br. 011-00-25/2021-02 datum: 20. avgust 2021. godine

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1], Poverenik za zaštitu ravnopravnosti,  daje

MIŠLjENjE

na Nacrt zakona o Zaštitniku građana

Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave je dopisom broj 011-00-166/2021-01 od 9. avgusta 2021. godine, dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti, tekst Nacrta zakona o Zaštitniku građana i Obrazloženje Nacrta zakona o Zaštitniku građana, radi davanja mišljenja.

Postupajući po ovom dopisu, dajemo mišljenje na dostavljeni tekst Nacrta zakona.

U Obrazloženju Nacrta zakona kao jedan od razloga donošenja novog zakona navedeno je:

„U revidiranom Akcionom planu za pregovaračko Poglavlje 23, pod tačkom 3.2: „Položaj Zaštitnika građana, Pokrajinskog ombudsmana i zaštitnika građana jedinica loklane samouprave“, formulisano je sledeće prelazno merilo: Srbija dodatno dopunjuje Zakon o Zaštitniku građana u cilju osnaživanja nezavisnosti i u skladu sa međunarodnim standardima. Srbija osnažuje institucionalni kapacitet svoje strukture Zaštitnika građana, uključujući Nacionalni mehanizam za prevenciju torture. Srbija aktivno i kontinuirano pruža javnu podršku relevantnim nezavisnim institucijama za zaštitu ljudskih prava. Među utvrđenim aktivnostima u Akcionom planu za realizaciju definisanog prelaznog merila, u tački 3.2.1.3. predviđena je sledeća aktivnost: Izmena i dopuna Zakona o Zaštitniku građana u cilju jačanja nezavisnosti i unapređenja efikasnosti rada Zaštitnika građana, naročito u obavljanju poslova Nacionalnog mehanizma za prevenciju torture. Dalje u revidiranom Akcionom planu za pregovaračko Poglavlje 24 iz jula 2020. godine, pod tačkom 6.2. Borba protiv organizovanog kriminala, utvrđena je sledeća aktivnost: Imenovanje nacionalnog izvestioca za trgovinu ljudima u instituciji Zaštitnika građana, a kao pokazatelj rezultata navodi se: Usvojen zakon o Zaštitniku građana. Uspostavljeni kapaciteti Kancelarije Zaštitnika građana za nezavisno nadgledanje u borbi protiv trgovine ljudima, posebno sa fokusom na prava žrtava trgovine ljudima i zaštitu ljudskih prava. Takođe, Akcionim planom za sprovođenje Strategije unapređenja položaja osoba sa invaliditetom u RS za period od 2020. do 2024. godine, u periodu 2021. do 2022. godine, pod tačkom 3.1.2.1. utvrđena je aktivnost: Osnivanje i izgradnja nacionalnog nezavisnog mehanizma za praćenje sprovođenja Konvencije UN o pravima osoba sa invaliditetom pri Zaštitniku građana u skladu sa članom 33. Konvencije“.

Imajući u vidu navedeno, nejasno je zašto se donosi novi zakon umesto izmena i dopuna sada važećeg zakona.

Poverenik ukazuje da je članom 138. Ustava Republike Srbije propisano je da je Zaštitnik građana nezavisan državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja.

Imajući u vidu navedenu odredbu Ustava, kao i da su članom 2. Nacrta zakona propisane nadležnosti Zaštitnika građana iz drugih zakona, mišljenja smo da odredbu u članu 1. stav 2. treba brisati.

U članu 20. stav 3. propisano je da Zaštitnik građana može preduzimati i procesne i druge radnje u postupcima pred državnim i drugim organima i organizacijama kada je za to ovlašćen posebnim propisima. Poverenik je mišljenja da je navedena odredba suvišna i da je treba brisati imajući u vidu da je nesporno da Zaštitnik građana kao i drugi organi može preduzimati procesne i druge radnje kada je za to ovlašćen posebnim propisom.

