (kada su u pitanju zaposlene žene) i pravo na ostale naknade (kada su u pitanju žene koje samastalno obavljaju delatnost, po osnovu ugovora o privremenim i povremenim poslovima, ugovora o delu, autorskog ugovora i sl – videti član 17. stav 1), ostvaruju ova prava zbog sprečenosti za rad zbog rođenja i nege deteta. Dakle, razlog ovih primanja je sprečenost za rad u vezi sa trudnoćom i porođajem. Osnovica za obračun ovih zarada, odnosno naknada predstavljaju uplaćeni doprinosi za obavezno socijalno osiguranje i to u istom periodu od 18 meseci koji prethode prvom mesecu otpočinjanja odsustva zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće ili porodiljskog odsustva ukoliko nije korišćeno odsustvo zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće. Međutim kada je u pitanju trajanje prava na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta, zakonodavac je napravio razliku i to samo u pogledu trećeg i svakog narednog deteta. Za prvo i drugo dete zakonodavac je predvideo isto trajanje prava, ali je za treće i svako naredno rođenje preduzetnicama, ženama koje rade po osnovu ugovora o delu, autorskom ugovoru, privremenim i povremenim poslovima i sl. propisao kraće trajanje prava na način da im ovo pravo može trajati najduže godinu dana a ne dve godine kao što je slučaj sa zaposlenim ženama kod poslodavca.

Činjenica je da je Ustav ostavio zakonodavcu da uredi zakonom posebnu zaštitu koju uživa žena u vezi sa materinstvom, kao i dete, ali nije ostavio zakonodavcu pravo da različito uredi trajanje prava za prava koja imaju isti cilj i svrhu i za događaje koji predstavljaju iste životne situacije (sprečenost za rad zbog zbog rođenja i nege deteta). Poverenik ističe da činjenica da je Ustav uređivanje određenog pitanja prepustio zakonodavcu ne znači da zakonodavac nije dužan da postupa saglasno osnovnim ustavnim načelima, samim tim i načelom jednakosti svih pred Ustavom i zakonom i zabrane diskriminacije.

Podsećanja radi, Poverenik ukazuje na ciljeve Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom koji su dati u članu 1. ovog zakona kao i u Obrazloženju koje je dato u prilogu Predloga zakona. Naime, Zakonom o finansijskoj podršci porodici sa decom uređuje se finansijska podrška porodici sa decom, koja se, u smislu ovog zakona, dodeljuje radi poboljšanja uslova za zadovoljavanje osnovnih potreba dece, usklađivanja rada i roditeljstva, posebnog podsticaja i podrške roditeljima da ostvare željeni broj dece, kao i radi poboljšanja materijalnog položaja porodica sa decom, porodica sa decom sa smetnjama u razvoju i invaliditetom i porodica sa decom bez roditeljskog staranja.

Dakle ciljevi propisivanja ova dva prava (prava na naknadu zarade i prava na ostale naknade) su isti. U pitanju je prevashodno mera populacione politike kojom se podstiču roditelji da se odluče na rađanje dece. Nema objektivnog i razumnog opravdanja da se u potpuno uporedivim okolnostima, pravi razlikovanje između korisnica prava po osnovu toga da li se samozapošljavaju, obavljaju samostalnu delatnost ili su zaposlene kod poslodavca. Ovakvim razlikovanjem zakonodavac guši žensko preduzetništvo i poništava mere koje je preduzeo u cilju povećavanja samozapošljavanja i preduzetništva i praktično na ovaj način uslovljava ženu da bira između materinstva i profesionalnog razvoja. Umesto da ova mera bude sastavni deo mera podrške koje država preduzima u cilju razvoja ženskog preduzetništva i samozapošljavanja, ovakvo razlikovanje dovodi, pored neravnopravnog položaja, do osećaja kod ovih žena da su manje važne i da je njihovo dete manje važno, odnosno njihovo materinstvo i roditeljstvo nije podržano od strane društva na jednak način. Ovakav nejednak tretman, favorizuje samo jedan oblik radnog angažovanja, i to radni odnos kod poslodavca u odnosu na druge oblike radnog angažovanja (rad van radnog odnosa, samozapošljavanje, preduzetništvo). Ova činjenica dodatno govori u prilog tome da ovakvo razlikovanje, u aktuelnim okolnostima na tržištu rada, nema racionalnog opravdanje.

Poverenik dalje podseća da je Zakonom o privrednim društvima^[5] uređen pravni položaj privrednih društava i drugih oblika organizovanja, pa tako i pravni položaj preduzetnika (član 1. stav 1.). U skladu sa tim zakonom preduzetnik je poslovno sposobno fizičko lice koje obavlja delatnost u cilju ostvarivanja prihoda i koje je kao takvo registrovano (stav 1). U preduzetnike se ubrajaju i fizička lica koja su upisana u poseban registar a koja obavljaju delatnost slobodne profesije ako je to određeno posebnim propisom (knjižavnice, umetnice..). Sama činjenica da je u pitanju samostalna delatnost koju obavlja fizičko lice govori u prilog tome da odsustvovanje sa posla zbog rođenja i nege detata može dovesti u rizik i samo poslovanje i opstanak firme. Dakle, neopravdani položaj žena koje imaju pravo na ostalu naknadu u smislu Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom dodatno je otežan jer one ne mogu ovo pravo preneti na partnera kada je u pitanju nega deteta i vratiti se u poslovne tokove u što kraćem periodu, kao što to može da uradi žena koja je zaposlena kod poslodavca.

Dakle, ovako razlikovanje nema objektivnog i razumnog opravdanja, niti se njime teži određenom legitimnom cilju, naročito imajući u vidu napred citirane odredbe Ustava i zajamčena prava. Ne može imati razumno opravdanje činjenica da se na isti način ne pruža podrška odgovornom roditeljstvu roditelja koji rade, bez obzira na vid radnog angažovanja.

Dakle, analizom spornih članova Zakona ovaj nejednak tretman predstavlja povredu člana 21, kao i člana 63. stav 2. Ustava kojim je propisano da Republika Srbija podstiče roditelje da se odluče na rađanje dece u čemu im pomaže, kao i člana 66. stav 1. i 2. Ustava kojim je propisano da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom, kao i da se majci pruža posebna podrška i zaštita pre i posle porođaja. Ovo naročito kada se radi o majkama koje rade i koje ulažu dodatne napore u usklađivanje porodičnog i poslovnog života. Poverenik takođe podseća da su poslednjim izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom uvedena nova prava kojima se pruža dodatna podrška u vidu novčanih sredstava koja nisu zanemrljivo mala (pravo na novčana sredstva za izgradnju, učešće u kupovini, odnosno kupovinu porodično-stambene zgrade ili stana po osnovu rođenja deteta), što dodatno ukazuje na intenciju zakonodavca da pruži veću podršku u cilju postizanja svrhe zakona, a ne da pojedinim licima ograniči ostvarivanje prava stavljajući ih u neopravdano nepovoljniji položaj.

Poverenik je u Predlogu podsetio i na Odluku Ustavnog suda koja je objavljena u Službenom glasniku RS, broj 46/21 gde je Ustavni sud našao povredu načela jednakosti i zabrane diskriminacije u pogledu različitog tretmana poljoprivrednih osiguranica. Ustavni sud je tada zauzeo sledeći stav: „Polazeći od sadržine osporenih rešenja iz čl. 17. i 18. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, Ustavni sud je našao da se kao sporno postavlja pitanje da li se predviđenim rešenjem u stavu 2. člana 17, a potom posledično u st. 2, 4. i 6. člana 18. Zakona krši jedno od osnovnih načela Ustava u ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, načelo jednakosti svih pred Ustavom i zakonom i zabrane diskriminacije, utvrđeno članom 21. st. 1-3. Ustava. Naime, odredbama člana 17. Zakona određeni su korisnici prava na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, kao i uslovi za ostvarivanje toga prava, dok je članom 18. propisan način utvrđivanja osnovice i mesečne osnovice za obračun navedene naknade, tako da se majkama korisnicama navedenog prava koje su ostvarivale prihode po nekom od osnova na koje se plaćaju doprinosi za obavezno socijalno osiguranje, a koji nemaju karakter zarade (samostalno obavljanje delatnosti, ugovor o privremenim i povremenim poslovima, ugovor o delu, nosilac porodičnog poljoprivrednog gazdinstva sa statusom lica koje samostalno obavlja delatnost i dr.), kao i onima koje su u momentu rođenja deteta nezaposlene i nisu ostvarile pravo na novčanu naknadu po osnovu nezaposlenosti, kao relevantan period za utvrđivanje osnovice za obračun navedene naknade uzima period od poslednjih 18 meseci koji prethode prvom mesecu otpočinjanja odsustva zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće ili porodiljskog odsustva, odnosno danu rođenja deteta (član 18. stav 1.), a nasuprot tome, saglasno stavu 2. člana 17, majkama koje su poljoprivredni osiguranici, kao relevantan period za utvrđivanje osnovice za obračun navedene naknade uzima se period od poslednja 24 meseca koji prethode danu rođenja deteta (član 18. st. 2, 4. i 6.), što znači da je za ostvarivanje istog prava zakonodavac samo za majke koje su poljoprivredne osiguranice, u pogledu uslova koji se odnosi na trajanje perioda u kome je ostvarivan prihod po osnovu koga su uplaćivani doprinosi, propisao duži period – 24 meseca, a za sve ostale korisnike toga prava 18 meseci (jednako kao u slučaju zaposlenih koje ostvaruju pravo na naknadu zarade).

