br. 011-00-30/2021-02 datum: 29.10. 2021. godine

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1], Poverenik za zaštitu ravnopravnosti,  daje

MIŠLjENjE

na Nacrt zakona o radnom angažovanju na sezonskim i drugim povremenim poslovima u određenim delatnostima

Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja je u prilogu dopisa broj 011-00-458/2021-05 od 15.10.2021. (primljen 19.10.2021. godine), dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti Nacrt zakona o radnom angažovanju na sezonskim i drugim povremenim poslovima u određenim delatnostima, sa obrazloženjem (u daljem tekstu: Nacrt zakona) sa obrazloženjem, kao i Izveštajem o sprovedenoj analizi efekata Nacrta o radnom angažovanju na sezonskim i drugim povremenim poslovima u određenim delatnostima, radi davanja mišljenja.

Postupajući po ovom dopisu, dajemo mišljenje na Nacrt zakona, sa aspekta delokruga rada Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.

Ustav Republike Srbije^[2] zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta. Odredbama člana 20. stav 1. Ustava propisano je da se ljudska i manjinska prava zajamčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajamčenog prava, dok je stavom 2. istog člana propisano da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati.

Takođe, Ustav, u članu 60. jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom i propisuje da svako ima pravo na slobodan izbor rada, kao i da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta. Svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa. Ovih prava se niko ne može odreći. Ženama, omladini i osobama sa invaliditetom omogućavaju se posebna zaštita na radu i posebni uslovi rada, u skladu sa zakonom.

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, koji u članu 2. stav 1. tačka 1. propisuje da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, polnim karakteristikama, nivoom prihoda, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Odredbama člana 4. propisano je načelo jednakosti tako što je regulisano da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije.

Odredbama člana 16. ovog zakona zabranjena je diskriminacija u oblasti rada, odnosno narušavanje jednakih mogućnosti za zasnivanje radnog odnosa ili uživanje pod jednakim uslovima svih prava u oblasti rada, kao što su pravo na rad, na slobodan izbor zaposlenja, na napredovanje u službi, na stručno usavršavanje i profesionalnu rehabilitaciju, na jednaku naknadu za rad jednake vrednosti, na pravične i zadovoljavajuće uslove rada, na odmor, na obrazovanje i stupanje u sindikat, kao i na zaštitu od nezaposlenosti. Ovako opisanu zaštitu uživa lice u radnom odnosu, lice koje obavlja privremen i povremene poslove ili poslove po ugovoru o delu, ili drugom ugovoru, lice na dopunskom radu, lice koje obavlja javnu funkciju, pripadnik vojske, lice koje traži posao, student i učenik na praksi, lice na stručnom osposobljavanju i usavršavanju bez zasnivanja radnog odnosa, volonter i svako drugo lice koje po bilo kom osnovu učestvuje u radu.

Takođe, Zakon o radu, između ostalog, definiše rad van radnog odnosa, te propisuje da poslodavac može za obavljanje poslova koji su po svojoj prirodi takvi da ne traju duže od 120 radnih dana u kalendarskoj godini da zaključi ugovor o obavljanju privremenih i povremenih poslova sa nezaposlenim licem, zaposlenim koji radi nepuno radno vreme i to do punog radnog vremena, zatim sa korisnikom starosne penzije, a ugovor ovog tipa (o obavljanju privremenih i povremenih poslova) se zaključuje u pisanom obliku (član 197. Zakona o radu). Poslodavac može za obavljanje privremenih i povremenih poslova da zaključi ugovor sa licem koje je član omladinske ili studentske zadruge u skladu sa propisima o zadrugama (član 198. Zakona o radu).

Imajući u vidu navedeno, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti najpre daje načelne primedbe u smislu da je ovaj vid radnog angažovanja potrebno urediti Zakonom o radu kao krovnim zakonom, odnosno sistemskim zakonom koji uređuje, između ostalog, i rad van radnog odnosa. Kao neke vidove takvog angažovanja Zakon o radu prepoznaje povremene i privremene poslove. Nacrtom zakona propisano je da ovaj zakon uređuje radno angažovanje na određenim poslovima koji su povremenog karaktera, međutim u delu kada nabraja oblasti i zanimanja može se izvesti zaključak da nisu u pitanju samo povremeni poslovi, već i poslovi koji mogu biti privremenog karaktera. U tom smislu potrebno je još jednom razmotriti odredbe Nacrta zakona u pogledu propisane radno-pravne zaštite i usklađenosti ovih odredaba sa Zakonom o radu.

Poverenik takođe ukazuje da imajući u vidu oblasti u kojima je predviđeno ovakvo radno angažovanje, postoji opasnost da će se donošenjem ovog zakona smanjiti broj lica koja su u radnom odnosu na uštrb povećanja broja lica koja će biti radno angažovana primenom odredaba ovog zakona. Tako primera radi Zakon o radu prepoznaje u članu 45. radni odnos sa kućnim pomoćnim osobljem, dok je Nacrtom zakona propisano radno angažovanje na poslovima čuvanja dece, čuvanja starijih lica i čišćenja.

Dalje, Poverenik ukazuje na odredbu člana 1. stav 2. Nacrta zakona, kojom je propisano da se „Svi izrazi u ovom zakonu upotrebljeni u muškom rodu podrazumevaju i u ženskom rodu i obrnuto.“ S tim u vezi, ističemo da je navedenu odredbu potrebno usaglasiti sa Zakonom o zabrani diskriminacije, kao i Zakonom o rodnoj ravnopravnosti kojima je propisano: Termini koji se koriste u ovom zakonu, a koji imaju rodno značenje, izraženi u gramatičkom muškom rodu, podrazumevaju prirodni ženski i muški pol lica na koje se odnose. Takođe ukazujemo da su u članu 4. Nacrta zakona sva zanimanja pobrojana u muškom rodu sem zanimanja hostesa. Mišljenja smo da je i u pogledu ovog zanimanja potrebno primeniti ista pravila kao i za druga zanimanja (primera radi: barmen, turistički vodič i dr. ili dati opis poslova kao u drugim slučajevima navedenim u stavu 2. tač. 1) i 2)

Poverenik sugeriše da se uskladi član 3. Nacrta zakona sa delom Nacrta zakona koji se odnosi na prava radno angažovanih lica, s obzirom da članom 3. nisu obuhvaćena sva prava koja su u daljem tekstu Nacrta zakona posebno obrađena.

U vezi sa članom 12. stav 12. Nacrta zakona, Poverenik ističe da je data nedovoljno jasna formulacija u pogledu podataka i informacija o polnoj strukturi koji se obrađuju i evidentiraju kao statistički imajući u vidu relevantne odredbe, odnosno obaveze proistekle iz Zakona o rodnoj ravnopravnosti[3]. S tim u vezi, mišljenja smo da je ovu odredbu potrebno još jednom razmotriti imajući u vidu Zakon o rodnoj ravnopravnosti.

U vezi sa odredbama člana 16. Nacrta zakona koji se odnosi na ugovor o radnom angažovanju, podsećamo na odredbu člana 197. stav 2. Zakona o radu koji propisuje da se ugovor o obavljanju privremenih i povremenih poslova, a koji takođe predstavlja rad van radnog odnosa, zaključuje pisanim putem. Pored toga, imajući u vidu odredbu člana 16. Nacrta zakona nejasno je koju vrstu pravne sigurnosti i zaštite ima radno angažovano lice ako se prmera radi promene uslovi rada iz obaveštenja poslodavca, posebno u pogledu ostvarivanja prava na pravnu zaštitu.

Iznad člana 22. Nacrta zakona dat je naslov: „Zabrana ograničenja rada kod drugog poslodavca i zabrana diskriminacije angažovanog lica“, međutim ova odredba ne uređuje zabranu diskriminacije. Smatramo da je potrebno precizirati odredbu u smislu zabrane diskriminacije angažovanog lica (kako je navedeno u nazivu), u skladu sa odredbama Zakona o zabrani diskriminacije, bilo jednom generičkom odredbom ili upućujućom normom na zakon koji uređuje oblast zabrane i zaštite od diskriminacije.

Članom 27. stav 1. Nacrta zakona propisano je da lice koje je u kalendarskoj godini kod određenog poslodavca iz člana 5. stav 1. ovog zakona, radno angažovano maksimalan broj dana propisan u članu 7. stav 2. ovog zakona ima pravo da od tog poslodavca zatraži da zasnuje radni odnos na određeno ili neodređeno vreme na istim ili sličnim poslovima, ako za to postoji mogućnost. Stavom 2. ovog člana propisano je da je poslodavac dužan da licu iz stava 1. ovog člana dostavi pisani odgovor u roku od mesec dana od dana podnošenja zahteva iz tog stava. Mišljenja smo da ovaj odgovor mora biti obrazložen u cilju efikasnije zaštite prava radnika.

Poverenik dalje ukazuje na odredbu člana 29. Nacrta zakona kojom je propisano da sporna pitanja između poslodavca i radno angažovanog lica povodom radnog vremena, isplate novčane naknade, kao i diskriminacije i zlostavljanja na radu, mogu se rešavati pred Republičkom agencijom za mirno rešavanje radnih sporova. S tim u vezi, Poverenik ističe da svako lice u smislu Zakona o zabrani diskriminacije ima pravo na zaštitu od diskriminacije u postupku pred Poverenikom, kao i pred sudom. U tom smislu ukoliko je bila intencija predlagača zakona da se Nacrtom zakona proširi nadležnost Republičke agencije za mirno rešavanje sporova onda je potrebno navedenu odredbu forulisati u tom cilju jer na ovaj način potencijalno radno angažovano lice može biti u zabludi da ima jedino pravo na vid zaštite u sporu pred Republičkom agencijom. Poverenik posebno ukazuje na odredbu člana 3. stav 2. Zakona o mirnom rešavanju radnih sporova[4] kojom je propisano da se stranom u individualnom sporu smatra zaposleni i poslodavac, osim kada su u pitanju sporovi u vezi sa diskriminacijom i zlostavljanjem na radu, gde se strana u sporu određuje u skladu sa zakonom. Pored toga Poverenik ukazuje da je članom 29. Nacrta zakona propisano da sporna pitanja između poslodavca i radno angažovanog lica povodom radnog vremena, isplate novčane naknade, kao i diskriminacije i zlostavljanja na radu, mogu se rešavati pred Republičkom agencijom za mirno rešavanje radnih sporova dok je članom 30. Nacrta zakona propisano da poslodavac snosi teret dokazivanja pred sudom i Republičkom agencijom za mirno rešavanje radnih sporova da je radno angažovano lice obavestio o uslovima rada u rokovima i na način propisan čl. 14. i 15. ovog zakona, osim u slučaju kad je poslodavac fizičko lice, kada je teret dokazivanja i na poslodavcu i na radno angažovanom licu. Poverenik ukazuje da je ove odredbe potrebno usaglasiti kako bi iz navedenih odredaba bilo jano na koju sve zaštitu ima pravo radno angažovano lice. Smatramo da radno angažovano lice treba da ima pravo zaštite u pogledu svih eventualnih povreda koje proisteknu iz ovakve vrste radnog angažovanja

Dalje, članom 30. Nacrta zakona, kao što je navedeno, propisan je teret dokazivanja pred nadležnim sudom i Republičkom agencijom za mirno rešavanje radnih sporova. Ovim članom  je propisano da poslodavac snosi teret dokazivanja pred sudom i Republičkom agencijom za mirno rešavanje radnih sporova da je radno angažovano lice obavestio o uslovima rada u rokovima i na način propisan čl. 14. i 15. ovog zakona, osim u slučaju kad je poslodavac fizičko lice, kada je teret dokazivanja i na poslodavcu i na radno angažovanom licu. Imajući u vidu ovako formulisanu odredbu može se zaključiti da radno angažovano lice ima pravo zaštite samo po pitanju obaveštenja o uslovima rada u rokovima i na način propisan zakonom, ali ne i u drugim slučajevima. S tim u vezi ukazujemo na prethodno datu primedbu kao i na primedbu koju smo dali povodom odredbe člana 16. Nacrta zakona.

Pored toga, Poverenik ukazuje na odredbe člana 45. Zakona o zabrani diskriminacije kojima je propisano pravilo o teretu dokazivanja u postupcima za zaštitu od diskriminacije. Ovim članom propisano je posebno pravilo o preraspodeli tereta dokazivanja, prema kojem, za slučaj da je akt diskriminacije učinjen verovatnim, teret dokazivanja da usled tog akta nije došlo do povrede načela jednakosti, odnosno načela jednakih prava i obaveza, snosi onaj za koga se tvrdi da je izvršio diskriminaciju. U skladu sa odredbama stava 3. ovog člana ovo pravilo o prebacivanju tereta dokazivanja se primenjuje i u postupku pred Poverenikom. Ratio pravila o prebacivanju tereta dokazivanja jeste obezbeđivanje delotvorne zaštite od diskriminacije, što je istaknuto i u direktivama Evropske unije i potvrđeno kroz brojne odluke Evropskog suda za ljudska prava. S tim u vezi kada se radi o zaštiti od diskriminacije, pa i o mobingu gde je predviđen isti princip, ne može se ustanovljavati novo pravilo Nacrtom zakona, bez obzira što se izuzetak propisuje samo u slučaju kada je poslodavac fizičko lice.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, br.  22/09 i 52/21, član 1. i član 33. stav 1. tačka 7)

[2] Ustav Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 98/06) član 21.

[3] „Službeni glasnik RS“, broj 52/21

[4] „Službeni glasnik RS“, br. 125/04, 104/09 i 50/18

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Mišljenje na Nacrt zakona o radnom angažovanju na sezonskim i drugim povremenim poslovima u određenim delatnostima