del. br. 905/2011    datum:  5. 8. 2011.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti da prima i razmatra pritužbe zbog povreda odredaba Zakona o zabrani diskriminacije, daje mišljenja i preporuke i izriče zakonom utvrđenje mere (član 33. stav 1. tačka 1. Zakona o zabrani diskriminacije „Službeni glasnik RS” br. 22/2009), povodom pritužbe AŽC iz B, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje

MIŠLjENjE

Odlukom o izmeni i dopuni odluke o pravima u socijalnoj zaštiti Beograda Skupštine grada Beograda br. 5-262/11-S od 12. aprila 2011. godine, kojom su propisani uslovi ostvarivanja prava na stalnu novčanu pomoć ženama prema kojima je izvršeno nasilje u porodici, povređeno je načelo jednakosti, čime je izvršena diskriminacija pojedinih kategorija žena.

Ovom Odlukom su diskriminisane žene prema kojima je izvršeno nasilje u porodici, a koje nisu bile korisnice usluge sigurne kuće ili su povratnice u sigurnu kuću, u odnosu na žene prema kojima je izvršeno nasilje u porodici a koje su bile korisnice usluge sigurne kuće i nisu povratnice u sigurnu kuću.

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti, saglasno članu 33. stav 1. tačka 1. i članu 39. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije, daje Skupštini grada Beograda

PREPORUKU

1. Skupština grada Beograda eliminisaće iz Odluke o izmeni i dopuni odluke o pravima u socijalnoj zaštiti Beograda br. 5-262/11-S od 12. aprila 2011. godine, uslove kojima je povređeno načelo jednakosti pojedinih kategorija žena prema kojima je izvršeno nasilje u porodici, kako bi se omogućilo ostvarivanje prava na stalnu novčanu pomoć svim ženama prema kojima je izvršeno nasilje u porodici, pod jednakim uslovima.

2. Skupština grada Beograda će ubuduće voditi računa da svojim odlukama ne krši odredbe Zakona o zabrani diskriminacije, odnosno da se suzdrži od neopravdanog pravljenja razlike ili nejednakog postupanja i propuštanja (isključivanja, ograničavanja ili davanja prvenstva), u odnosu na lica ili grupe lica, koje se zasniva na nekom ličnom svojstvu.

3. Skupština grada Beograda će obavestiti Poverenicu za zaštitu ravnopravnosti, u roku od 30 dana od dana prijema mišljenja i preporuke, o merama koje će sprovesti u cilju postupanja po preporuci.

O b r a z l o ž e nj e

A. iz B. je Poverenici za zaštitu ravnopravnosti podneo pritužbu 28. aprila 2011. godine, protiv Skupštine grada Beograda. U pritužbi je navedeno da odredba člana 1. Odluke o izmeni i dopuni odluke o pravima u socijalnoj zaštiti Beograda (u daljem testu: Odluka), koja propisuje da pravo na stalnu novčanu pomoć ostvaruje „žena prema kojoj je izvršeno nasilje u porodici, po izlasku iz sigurne kuće”, predstavlja diskriminaciju žena žrtava nasilja u odnosu na vrstu usluga koju koriste, odnosno da predstavlja uslovljavanje na korišćenje jednog određenog tipa usluga (sigurne kuće) da bi se ostvarilo pravo na materijalnu podršku. Takođe se navodi da je i odredba člana 2. Odluke, koja predviđa „da podnosilac zahteva nije povratnik u sigurnu kuću u momentu stupanja na snagu odluke” diskriminatorna, s obzirom da fenomen nasilja u porodici poznaje pojavu višestrukog napuštanja i povratka nasilniku.

U pritužbi se ističe da je navedena Odluka (članovi 1. i 2.) suprotna Zakonu o zabrani diskriminacije, Zakonu o ravnopravnosti polova i Zakonu o socijalnoj zaštiti. Nametanje zahteva da žena žrtva nasilja koristi uslugu „sigurne kuće” predstavlja diskriminaciju u odnosu na žene koje su u istoj, sličnoj ili goroj situaciji nasilja i materijalne ugroženosti, a koje se nisu opredelile za korišćenje ove usluge ili nisu bile smeštene u nju zbog ograničenih kapaciteta. A. se obratio Sekretarijatu za socijalnu zaštitu grada Beograda 4. marta 2011. godine dopisom kojim je ukazano na diskriminatorne odredbe Odluke i kojim su predložena potencijalna rešenja problema.

A. je uz pritužbu dostavio i kopiju Odluke, dopis Sekretarijatu za socijalnu zaštitu grada Beograda od 4. marta 2011. godine i Protokol o saradnji između Sekretarijata za socijalnu zaštitu i Savetovališta za borbu protiv nasilja u porodici od 16. decembra 2010. godine.

