br. 021-01-1164/2023-02 datum: 7. septembar 2023.godine
Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1], Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, daje
MIŠLjENjE
na Predlog Strategije aktivnog i zdravog starenja u Republici Srbiji za period od 2024. do 2030. godine
Ministarstvo za brigu o porodici i demografiju je dopisom broj 560-00-00206/2023-03 od 28. avgusta 2023. godine dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti Predlog Strategije aktivnog i zdravog starenja u Republici Srbiji za period od 2024. do 2030. godine (u daljem tekstu: Predlog strategije), radi davanja mišljenja.
Poverenik već godinama, u redovnim godišnjim izveštajima, ukazuje na potrebu donošenja strateških dokumenata kojima je važnost istekla, a jedan od takvih je i Nacionalna strategija o starenju. Nakon skoro osam godina od prestanka važenja Nacionalne strategije o starenju (2015), doneta je odluka da se usvoji novi strateški dokument koji bi mogao da u narednim godinama predstavlja putokaz za sve učesnike sistema u pogledu pravca razvoja različitih oblasti i ukaže na načine za unapređenje socijalnog, ekonomskog, političkog i kulturnog položaja i uloge starijih osoba.
Takođe, Poverenik podseća da potreba za donošenjem novog strateškog dokumenta koji se odnosi na starije građane nije od značaja samo sa aspekta demografskog starenja stanovništva, nego pre svega sa aspekta opšteg prihvatanja pasivne uloge starijih građana u našem društvu.
Analizom dostavljenog materijala najpre smo utvrdili da je naziv dokumenta dostavljenog na mišljenje izmenjen u odnosu na naziv dokumenta povodom kojeg je vođena javna rasprava na kojoj su učestvovali predstavnici ovog organa 2. avgusta 2023. godine u domu Narodne skupštine Republike Srbije. Naime, javna rasprava je vođena o tekstu Strategije za unapređenje položaja starijih lica u Republici Srbiji za period od 2024. do 2030. godine, koji je kako je u uvodu tog dokumenta navedeno izradila Radna grupa koju je formiralo Ministarstvo za brigu o porodici i demografiju sa ciljem da izradi strateški dokument „kojim će biti podržan pristup aktivnog i zdravog starenja lica starijih od 65 godina u Republici Srbiji”. Međutim, dokument dostavljen na mišljenje nakon završene javne rasprave nosi naziv: „Predlog Strategije aktivnog i zdravog starenja u Republici Srbiji za period od 2024. do 2030. godine” i njime će se kako je u uvodu navedeno „podržati koncept aktivnog i zdravog starenja u Republici Srbiji“. Dakle, ograničenje u pogledu godina starosti osoba na koje se odnosi više ne postoji, te saglasno navedenom najpre postavljamo pitanje da li je obuhvat lica na koja se ciljevi i mere utvrđene Predlogom Strategije odnose sada veći ili je reč o tehničkoj grešci budući da su u tom delu izvršene samo neznatne izmene teksta, a da je izostalo detaljnije objašnjenje, jer je kao razlog za izmenu naziva dokumenta navedeno samo da su „analizirani pristigli komentari i sugestije sa javne rasprave i da je tom prilikom utvrđen konačan naziv, kao i tekst buduće strategije”.
Imajući uvidu da smo analizom dostavljenog teksta, kao i njegovim upoređivanjem sa tekstom dokumenta povodom kojeg je vođena javna rasprava utvrdili da su izmene koje su izvršene nakon završenog procesa javne rasprave neznatne, Poverenik ostaje na stanovištu da Predlog strategije koji ste nam dostavili na mišljenje sadrži niz nedostataka, te upućujemo načelne primedbe na predloženi tekst.
Podsećamo da je članom 11. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije[2] definisano da je strategija između ostalog dokument kojim se na celovit način utvrđuju strateški pravci delovanja i javne politike u konkretnoj oblasti planiranja i sprovođenje javnih politika utvrđenih propisom Vlade.
Načelna primedba koju upućujemo odnosi se upravo na činjenicu da strateški pravci nisu utvrđeni na celovit način i da pojedine oblasti koje su od značaja za unapređenje položaja starijih nisu obuhvaćene (suzbijanje diskriminacije starijih, postupanje u kriznim situacijama prema starijima, sistemske promene u oblastima penzijskog i invalidskog osiguranja, socijalne i zdravstvene zaštite i sl.), a pojedine su samo pomenute, dok je utvrđivanje posebnih ciljeva i mera za njihovo dostizanje izostalo. Takođe, većina mera za dostizanje posebnih ciljeva koji su utvrđeni je informativno- edukativne prirode, dok je mnogo manji broj onih koje predviđaju sistemske izmene postojećih praksi, kako bi se unapredilo stanje u oblastima kao što su sistem penzijsko invalidskog osiguranja, socijalne zaštite, zdravstvene zaštite i slično.
Dalje, izradi ovakvog dokumenta saglasno Uredbi o metodologiji upravljanju javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika[3], morala bi da prethodi Analiza postojećeg stanja koja bi trebalo da obuhvata:
–Identifikaciju osnovnih pokazatelja koji se prate u toj oblasti
–Analizu međunarodne konkurentnosti u toj oblasti
–Analizu ostvarenih rezultata sprovođenja prethodnog dokumenta javne politike, odnosno propisa
–Identifikaciju važećih dokumenata javne politike i propisa koji imaju direktan uticaj na stanje u toj oblasti i analizu tog uticaja u cilju konzistentnog i usklađenog delovanja u toj oblasti;
–Identifikaciju problema u toj oblasti, njihovog obima i prirode, kao i uzroka koji su doveli do njihovog nastanka i posledica koje izazivaju u praksi.
Deo teksta koji se zove Analiza postojećeg stanja osim statističkih podataka koji se pre svega odnose na demografske karakteristike sadržane u Izveštaju Republičkog zavoda za statistiku izrađenog nakon poslednjeg popisa stanovništva i pregleda normativnog okvira koji je nepotpun i koji ne sadrži sve propise relevantne za ovu oblast, ne sadrži ni jednu od prethodno navedenih analiza. Nepostojanje navedenih analiza dovodi do toga da pokazatelji rezultata za pojedine mere predviđene Predlogom strategije nisu utvrđeni, već će početne vrednosti kako je u tekstu navedeneo biti određene naknadno, „nakon sprovedene analize u 2024“. Saglasno navedenom Poverenik postavlja pitanje na osnovu čega je u svim ovim slučajevima predlagač utvrdio ciljanu vrednost ukoliko znamo da nije poznata početna vrednost.
Pre nego što damo načelnu primedbu na Predlog strategije sa stanovišta nadležnosti ovog organa želimo da ukažemo i na oblasti koje je neophodno definisati ili bolje regulisati kroz utvrđivanje posebnih ciljeva i mera za njihovo dostizanje, a koje nisu informativno- edukativne prirode koje trenutno dominiraju u predloženom tekstu.
Predloženim dokumentom nije predviđena izmena postojećih ili donošenje novih propisa u brojnim oblastima, usaglašenih sa međunarodnim standardima, vodeći računa o unapređenju položaja i ostvarivanja ravnopravnosti starijih građana (predviđena je samo analiza i dopuna nastavnih planova i programa u cilju razvijanja međugeneracijske solidarnosti, dopuna programa redovnog obrazovanja za diplomirane medicinske sestre i tehničare sa sadržajima iz gerontologije i gerijatrije i izmena Zakona o lokalnoj samouprave u svrhu uspostavljanja rgistra starijih bez primanja).
Predloženim dokumentom nisu predviđene ni mere za obezbeđivanje podrške finansijskoj sigurnosti u starosti kroz reformu penzijskog sistema i sistema socijalne zaštite u pravcu poboljšanja efikasnosti i kvaliteta finansijske podrške radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća (npr. proširenje postojećih programa novčanih socijalnih pomoći za najugroženije starije građane, relaksiranje imovinskih uslova za ostvarivanje ovih prava, uvođenje „socijalnih penzija“ za one koji nisu ostvarili pravo na starosnu ili drugu vrstu penzije). Naime, penzijsko i invalidsko osiguranje u Republici Srbiji zasnovano je na principu obaveznog penzijskog osiguranja, kod kojeg se finansiranje vrši iz bruto zarada. Ovaj sistem se, kao i u nizu drugih zemalja, temelji na međugeneracijskoj solidarnosti i sistemu pokrivanja rashoda za penzije tekućim prihodima od doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje prema kojem zaposleni neposredno, svojim doprinosima, finansiraju penzionere i tako sami stiču pravo na penziju. Međutim, u svetlu demografskih promena, ovakvi penzioni sistemi postaju teško održivi u današnjem obliku. Osnovni problem nije u broju korisnika penzija, odnosno onih koji koriste plodove ranijih uplata doprinosa, nego u smanjenju broja onih koji osiguranje uplaćuju – radno aktivnog stanovništva, što remeti odnos međugeneracijske solidarnosti na kome počiva sistem penzijskog i invalidskog osiguranja. Stoga u svetlu demografskih promena, dosadašnji model penzionog osiguranja postaje neodrživ, a visine penzija se zbog toga smanjuju u poređenju sa periodom kada je ovakav sistem uspostavljen, kada je tri ili četiri osiguranika uplaćivalo iznos osiguranja za jednog penzionera, što u velikoj meri utiče na finansijsku sigurnost starijih građana i „gura“ ih u siromaštvo.
Takođe, ni jedan posebni cilj nije posvećen kriznim situacijama i posebnim merama koje bi bile kreirane za starije, a svedoci smo da su tokom nedavne krize izazvane COVID virusom upravo stariji bili najugroženija društvena grupa. Stoga je neophodno predvideti izradu novih ili dopunu postojećih propisa kojim se ustanovljavaju jasne, precizne i primenjive procedura za postupanje u svim fazama trajanja kriznih događaja.
Na kraju, Predlogom strategije osim na jednom mestu (stariji u ruralnim oblastima i to samo u pogledu dostupnosti javnog prevoza) nisu prepoznate najranjivije grupe starijih građana (stariji Romi, satarije osobe sa invaliditetom, starije žene, stariji pripadnici nacionalnih manjina i slično).
U okviru posebnog cilja 5. Unapređena institucionalna zaštita starijih (zaštita zdravlja, socijalna zaštita i sigurnost i prevencija nasilja) bez obzira na važnost informativno- edukativnih mera usmerenih na ostvarenje ovog cilja (izraditi i distribuirati informativno edukativni materijal, organizovati medijsku kampanju, edukovati zdravstvene radnike i saradnike za rad sa starijom populacijom sa fokusom na najučestalija oboljenja u ovoj dobi) u oblasti zdravstvene zaštite neophodno je predvideti mere koje će se odnositi na aktivnosti na unapređivanju sistema zdravstvene zaštite i intenziviranju rada na povećanju dostupnosti i razvoja mobilnih i inovativnih usluga za starije građane (pomenuto samo kroz indikator osnivanje novih zdravstvenih ustanova za pružanje palijativne nege). Posebnu pažnju potrebno je posvetiti činjenici da su kao posledica depopulacije i migracija, pojedine zdravstvene ustanove posebno primarne zdravstvene zaštite (zdravstvene stanice i ambulante) u ruralnim područjima Srbije su zatvorene. Ovo dovodi do otežane dostupnosti ovih usluga seoskom, uglavnom starijem stanovništvu. Službe kućne nege i pomoći na ovim područjima se, takođe, retko formiraju zbog malog broja stanovnika i razuđenosti područja. Integrisane usluge na lokalnom nivou koje uključuju pomoć gerontodomaćica, palijativnu negu i zbrinjavanje obolelih u terminalnim fazama bolesti nisu razvijene u potrebnom obimu, nedovoljno je gerijatrijskih postelja i mogućnosti za institucionalno zbrinjavanje ovih osoba.
Takođe, unapređenje sistema socijalne zaštite osim mera informativno- edukativne prirode (promovisanje zbrinjavanja starijih u stanju socijalne potrebe, organizovanje informativno edukativne kampanje o pravima iz sistema socijalne zaštite uz distribuciju informativno edukativnog materijala) trebalo bi da ide u pravcu jačanja kvantitativnih i kvalitativnih kapaciteta centara za socijalni rad i drugih ustanova socijalne zaštite kako bi u punoj meri obezbedili kvalitetno mapiranje potreba, prepoznavanje socijalne isključenosti i blagovremeno aktiviranje svih oblika podrške i pomoći starijim građanima. Naime, u Izveštaju o dugotrajnoj nezi u Srbiji 2018[4] Evropske komisije koji je dao opšti opis nacionalnih sistema dugotrajne nege u 35 evropskih zemalja među kojima je i Republika Srbija, je navedeno da Srbija nema sveobuhvatnu politiku dugotrajne nege koja bi odgovarala potrebama starije populacije. Sadašnja rešenja i instrumenti u ovoj oblasti osmišljeni su pre nekoliko decenija i nisu reformisani u uslovima brzog starenja stanovništva. Javna formalna nega obuhvata institucionalno zbrinjavanje u javnim domovima za starije osobe, usluge nege u kući na dnevnom nivou i novčane naknade za one kojima je potrebna tuđa nega i pomoć. Posebno je pitanje zadovoljenja potreba za sprovođenjem različitih mera socijalne zaštite u vanrednim situacijama, kakva je bila situacija izazvana pandemijom Kovid-19.
Ne samo da regulisanje ovih oblasti na celoviti način nije izvršeno, već je ostalo nepoznato kolika su sredstva opredeljena za realizaciju utvrđenih ciljeva. Iz teksta Obrazloženja se može zaključiti da će se potrebna sredstva iskazati u akcionim planovima koji će biti naknadno usvojeni, ali da ona „neće uticati na javne prihode i javne rashode u srednjem i dugom roku”, kao i da će sredstva za realizaciju aktivnosti planiranih za 2024, 2025. i 2026. godinu biti „u okviru limita koje je odredilo Ministarstvo finansija za sve budžetske korisnike”. Takođe, zamerku upućujemo i zbog činjenice da su izvori verifikacije pokazatelja rezultata za najveći broj utvrđenih mera izveštaji ministarstava koja su naddležna za sprovođenje mere.
Na kraju, sa stanovišta nadležnosti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti ozbiljnu primedbu upućujemo zbog činjenice da oblast zaštite od diskriminacije nije prepoznata, niti predviđena kao važan strateški cilj, pa čak ni obuhvaćena nekom od mera za dostizanje ciljeva koji su već utvrđeni ovim dokumentom.
Naglašavamo da praksa Poverenika pokazuje da je starosno doba kao osnov diskriminacije među najbrojnijim ličnim svojstvima tokom celog perioda rada institucije. Ovaj osnov diskriminacije je bio među prvih pet osnova po učestalosti podnetih pritužbi, sa brojem pritužbi koji se iz godine u godinu uvećava. Tako je starosno doba kao osnov diskriminacije bio drugi osnov po broju pritužbi tokom 2016, 2017. i 2018. godine. U 2019. godini ovaj osnov diskriminacije je bio četvrti po učestalosti, ali je naveden u približno 10% od ukupnog broja pritužbi, od kojih se najveći broj odnosio na diskriminaciju osoba starijih od 65 godinaa u 2020. godini diskriminacija na osnovu starosnog doba bila je drugi osnov po učestalosti. Kada su u pitanju oblasti društvenih odnosa, diskriminacija starijih se ispoljava u gotovo svim oblastima, poput: postupka pred organima javne vlasti, pri pružanju javnih usluga, u oblasti socijalne i zdravstvene zaštite, penzijskog i invalidskog osiguranja, rada i zapošljavanja, imovinskih prava, stanovanja, obrazovanja, kulture i sporta, kao i u oblasti javnog informisanja i medija. Ovaj osnov diskriminacije se često pojavljuje u i kombinaciji sa još nekim ličnim svojstvom – invaliditet, zdravstveno stanje, pol i dr. što je naročito slučaj kod diskriminacije starijih osoba sa invaliditetom u oblasti pružanja usluga i/ili korišćenja javnih površina. Pri tome treba imati u vidu da broj podnetih pritužbi ne predstavlja realnu sliku o diskriminaciji starijih u našem društvu, budući da većina slučajeva diskriminacije ostaje neprijavljena. Stariji sugrađani često ne prepoznaju diskriminaciju i ne prijavljuju je usled slabije informisanosti, nedovoljne upućenosti u značenje diskriminacije i mehanizme zaštite, ali i zbog činjenice da su zbog svog ranjivog položaja neretko primorani da trpe određena ponašanja ili ih smatraju porodičnom sramotom.
Upravo je to uz sve ostale razloge (svaki peti građanin Srbije stariji su od 65 godina, položaj starijih u Srbiji i na evropskom kontinentu u mnogim segmentima nije povoljan, naročito imajući u vidu svojevrsni „teror mladosti“, stalne promene i instant rešenja u mnogim aspektima života, činjenicu da nemali broj starijih živi u siromaštvu ili riziku da postanu siromašni, neki su izloženi zlostavljanju i zanemarivanju, samozanemarivanju, nepoštovanju, marginalizaciji, pa i svođenju na „stvar“, ređe se obraćaju nadležnima) bio jedan od osnovnih motiva za izradu Posebnog izveštaja o diskriminaciji starijih 2021. godine, koji je pohvaljen od strane Ujedinjnih Nacija kao jedan od najboljih dokumenata do sada izrađenih u ovoj oblasti. Između ostalog i zbog činjenice da je Poverenik prva institucija koja je uradila sveobuhvatan izveštaj o diskriminaciji starijih građana čime je postavila zaštitu i unapređenje ljudskih prava starijih visoko na političku i društvenu agendu, Republika Srbija je izabrana da zajedno sa drugim relevantnim organima i organizacijama civilnog društva pošalje globalni poziv na akciju za zaustavljanje diskriminacije starijih. Tako je sa Nacionalne konferencije o starenju i ejdžizmu koja je održana septembra meseca 2021. godine u Beogradu istovremeno sa regionalnom konferencijom, Poverenik uputio „Poziv na akciju“ za zaustavljanje diskriminacije starijih osoba – za puno uključivanje i ostvarivanje ljudskih prava starijih građana i građanki. Poziv na akciju sadrži smernice za dalje zajedničko delovanje na unapređenju položaja starijih i osiguranje njihove uključenost u društvene tokove, a realizacija aktivnosti je obuhvatila i uključivanje lokalnih sredina i aktera na lokalnom nivou kroz radionice i obuke koje smo održali u više gradova i opština tokom 2021. i 2022. godine.
Saglasno svemu navedenom, smatram da je suzbijanje diskriminacije starijih oblast kojoj je neophodno posvetiti posebnu pažnju i da bi to morao biti jedan od posebnih ciljeva ovog strateškog dokumenta, a Poverenik za zaštitu ravnopravnosti institucija nadležna za sprovođenje mera u okviru tog cilja.
Na kraju vas obaveštavamo da Poverenik za zaštitu ravnopravnosti nije sačinio PFE obrasce budući da Predlogom Strategije, Poverenik nije prepoznat kao institucija nadležna za sprovođenje neke od predloženih mera.
[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09 i 52/21), član 1. i član 33. stav 1. tačka 7
[2] Zakona o planskom sistemu Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 30/18)
[3] Uredbi o metodologiji upravljanju javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika („Službeni glasnik RS”, broj 8/19)
[4]ESPN Thematic Report on Challenges in long-term care Serbia 2018, The European Social Policy Network, European Commission,February 2018, dostupno na internet stranici: https://ec.europa.eu/social/main.jsp?pager.offset=25&advSearchKey=espnltc_2018&mode=advancedSubmit&catId=22&policyArea=0&policyAreaSub=0&country=0&year=0
POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Brankica Janković
1067-23 Mišljenje na Predlog Strategije aktivnog i zdravog starenja u Republici Srbiji za period od 2024. do 2030. godine 