Dalje, Poverenik ukazuje da je nejasna odredba člana 24. stav 1. tačka 2) Nacrta zakona. Naime, odredbom člana 24. stav 1. Nacrta zakona propisano je da je Zaštitnik građana ovlašćen da pismeno preporuči razrešenje funkcionera, odnosno inicira pokretanje disciplinskog postupka protiv zaposlenog u organu uprave koji je povredio prava građana ili načinio propust kojim je građaninu pričinjena materijalna šteta: ako povredu propust odbije ili propušta da otkloni po preporuci Zaštitnika građana (tačka 1) ili ako ne izvrši drugu zakonom predviđenu obavezu u postupku koji vodi Zaštitnik građana (tačka 2). S tim u vezi, nejasno je o kakvoj se drugoj obavezi radi.

Članom 29. stav 1. Nacrta zakona propisano je da pritužbu Zaštitniku građana može da podnese svako fizičko ili pravno lice, domaće ili strano, koje smatra da mu je aktom, radnjom ili nečinjenjem organa uprave povređeno ljudsko ili manjinsko pravo ili sloboda. S tim u vezi, a imajući u vidu odredbu člana 138. Ustava Republike Srbije, Poverenik je mišljenja da je bolja formulacija data u važećem Zakonu o zaštitniku građana. Naime, važeći zakon insistira i na povredi principa dobre uprave onako kako je to Ustavom propisano dok u Nacrtu zakona ovaj deo je praktično izostavljen. Nesporno je da se radom Zaštitnika građana unapređuju ljudska i manjinska prava i slobode jer su građani u mogućnosti da se obrate Zaštitniku za povrede prava od strane organa državne uprave. Međutim mišljenja smo da ukoliko ostane ovakava formulacija u članu 29. stav 1. Nacrta zakona da će se na ovaj način suziti kontrola rada organa izvršne vlasti na deo koji se odnosi samo na ljudska i manjinska prava, dok će zaštita prava i zaštita principa dobre uprave izostati, naročito imajući u vidu da su za zaštitu pojedinih ljudskih prava već ustanovljeni specijalizovani i nezavisni organi, kao što su primera radi, Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti i drugi organi koji ne mogu da kontrolišu rad organa uprave sa aspekta povrede principa dobre uprave, nekorektan odnos organa uprave prema podnosiocu pritužbe, neblagovremen rad ili druga kršenja pravila etičkog ponašanja zaposlenih u organima uprave. Imajući u vidu navedeno, Poverenik je mišljenja da je u celom tekstu Nacrta zakona potrebno voditi računa o nadležnostima Zaštitnika građana koje su propisane Ustavom Republike Srbije kao najvišim pravnim aktom sa kojim svi zakonski i podzakonski akti moraju biti usaglašeni.

Poverenik koristi priliku da pozdravi odredbu člana 30. stav 2. Nacrta zakona kojom je propisano da se pritužba može podneti najkasnije u roku od tri godine od izvršene povrede prava građana, odnosno od poslednjeg postupanja, odnosno nepostupanja organa uprave u vezi sa učinjenom povredom prava, umesto roka od godinu dana koji je propisan u sada važećim zakonom.

Povereniku je na mišljenje pored Nacrta zakona o Zaštitniku građana dostavljen i tekst Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja. Ova dva zakona kao posebna zakona kojima se uređuje rad nezavisnih državnih organa na skoro identičan način uređuju pitanja izbora i prestanka funkcije Zaštitnika građana, odnosno Poverenika za informacije od javnog značaja, dužinu trajanja mandata, uređenje stručne službe i dr. Novina u oba zakona je dužina trajanja mandata od osam godina, nemogućnost reizbora, kao i mogućnost ostajanja na funkciji iako je u toku mandata ispunjen uslov za starosnu penziju.

Odredbom člana 14. stav 1. tačka 5) Nacrta zakona propisano je da funkcija Zaštitnika građana prestaje ako mu pravnosnažnom sudskom odlukom bude ograničena poslovna sposobnost. Ovakav isti uslov je propisan i u Nacrtu zakona o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti već godinama unazad ukazuje da je potrebno unaprediti propise koji se odnose na lišavanje (bilo potpuno ili delimično) poslovne sposobnosti iz razloga što ovi propisi podržavaju medicinski pristup i nisu u potpunosti usklađeni sa međunarodnim i evropskim standardima. Imajući u vidu navedeno mišljenja smo da je adekvatnija formulacija data u članu 176. Zakona o radu^[2] kojim je propisano da zaposlenom prestaje radni odnos nezavisno od njegove volje i volje poslodavca ako je između ostalog, na način propisan zakonom, utvrđeno da je kod zaposlenog došlo do gubitka radne sposobnosti – danom dostavljanja pravnosnažnog rešenja o utvrđivanju gubitka radne sposobnosti. S tim u vezi mišljenja smo da je navedenu odredbu potrebno još jednom razmotriti.

Članom 18. stav 2. Nacrta zakona propisano je da osim slučajeva predviđenih članom 15. stav 3. ovog zakona, Zaštitnik građana može predložiti razrešenje zamenika Zaštitnika građana i radi izbora novog zamenika Zaštitnika građana. U Obrazloženju ovog člana navedeno je da ovakvo rešenje ima posebnog opravdanja u slučaju izbora novog Zaštitnika građana koji treba da ima mogućnost predlaganja svojih najbližih saradnika, bez obzira na to što zamenicima koji su izabrani na predlog prethodnog Zaštitnika građana i dalje traje mandat. Poverenik je mišljenja da se propisivanjem navedene mogućnosti prekida kontinuitet u radu jednog organa i da se odstupa od načela profesinalizacije u radu organa i zaposlenih. Ovo naročito imajući u vidu da se radi o nezavisnom i samostalnom organu, te da u pitanju nije funkcija koja primera radi može zavisiti od rezultata soprovedenih izbora. Poverenik podseća da u Nacrtu zakona o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja ovakva mogućnost nije predviđena iako su u najvećem delu po pitanju odredaba koje se odnose na izbor i prestanak funkcije propisane skoro istovetne odredbe.

U Obrazloženju Nacrta zakona za čl. 28-39. navedeno je da se „Nacrtom zakona predlaže odgovarajuća pravno-terminološka standardizacija pravila postupka koji sprovodi Zaštitnik građana, te da iako se u Nacrtu zakona uvode i upotrebljavaju određeni procesni termini prisutni u terminologiji opšteg upravnog postupka, ili se propisuju određeni rokovi za postupanje i okončanje postupka i dr, predloženim odredbama se ne ugrožava specifično ombudsmansko obeležje Zaštitnika građana kao državnog organa koji vrši tzv. vanpravnu kontrolu uprave, te postupak pred Zaštitnikom građana i dalje ostaje specifičan zakonom propisan postupak vanpravnog karaktera. Predložena procesna terminologija i arhitektonika postupka ne predstavlja uspostavljanje posebnog upravnog postupka.“ Nesporno je da postupak pred Zaštitnikom građana, kao ni postupak pred Poverenikom za zaštitu ravnopravnosti ne predstavlja upravni postupak, niti ima obeležija posebnog upravnog postupka. Međutim, Poverenik ukazuje da bi se još veći stepen pravne sigurnosti postigao ako bi se Nacrtom zakona predvidela shodna primena zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak, jer shodna primena određenog zakona ukazuje da se primenjuju samo ona pravila koja je moguće primeniti u duhu postupka koji se vodi pred Zaštitnikom građana. Naime, kako su odredbe o postupku šture, ova shodna primena bi, primera radi, dobro došla u situacijama koje se primera radi, odnose na dostavljanje pismena, računanje rokova i sl. S tim u vezi, mišljenja smo da je potrebno razmotriti eventualno propisivanje shodne primene zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak, a u cilju pravne sigurnosti i veće predvidivosti postupanja svih organa koji vode bilo koju vrstu postupka, pa tako i Zaštitnika građana.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj  22/09 i 52/21), član 1. i član 33. stav 1. tačka 7.

[2] Zakon o radu („Službeni glasnik RS”, br.  24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 – odluka US i 113/17)

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Mišljenje na Nacrt Zakona o zaštitniku građana