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je sprovela postupak u cilju utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti, u skladu sa članom 35. stav 4. i članom 37. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije.

Od Skupštine grada Beograda je zatraženo izjašnjenje o osnovanosti pritužbe, kao i izjašnjenje o razlozima ograničavanja korišćenja ovog prava samo na žene koje su korisnice sigurne kuće a koje nisu povratnice.

Skupština grada Beograda nije dostavila izjašnjenje na pritužbu u ostavljenom roku. Imajući u vidu da ni u Odluci ne postoji obrazloženje iz kojeg bi se mogao utvrditi cilj donošenja mera, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je prilikom odlučivanja u ovom predmetu analizirala dokumente koji su dostavljeni uz pritužbu (Odluka Skupštine grada Beograda i Protokol o saradnji između Sekretarijata za socijalnu zaštitu i Savetovališta za borbu protiv nasilja u porodici), kao i relevantne odredbe međunarodnog i domaćeg zakonodavstva u oblasti zaštite od diskriminacije i nasilja u porodici.

Članom 2. Odluke o izmeni i dopuni odluke o pravima u socijalnoj zaštiti Beograda propisano je da pravo na stalnu novčanu pomoć ostvaruje žena prema kojoj je izvršeno nasilje u porodici, od dana izlaska iz sigurne kuće, a najduže 12 meseci, i to:

a) za ženu bez dece – u mesečnom iznosu od 11.000,00 dinara
b) za ženu sa jednim detetom – u mesečnom iznosu od 16.000,00 dinara
v) za ženu sa dvoje dece – u mesečnom iznosu od 21.000,00 dinara
g) za ženu sa troje i više dece – u mesečnom iznosu od 26.000,00 dinara

Ovo pravo, žena prema kojoj je izvršeno nasilje u porodici po izlasku iz sigurne kuće, ostvaruje pod uslovima:

a) da se pre podnošenja zahteva za priznavanje prava na stalnu novčanu pomoć, kao žrtva porodičnog nasilja nalazi na evidenciji Gradskog centra za socijalni rad u Beogradu,
b) da podnositeljka zahteva ima regulisano prebivalište na teritoriji grada Beograda, najmanje 12 meseci pre ulaska u sigurnu kuću,
v) da redovni mesečni ukupni prihod podnositeljke zahteva ne prelazi iznos od 20.000,00 dinara,
g) da ne poseduje imovinu u vlasništvu po osnovu koje može da ostvari prihod i
d) da podnositeljka zahteva nije povratnica u sigurnu kuću u momentu stupanja na snagu odluke.

Protokolom o saradnji između Sekretarijata za socijalnu zaštitu i Savetovališta za borbu protiv nasilja u porodici iz Beograda regulisani su međusobni odnosi strana potpisnica u cilju pružanja podrške i pomoći žrtvama porodičnog nasilja.

Članom 2. Protokola je propisano da će Sekretarijat za socijalnu zaštitu, u skladu sa Strategijom razvoja socijalne zaštite u Republici Srbiji i obavezama koje u njenoj realizaciji imaju organi lokalne samouprave, u cilju osamostaljivanja i osnaživanja žrtava porodičnog nasilja inicirati donošenje akata kojima će bliže urediti uslove i način isplate novčane naknade žrtvama u periodu od godinu dana, dok su članom 3. Protokola utvrđeni principi međusobne saradnje između Sekretarijata za socijalnu zaštitu i Savetovališta.

Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006) u članu 21. zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu.

Zakon o zabrani diskriminacije u članu 4. propisuje opštu zabranu diskriminacije tako što propisuje da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti.

Odredbom člana 8. Zakona o zabrani diskriminacije propisano je da do povrede ovog načela dolazi ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva, neopravdano uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, ako su cilj ili posledica preduzetih mera neopravdani, kao i ako ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama ostvaruje.

Konvencija UN o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena (CEDAW), koju je Republika Srbija ratifikovala, predstavlja najvažniji međunarodni ugovor u oblasti prava žena. Opšta preporuka br. 19. Komiteta za eliminisanje svih oblika diskriminacije žena iz 1992. godine nalaže preduzimanje svih neophodnih mera radi ukidanja diskriminacije žena i suzbijanja nasilja nad ženama, uključujući usvajanje posebnih propisa o svim oblicima nasilja nad ženama, propisivanje krivičnih sankcija za počinioce nasilja, ustanovljavanje instrumenata građansko-pravne zaštite, kao i drugih preventivnih i zaštitnih mera.

Analizom Odluke sa aspekta Zakona o zabrani diskriminacije i drugih relevantnih propisa, utvrđeno je da su, s obzirom na uslove za ostvarivanja prava na stalnu novčanu pomoć, očigledno u nejednak položaj stavljene:

– žene prema kojima je izvršeno nasilje u porodici a nisu koristile usluge sigurne kuće, u odnosu na one koje su korisnice ove vrste usluga,
– žene prema kojima je izvršeno nasilje u porodici koje su povratnice u sigurnu kuću, u odnosu na žene prema kojima je izvršeno nasilje u porodici a nisu povratnice u sigurnu kuću.

Da bi se ispitalo da li je Odlukom povređeno načelo jednakih prava i obaveza, potrebno je razmotriti:

– da li je cilj koji se postiže ovom merom dopušten i opravdan,
– da li se cilj/ili ciljevi mogao postići samo propisanom merom, odnosno da li postoji srazmera između preduzetih mera i ciljeva koji se tom merom ostvaruju, kao i
– da li postoji objektivno i razumno opravdanje da se pojedinim kategorijama žena prema kojima je izvršeno nasilje u porodici uskrate prava predviđena ovom odlukom.

Izvesno je da je Skupština grada Beograda ovlašćena da donosi odluke kojima unapređuje socijalnu sigurnost svojih građana i građanki. U skladu s tim, ima pravo da iz budžeta grada izdvaja sredstva za socijalnu zaštitu ugroženih građana i građanki, da utvrđuje pravila za raspodelu tih sredstava i da ih u skladu sa propisima raspodeljuje. To pravo se ni na koji način ne dovodi u pitanje. Štaviše, spremnost da deo raspoloživih sredstava usmeri na materijalnu podršku i pomoć ženama prema kojima je izvršeno nasilje u porodici, predstavlja pozitivan primer brige i podrške ženama koje su pretrpele nasilje u porodici. Ovo je posebno važno ako se ima u vidu da statistički podaci pokazuju da se iz godine u godinu povećava broj prijavljenih slučajeva nasilja u porodici, kao i činjenicu da se Republika Srbija obavezala domaćim i međunarodnim dokumentima na preduzimanje svih raspoloživih mera da bi se sprečilo nasilje nad ženama u porodici, a sve žrtve nasilja zaštitile u najvećoj mogućoj meri. U tom smislu mere koje Skupština grada Beograda preduzima doprinose ostvarivanju Nacionalne strategije za poboljšanje položaja žena i unapređivanje rodne ravnopravnosti („Sl. glasnik RS”, 15/2009), posebno cilja definisanog par. 4.5. ove Strategije: „Prevencija i suzbijanje nasilja nad ženama i unapređivanje zaštite žrtava”.

Sagledavajući iznete činjenice, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da je cilj Odluke dopušten i opravdan.
Imajući u vidu opravdani i dopušteni cilj Odluke, bilo je potrebno izvršiti analizu uslova za ostvarivanje prava na stalnu novčanu pomoć koji su Odlukom propisani.

Analiza uslova po kojem „pravo na stalnu novčanu pomoć ostvaruje žena prema kojoj je izvršeno nasilje u porodici od dana izlaska iz sigurne kuće”, pokazuje da ovaj uslov nema objektivno i razumno opravdanje.

Naime, Ustav RS garantuje pravo na socijalnu zaštitu svima kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća, dok Zakon o socijalnoj zaštiti između ostalog propisuje i da korisnik/korisnica ima pravo na slobodan izbor kako usluga, tako i pružalaca usluga socijalne zaštite. Uslov da žene prema kojima je izvršeno nasilje u porodici koriste usluge sigurne kuće, odnosno da su boravile u sigurnoj kući da bi ostvarile pravo na stalnu novčanu pomoć, nije opravdan jer je Zakonom o socijalnoj zaštiti regulisana sloboda izbora usluge, kao i pružaoca usluge. Pored ovoga, treba imati u vidu da životne i druge subjektivne i objektivne okolnosti mogu biti veoma različite u svakom pojedinačnom slučaju porodičnog nasilja nad ženama. Tako, u mnogim slučajevima žene se ne odlučuju na korišćenje usluge smeštaja u sigurnu kuću jer bezbednost mogu osigurati na drugi način (smeštaj kod rodbine i prijatelja). S druge strane, sigurne kuće imaju ograničene kapacitete, te nije svaka žena u mogućnosti da koristi ovu uslugu, čak i kada to izabere. Treba, takođe, imati u vidu da žene sa invaliditetom najčešće ne mogu da koriste ovu uslugu jer većina sigurnih kuća nije arhitektonski pristupačna, što je dodatni problem sa kojim se ova kategorija žena suočava. Pored toga, pojedine žene koje su pretrpele nasilje u porodici nemaju potrebu za smeštajem u sigurnu kuću jer su prema izvršiocu nasilja izrečene hitne mere bezbednosti ili druge mere u skladu sa zakonom, tako da je otklonjena opasnost od ugrožavanja bezbednosti (npr. određivanje pritvora, privremene mere zaštite iz Porodičnog zakona, mere bezbednosti iz Krivičnog zakonika ili zaštitne mere iz Zakona o prekršajima).

Nesumnjivo je da se određeni broj žena koje su pretrpele nasilje u porodici iz Beograda obraća za pomoć i podršku Savetovalištu, ali to nikako nije ukupan broj žena koje su žrtve nasilja i kojima je potrebna materijalna podrška da bi mogle da izađu iz kruga nasilja. Iz okolnosti da žena koja je pretrpela nasilje nije koristila usluge sigurne kuće ne može se zaključiti da nema potrebu za novčanom pomoći, koja se daje u cilju ekonomskog osnaživanja žena kako bi lakše prevazišle životne probleme sa kojima se suočavaju i započele život bez nasilja. Prema tome, imajući u vidu cilj koji novčana pomoć treba da ostvari, ne postoji objektivno i razumno opravdanje da žene koje su pretrpele nasilje u porodici, a koje nisu koristile usluge sigurne kuće budu drugačije tretirane u odnosu na žene koje su koristile usluge sigurne kuće, budući da se obe kategorije žena nalaze u sličnom položaju.

Nema objektivno i razumno opravdanje ni uslov za dobijanje novčane pomoći koji se ogleda u tome „da podnositeljka zahteva nije povratnica u sigurnu kuću u momentu stupanja na snagu odluke”. Postavljanjem ovog uslova ignorisana je činjenica da je za fenomen nasilja u porodici vezana pojava višestrukog napuštanja i povratka nasilniku, koja nije uslovljena ponašanjem i svojstvima same žrtve, već karakteristikama ukupnog porodičnog i društvenog konteksta, uključujući kulturne, ekonomske i socijalne činioce. Poznato je da u proseku, žene borave u sigurnim kućama oko sedam meseci i da se veliki broj njih vrati nasilniku, pri čemu kao najčešći razlog povratka navode ekonomsku zavisnost. To potvrđuju i podaci Savetovališta za borbu protiv nasilja u porodici iz Beograda. S druge strane, sasvim je izvesno da izlazak žene koja je pretrpela nasilje iz sigurne kuće ne znači da ona više neće biti izložena nasilju u porodici jer je bitna karakteristika ovog vida nasilja upravo njegovo ciklično ispoljavanje. Zbog toga je prilikom kreiranja mera podrške ženama koje su pretrpele nasilje u porodici neophodno da se pravilno shvati sam fenomen nasilja u porodici, njegovi uzroci i obeležja, te da se žene koje žele da izađu iz kruga nasilja osnaže, da im se pruži adekvatna podrška, bez obzira na činjenicu da li su „povratnice u sigurnu kuću” ili nisu, odnosno, da li su već pokušavale da napuste nasilnika. Ni jedna usluga socijalne zaštite ne bi trebalo da im bude uskraćena zbog toga što su više puta pokušavale da iz nasilja izađu, a posebno ne materijalna podrška koja bi im omogućila ekonomsku nezavisnost. U svetlu ovih okolnosti, uskraćivanje novčane pomoći ženama koje su „povratnice u sigurnu kuću” predstavlja ne samo diskriminaciju, već i svojevrsnu stigmatizaciju žena koje nisu odmah uspele da izađu iz kruga nasilja. Ovoj kategoriji žena se, zapravo, imputira da su same krive za nasilje koje trpe i održava se jedna od tipičnih predrasuda – da žena koja je izložena nasilju u porodici uvek može da napusti nasilnika i da će tada nasilje prestati.

Sagledavajući sve navedene činjenice, Poverenica je mišljenja da nije postojalo objektivno i razumno opravdanje za propisivanje uslova kojima su žene prema kojima je izvršeno nasilje u porodici, a koje nisu bile korisnice usluge sigurne kuće ili su povratnice u sigurnu kuću, stavljene u neravnopravan položaj u odnosu na žene prema kojima je izvršeno nasilje u porodici koje su bile korisnice usluge sigurne kuće i nisu povratnice u sigurnu kuću. To očigledno pokazuje da nije postojala srazmera između preduzete mere i ciljeva koji se njome ostvaruju.

Ceneći utvrđene činjenice i pravne propise, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti, saglasno članu 33. tačke 1. i 7. Zakona o zabrani diskriminacije, dala je mišljenje i preporuku Skupštini grada Beograda radi preduzimanja radnji kojima će se otkloniti povreda načela jednakosti.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

dr Nevena Petrušić

Pritužba udruženja A. protiv Skupštine grada Beograda zbog diskriminacije korisnica usluga “Sigurne kuće” u ostvarivanju prava na stalnu novčanu pomoć