Polazeći od toga da načelo jednakosti svih pred Ustavom i zakonom i zabrane diskriminacije iz člana 21. st. 1-3. Ustava podrazumeva jednak tretman svih pred Ustavom i zakonom a da nejednako postupanje (diskriminacija), u najširem smislu reči, predstavlja drugačije tretiranje lica u istim ili sličnim situacijama bez objektivnog i razumnog opravdanja, Ustavni sud smatra da se odredbom člana 17. stav 2, a posledično i odredbama člana 18. st. 2, 4. i 6. Zakona, poljoprivredne osiguranice stavljaju u nejednak položaj u pogledu uslova za ostvarivanje prava na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta u odnosu na druge korisnike tog prava, a da ovako razlikovanje nema objektivnog i razumnog opravdanja, niti se njime teži određenom legitimnom cilju. Saglasno tome, Sud je ocenio da osporene odredbe člana 17. stav 2, a posledično i člana 18. st. 2, 4. i 6. Zakona, nisu u saglasnosti sa Ustavom.“

Prema praksi Poverenika iznetoj u Posebnom izveštaju o diskriminaciji u oblasti rada i zapošljavanja, prema broju podnetih pritužbi dva najučestalija lična svojstva diskriminacije su pol i bračni i porodični status, odnosno višestruka diskriminacija žena na tržištu rada. U Finalnom izveštaju evaluacije Akcionog plana za sprovođenje Nacionalne strategije za rodnu ravnopravnost Republike Srbije^[6] navedeno je da rodni jaz na tržištu rada opstaje uprkos poklanjanju pažnje ovom problemu u nacionalnim strategijama u oblasti zapošljavanja i rodne ravnopravnosti. Žene imaju neprekidno i dosledno manju stopu aktivnosti i zaposlenosti od muškaraca i veću stopu neaktivnosti. Neke grupe žena se suočavaju sa posebno visokim preprekama zapošljavanju, poput mladih žena, „starijih radnica“, žena u ruralnim područjima, žena iz marginalizovanih grupa – sa invaliditetom i Romkinja.^[7] U periodu sprovođenja Akcionog plana, udeo žena među preduzetnicima se neznatno povećao (sa 26% 2011. godine na 34% 2017. godine). Međutim, najveći deo ženskog preduzetništva vođen je neophodnošću da se samostalno zaposle suočene sa preprekama na tržištu rada, a ne zbog dobrih poslovnih resursa, što umanjuje šansu ženskim preduzećima da postanu održiva i uspešna. Rodni jaz u zaradama opstaje iako nije tako visok kao u nekim drugim zemljama. Razlika između prosečne plate muškaraca i žena kontinuirano raste od početka 2000. godine.^[8] U ovom izveštaju je navedeno da su mere za povećanje zaposlenosti, preduzetništva i poljoprivredne aktivnosti deo sistemskih uslova koji omogućavaju ekonomsko osnaživanje žena, ali da se samo delimično mogu pripisati sprovođenju ovog akcionog plana, jer potiču iz ranijeg perioda reforme politika zapošljavanja, socijalnog uključivanja i rodne ravnopravnosti. Efekti na rodne odnose, rodne prakse i položaj žena relativno su slabi i mogu se videti kroz neznatan porast zaposlenosti žena i dostupnost raznih oblika podrške ekonomskoj aktivnosti žena.^[9]

Imajući u vidu sve navedeno, Poverenik smatra svrsishodnim da se pre donošenja odluke Ustavnog suda, još jednom obrati Ministarstvu za brigu o porodici i demografiju, kao ovlašćenom predlagaču inicijativom za izmenu člana 17. stav 4, 5. i 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, kako bi ovo ministarstvo predložilo Vladi izmenu spornih odredaba zakona.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije, „Službeni glasnik RS“, broj 22/09 i 52/21

[2] Mišljenje Poverenika za zaštitu ravnopravnosti broj 011-00-00018/2021-02 od 25. maja 2021. godine

[3] „Službeni glasnik RS“, br. 113/2017, 50/2018, 46/2021 – odluka US, 51/2021 – odluka US, 53/2021 – odluka US, 66/2021, 130/2021

[4] „Službeni glasnik RS“, br. 98/06, 115/21, 16/22

[5] „Službeni glasnik RS“, br. 36/11, 99/11, 83/14 – dr. zakon, 5/15, 44/18, 95/18 i 91/19

[6] Finalni izveštaj evaluacije Akcionog plana za sprovođenje Nacionalne strategije za rodnu ravnopravnost Republike Srbije, SeCons – grupa za razvojnu inicijativu, 2018, dostupno na internet adresi: https://www.secons.net/files/publications/99-publication.pdf

[7] Finalni izveštaj evaluacije Akcionog plana za sprovođenje Nacionalne strategije za rodnu ravnopravnost Republike Srbije, str. 28-29

[8] Isto, str. 30

[9] Isto, str. 91 i 92

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Brankica Janković

743-22 Inicijativa za izmenu člana 17. st. 4, 5. i 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom