br. 011-00-4/2023-02 datum: 20.3.2023. godine

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti^[1], Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, daje

MIŠLjENjE

na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom

Ministarstvo za brigu o porodici i demografiju, dopisom broj 019-01-6/2022-02, koje je zavedeno u Povereniku za zaštitu ravnopravnosti 22.2.2023. godine, dostavilo je Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, sa obrazloženjem, radi davanja mišljenja.

Podsećanja radi, Poverenik je Ustavnom sudu podneo predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 17. st. 4, 5. i 7. sada važećeg Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom. Takođe inicijativu za ocenu ustavnosti ovog člana podnelo je i Udruženje „Mame su zakon“, kao i 31 narodni poslanik/ca.

Odlukom Ustavnog suda IUz-299/2018 od 22. decembra 2022. godine utvrđeno je da odredba člana 17. stav 4. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17, 50/18, 46/21-Odluka US, 51/21-Odluka US, 53/21-Odluka US, 66/21 i 130/21) nije u saglasnosti sa Ustavom. Takođe Ustavni sud je odbacio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 17. st. 5. i 7). Ustavni sud je uz navedenu odluku doneo Rešenje IUz-299/2018 kojim je odložio objavljivanje odluke za šest meseci od dana njenog donošenja. Odluke Ustavnog suda stupaju na snagu danom objavljivanja. Navedeno rešenje je upravo doneto kako bi se nadležnom donosiocu osporenog akta pružila mogućnost da u tom roku uredi spornu odredbu i usaglasi je sa Ustavom.

U pomenutom predlogu za ocenu ustavnosti Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, Poverenik je istakao da se pravi razlika u dužini trajanja prava na naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta kada je u pitanju rođenje trećeg i svakog narednog deteta u zavisnosti od toga da li je reč o zaposlenoj ženi kod poslodavca ili ženi koja obavlja samostalnu delatnost odnosno rad van radnog odnosa, tako što je za ove žene pravo propisano u kraćem trajanju (umesto dve jednu godinu). S tim u vezi, Nacrtom zakona je ova odredba ispravljena odnosno usaglašena sa Ustavom.

Međutim, pored razlike između žena u zavisnosti od radnog statusa, u predlogu Poverenika je ukazano i da se pravi razlika u pogledu ostvarivanja prava očeva dece u slučajevima ostvarivanja prava po osnovu nege deteta i posebne nege deteta na način da su za njih propisani strožiji uslovi u odnosu na očeve čije su žene zaposlene kod poslodavca, a koji u skladu sa članom 12. stav 3. ovog zakona i članom 94. Zakona o radu, imaju pravo da koriste odsustvo sa rada radi nege deteta bez ograničenja na činjenicu da li je majka živa, napustila dete ili je iz drugih objektivnih razloga sprečena da koristi to pravo. Poverenik je ukazao da je nesporno da Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom pravi razliku u ostvarivanju prava (prava na naknadu zarade i prava na ostale naknade) za isti životni događaj, a to je rođenje deteta. U predlogu je istaknuto da je prevashodni cilj ovog zakona finansijska podrška porodici sa decom, poboljšanje uslova za zadovoljavanje osnovnih potreba dece, usklađivanje rada i roditeljstva, posebni podsticaji i podrška roditeljima da ostvare željeni broj dece, kao i poboljšanje materijalnog položaja porodica sa decom. Istaknuto je da nema objektivnog i razumnog opravdanja da se u potpuno uporedivim okolnostima pravi razlika. Umesto da ova mera bude sastavni deo mera podrške koje država preduzima u cilju razvoja ženskog preduzetništva i samozapošljavanja, ovakvo razlikovanje dovodi, pored neravnopravnog položaja, do gušenja ženskog preduzetništva i samozapošljavanja, odnosno do toga da njihovo roditeljstvo nije podržano od strane društva na jednak način kao kod lica zaposlenih kod poslodavaca. Ovakav nejednak tretman, favorizuje samo jedan oblik radnog angažovanja, i to radni odnos kod poslodavca u odnosu na druge oblike radnog angažovanja (rad van radnog odnosa, samozapošljavanje, preduzetništvo). Ova činjenica dodatno govori u prilog tome da ovakvo razlikovanje između žena, kao i prava očeva dece, u aktuelnim okolnostima na tržištu rada, nema racionalnog opravdanja.

Poverenik ukazuje da je Ustavni sud u svojoj odluci između ostalog, naveo:

 „Ono što je u vezi utvrđenih korisnika prava na ostale naknade od značaja za postupanje Ustavnog suda jesto ono što je zajedničko svima njima, a to je da su u pitanju žene koje su u propisanom periodu pre rođenja detata bile radno aktivne i da su usled rođenja i nege detata one objektivno sprečene za rad. Otuda pitanje usklađivanja rada i roditeljstva kada se radi o njima ima isti značaj kao i kada se radi o ženama koje su u statusu zaposlenih kod poslodavaca. Budući da su oba prava zasnovana isključivo na plaćenim doprinosima za obavezno socijalno osiguranje i da nisu uslovljena dužinom radnog angažovanja, odnosno prethodnim stažem osiguranja, kao i da je trajanje oba prava jednako za rođenje prvog i drugog deteta, Ustavni sud ne nalazi objektivno i razumno opravdanje za različito trajnje tih prava u slučaju rođenja trećeg i svakog narednog deteta. Ovo posebno imajući u vidu da je trajnje odsustva sa rada uz pravo na naknadu zarade za rođenje trećeg i svakog narednog detata prevashodno mera populacione politike, koja zbog nepovoljne demografske situacije treba da podstakne radno aktivne žene na rađanje većeg broja dece, zbog čega ne postoji opravdanje da ta mera bude uslovljena oblikom radnog angažovanja, odnosno radnopravnim statusom. Stoga Ustavni sud smatra da su majke koje su pre rođenja trećeg i svakog narednog detata u propisanom periodu ostvarivale prihode po nekom od predviđenih osnova, osporenom odredom člana 17. stav 4. Zakona neopravdano stavljene u nepovoljniji položaj u odnosu na majke koje su u radnom odnosu kod poslodavca. Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba člana 17. stav 4. Zakona nije u saglasnosti sa odredbom člana 21. stav 3. Ustava, pa je odlučio kao u tački  1. izreke.“

Imajući u vidu deo obrazloženja koji se odnosi na član 17. stav 4. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, Ustavni sud je nedvosmisleno ukazao da se radi o meri populacione politike, utemeljenoj na odrebi člana 63. stav 2. Ustava, prema kojoj Republika Srbija podstiče roditelje da se odluče na rađanje dece i pomaže im u tome. Analogno ovom stavu kada je reč o ženama i potrebi izjednačavanja njihovog položaja bez obzira na oblik radnog angažovanja, proizilazi da nema osnova ni za pravljenje razlika među očevima.

Ukazujemo na član 2. Nacrta zakona kojim je dodat odeljak 1a i članovi 16a, 16b i 16v, pri čemu posebno na član 16a koji nije dovoljno jasan. Ovim članom je omogućeno pravo na odsustvo sa rada radi nege i posebne nege deteta i naknadu zarade, odnosno naknadu plate za oca deteta koji je zaposlen kod poslodavca. Ovakvo pravo prepoznaje i Zakon o radu kada je u pitanju otac deteta žene zaposlene kod poslodavca. Nejasno je zašto ovo pravo u oba slučaja ne može da ostvari i samozaposleni otac. U ovim slučajevima bi se trebao imati u vidu stav Ustavnog suda o neopravdanosti uslovljavanja mere oblikom radnog angažovanja.

Takođe, predlagač u Nacrtu zakona, u članu 16a st. 1. i 2 daje određeno pravo ocu deteta, dok u stavu 7. istog člana propisuje da o tom pravu (pravu na odsustvo) odlučuje poslodavac zaposlenog, dok ovo pravilo ne predviđa član 94. Zakona o radu, kao i član 40. važećeg Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom u ostalim slučajevima. Obzirom da je obrazloženje koje je sastavni deo Nacrta zakona šturo i ne sadrži dodatno objašnjenje, mišljenja smo da bi odredbe člana 16a trebalo dodatno pojasniti, odnosno preformulisati.

Pored navedenog, nejasan je i razlog pravljenja razlike u dužini trajanja prava između lica iz stava 5. i stava 6. člana 17. Zakona (člana 3. Nacrta zakona kojim se menja navedeni član 17.). I u ovom slučaju se iz obrazloženja ne može sagledati cilj i svrha propisivanja ovog izuzetka. Takođe nejasna je i odredba stava 3. istog člana u kojoj su izostavljene preduzetnice u odnosu na stav 1. istog člana gde su one prepoznate.

Dalje, Zakonom o Ustavnom sudu[2] u članu 58. između ostalog, propisano je da kad Ustavni sud utvrdi da zakon, statut autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave, drugi opšti akt ili kolektivni ugovor nije u saglasnosti s Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorom, taj zakon, statut autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave, drugi opšti akt ili kolektivni ugovor prestaje da važi danom objavljivanja odluke Ustavnog suda u “Službenom glasniku Republike Srbije”. Ustavni sud može posebnim rešenjem odložiti objavljivanje svoje odluke u “Službenom glasniku Republike Srbije”, ali najduže za šest meseci od dana njenog donošenja.

Članom 60. propisano je da zakoni i drugi opšti akti za koje je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nisu u saglasnosti s Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, ne mogu se primenjivati na odnose koji su nastali pre dana objavljivanja odluke Ustavnog suda, ako do tog dana nisu pravnosnažno rešeni. Dalje je istim članom propisano da opšti akti doneti za izvršenje zakona i drugih opštih akata za koje se odlukom Ustavnog suda utvrdi da nisu u saglasnosti s Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, neće se primenjivati od dana objavljivanja odluke Ustavnog suda, ako iz odluke proizilazi da su ti opšti akti nesaglasni Ustavu opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonu. Stavom 2. istog člana je propisano da izvršenje pravnosnažnih pojedinačnih akata donetih na osnovu propisa koji se više ne mogu primenjivati, ne može se ni dozvoliti ni sprovesti, a ako je izvršenje započeto – obustaviće se.

Članom 61. Zakona o Ustavnom sudu propisano je da svako kome je povređeno pravo konačnim ili pravnosnažnim pojedinačnim aktom, donetim na osnovu zakona ili drugog opšteg akta, za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti s Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, ima pravo da traži od nadležnog organa izmenu tog pojedinačnog akta, u skladu sa pravilima postupka u kome je pojedinačni akt donet.

Dalje je ovim članom propisano da predlog za izmenu konačnog ili pravnosnažnog pojedinačnog akta, donetog na osnovu zakona ili drugog opšteg akta, za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, može se podneti u roku od šest meseci od dana objavljivanja odluke u „Službenom glasniku Republike Srbije“, ako od dostavljanja pojedinačnog akta do podnošenja predloga ili inicijative za pokretanje postupka nije proteklo više od dve godine.

Imajući u vidu navedene odredbe Zakona o Ustavnom sudu, Poverenik je mišljenja da je potrebno razmotriti još jednom odredbe člana 3. Nacrta zakona kojima se menja član 17. stav 1. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, a koja propisuje da se pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta može ostvariti za dete rođeno 1. maja 2023. godine i kasnije. Postavlja se pitanje zašto se ovo pravo ne može ostvariti i pod uslovom da lice ispunjava uslove propisane zakonom posebno imajući u vidu odredbe čl. 60 i 61. Zakona o Ustavnom sudu.

U tom smislu ukazujemo i na odredbe člana 7. Nacrta zakona koja u stavu 1. propisuje da postupci za ostvarivanje prava na odsustvo sa rada i naknadu zarade odnosno naknadu plate za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i posebne nege deteta,kao i prava na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta koji su započeti pre početka primene ovog zakona okončaće se u skladu sa propisima koji su bili na snazi u vreme otpočinjanja porodiljskog odsustva, dok u stavu 2. propisuje da pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta za prvo i drugo dete rođeno pre stupanja na snagu ovog zakona, ostvariće se u skladu sa propisom koji je bio na snazi u vreme otpočinjanja tog prava.

Dalje Poverenik podseća da se pre dostvaljanja Nacrta zakona više puta obraćao Ministarstvu za brigu o porodici i demografiju, kao i Ministarstvu zdravlja i Ministarstvu za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja ukazujući na nejednak tretman preduzetnica u vezi sa trudnoćom i porođajem i u pogledu uplaćivanja naknade na ime doprinosa za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta sa ženama koje to isto pravo koriste a zaposlene su kod poslodavca. Poverenik je na to pored inicijativa, ukazivao i u ranijim mišljenjima na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom^[3], kao i na Nacrt Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju^[4]. Navedena nejednakost ponovo favorizuje samo jedan oblik radnog angažovanja – radni odnos kod poslodavca, čime se demotiviše žensko preduzetništvo.

U navedenim inicijativama i mišljenjima ukazivano je i na odredbe čl. 7, 8. i 9. Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje^[5] kojima je propisano da su preduzetnici, između ostalih, obveznici doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, za zdravstveno osiguranje i za osiguranje u slučaju nezaposlenosti, a u skladu sa zakonima koji uređuju određene sisteme. Zakonom o finansijskoj podršci porodici sa decom propisano je pravo na naknadu zarade i ostale naknade za širok krug trudnica i porodilja – i za zaposlene kod poslodavca i za one koji samostalno obavljaju delatnost, odnosno ostvaruju prihode po osnovu ugovora o delu, autorskog ugovora, poljoprivrednice i dr. Međutim  pravo na naknadu doprinosa za obavezno socijalno osiguranje nije propisano ni za jednu kategoriju korisnika finansijske podrške porodici sa decom, osim za žene zaposlene kod poslodavca. Ženama koje samostalno obavljaju delatnost ne vrši se isplata kao zaposlenim ženama kod poslodavca u bruto, već u neto iznosu.

Imajući u vidu da je Republika Srbija u procesu pridruživanja Evropskoj uniji podsećamo da je 2019. godine doneta Direktiva EU o ravnoteži između poslovnog i privatnog života roditelja i negovatelja. U navedenoj direktivi, koju je u procesu harmonizacije potrebno transponovati u domaće zakonodavstvo, propisano je obavezno odsustvo sa rada za očeve. Direktiva predviđa trajanje ovog odsustva najmanje deset dana.

Uz Nacrt zakona nije dostavljena procena uticaja propisa na socioekonomski ugrožena lica u skladu sa članom 14. Zakona o zabrani diskriminacije. Na zvaničnoj internet prezentaciji Poverenika nalazi se brošura, odnosno date su smernice za izradu ove procene^[6].

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj  22/09 i 52/21), član 1. i član 33. stav 1. tačka 7.

[2] „Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – odluka US, 103/15 i 40/15 – dr. zakon

[3] http://ravnopravnost.gov.rs/misljenje-na-nacrt-zakona-o-finansijskoj-podrsci-porodici-sa-decom-2/

[4] http://ravnopravnost.gov.rs/misljenje-na-nacrt-zakona-o-izmenama-i-dopunama-zakona-o-zdravstvenom-osiguranju/

[5] „Službeni glasnik RS“, br. 84/04, 61/05, 62/06, 5/09, 52/11, 101/11, 7/12 – usklađeni din. izn., 8/13 – usklađeni din. izn., 47/13, 108/13, 6/14 – usklađeni din. izn., 57/14, 68/14 – dr. zakon, 5/15 – usklađeni din. izn., 112/15, 5/16 – usklađeni din. izn., 7/17 – usklađeni din. izn., 113/17, 7/18 – usklađeni din. izn., 95/18, 4/19 – usklađeni din. izn.,  86/19, 5/20 – usklađeni din. izn. i 153/20

[6] https://ravnopravnost.gov.rs/vodic-za-primenu-procene-uticaja-propisa-i-javnih-politika-na-socioekonomski-najugrozenije-gradjane-i-gradjanke/

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Brankica Janković

166-23 Mišljenje na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom