del. br. 820/2011 datum: 28. 07. 2011.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti da prima i razmatra pritužbe zbog povreda odredaba Zakona o zabrani diskriminacije, daje mišljenja i preporuke i izriče zakonom utvrđenje mere (član 33. stav 1. tačka 1. Zakona o zabrani diskriminacije „Službeni glasnik RS” br. 22/2009), povodom pritužbe Komiteta pravnika za ljudska prava J. iz Beograda, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje

MIŠLjENjE

Odlukom o finansijskoj pomoći bračnim parovima br. 011-92/10-10-1 Skupštine grada Jagodine od 23. decembra 2010. godine, kojom su propisani uslovi, način i postupak za ostvarivanje prava bračnih parova na jednokratnu pomoć, povređeno je načelo jednakih prava i obaveza, čime je izvršena diskriminacija na osnovu rođenja, kao i bračnog i porodičnog statusa pojedinih kategorija građana i građanki Jagodine.

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti, saglasno članu 33. stav 1. tačka 1. i članu 39. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije, daje Skupštini grada Jagodine

PREPORUKU

1. Skupština grada Jagodine eliminisaće iz Odluke o finansijskoj pomoći bračnim parovima br. 011-92/10-10-1 Skupštine grada Jagodina od 23. decembra 2010. godine uslove kojima je povređeno načelo jednakosti uskraćivanjem prava na finansijsku pomoć pojedinim kategorijama građana i građanki Jagodine na osnovu njihovih ličnih svojstava, i to onima:

a) koji su sklopili vanbračnu zajednicu
b) koji nisu rođeni u Jagodini
v) koji pre zaključenja braka imaju decu iz vanbračnih zajednica
g) koji su pre zaključenja braka bili u vanbračnoj zajednici.

2. Skupština grada Jagodine će ubuduće voditi računa da svojim odlukama ne krši odredbe Zakona o zabrani diskriminacije, odnosno, da se suzdrži od neopravdanog pravljenje razlike ili nejednakog postupanja i propuštanja (isključivanja, ograničavanja ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe lica, koje se zasniva na nekom ličnom svojstvu.

3. Skupština grada Jagodine će obavestiti Poverenicu za zaštitu ravnopravnosti u roku od 30 dana od dana prijema mišljenja i preporuke o merama koje će sprovesti u cilju postupanja po preporuci.

O b r a z l o ž e nj e

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je 20. maja 2011. godine primila pritužbu Komiteta pravnika za ljudska prava J. iz Beograda, u kojoj je navedeno da je Odluka o finansijskoj pomoći bračnim parovima br. 011-92/10-10-1 Skupštine grada Jagodine od 23. decembra 2010. godine predstavlja težak oblik diskriminacije prema određenim kategorijama građana i građanki, i to na osnovu njihovog bračnog i porodičnog statusa, kao i starosnog doba.

Imajući u vidu da je Poverenica za zaštitu ravnopravnosti, na osnovu ovlašćenja da organima javne vlasti preporučuje mere za ostvarivanje ravnopravnosti (član 33. stav 1. tačka 9. Zakona o zabrani diskriminacije), već uputila preporuku Skupštini grada Jagodine br. 431/2011 od 12. 04. 2011. godine, u postupku po pritužbi Komiteta pravnika za ljudska prava J iz Beograda je 27. maja 2011. godine upućen zahtev Skupštini grada Jagodine da dopuni prethodno dostavljeno izjašnjenje, ukoliko smatra da je potrebno.
Na predlog Gradskog veća, Skupština grada Jagodine, na sednici održanoj 23. decembra 2010. godine je donela Odluku o finansijskoj pomoći bračnim parovima br. 011-92/10-10-1. Ovom Odlukom predviđeno je da se posle zaključenja braka supružnicima isplati, na ravne delove, jednokratna pomoć u iznosu od 3000 EUR-a u dinarskoj protivvrednosti. Odluka se primenjuje od 01. januara 2011. godine.

Članom 2. ove Odluke propisani su sledeći uslovi za dobijanje pomoći:

– da se radi o prvom braku supružnika (čl. 2. st. 1. odluke o dodeli finansijske pomoći,
– da je barem jedan od supružnika stariji od 38 godina,
– da je jedan od supružnika rođen na teritoriji grada Jagodina, odnosno deset godina neprekidno živi na teritoriji grada Jagodina pre stupanja na snagu ove Odluke, (čl. 2 st. 1. t. 1),
– da pre zaključenja ovog braka supružnici nemaju dece iz vanbračnih zajednica (čl. 2. st. 1. t. 4),
– da pre zaključenja braka supružnici nisu bili u vanbračnoj zajednici (čl. 2. st. 1 t. 4).
– zaključeni brak mora trajati najmanje pet godina i u tom periodu supružnici moraju imati istu adresu stanovanja (čl. 2. st. 1. t. 2.),
– iz ove zajednice u periodu od pet godina mora biti rođeno barem jedno dete (čl. 2. stav 1 tačka 3).

Imajući u vidu sadržinu Odluke i uslove koji su njome postavljeni, kao i pritužbu Komiteta pravnika za ljudska prava J., Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je sprovela postupak u cilju utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti, u skladu sa članom 3. stavovi 7. i 9, članom 35. stav 4. i članom 37. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije.

Dana 14. januara 2011. godine Poverenica je uputila predsedniku Skupštine grada Jagodina dopis sa zahtevom da se izjasni o sledećim okolnostima: iz kojih razloga je pravo na jednokratnu novčanu pomoć priznato samo bračnim parovima, a ne i vanbračnim partnerima; zašto je pravo na jednokratnu novčanu pomoć priznato supružnicima pod uslovom da je jedan od njih stariji od 38 godina; zašto je pravo na jednokratnu novčanu pomoć priznato pod uslovom da jedan od supružnika rođen na teritoriji grada Jagodina i da 10 godina neprekidno živi na teritoriji grada Jagodina pre stupanja na snagu Odluke; iz kojih razloga pravo na jednokratnu novčanu pomoć nije priznato supružnicima koji pre zaključenja braka imaju decu iz vanbračnih zajednica; iz kojih razloga pravo na jednokratnu novčanu pomoć nije priznato supružnicima koji su pre zaključenja braka bili u vanbračnoj zajednici; na kojim propisima je zasnovana odredba čl. 4. Odluke, kojim se predviđa kontrola postojanja bračne zajednice i podnošenje izveštaja o „stanju bračne zajednice”, na osnovu uvida stečenih obilaskom supružnika i pribavljanjem izveštaja od strane predsednika saveta mesnih zajednica i šefova mesnih kancelarija Gradske uprava sa teritoriji na kojoj žive supružnici; šta obuhvata pojam „stanje bračne zajednice”, upotrebljen u čl. 4. st. 2. Odluke; prema kojim kriterijumima će bračni parovi vraćati dobijeni iznos, za slučaj prestanka bračne zajednice, odnosno neispunjenja uslova predviđenih odlukom.

Dana 3. februara 2011. godine Poverenica je primila traženo izjašnjenje, u kome su objašnjeni ciljevi i motivi Odluke i dati odgovori na postavljena pitanja. U izjašnjenju se navodi da je razlog za donošenje ove odluke želja lokalne samouprave da „i na ovaj način obezbedi finansijsku pomoć bračnim parovima koji žele da zaključe brak, da (lokalna samouprava) iskazuje stalnu brigu za poboljšanje materijalnog položaja građana i time daje doprinos na povećanju nataliteta”.

Postupajući na osnovu pritužbe Komiteta pravnika za ljudska prava J iz Beograda, 27. maja 2011. godine je upućen zahtev Skupštini grada Jagodine da dopuni prethodno dostavljeno izjašnjenje, ukoliko smatra da je potrebno.

Skupština grada Jagodine je 17. juna 2011. godine dostavila dopunu izjašnjenja br. 07-30/11-01-1, u kojem je ponovo navedeno da je cilj odluke da se poveća natalitet, kao i da se ožive napuštena sela. Kao razlog za priznavanje ovog prava osobama sa teritorije grada Jagodine je navedeno njihovo izdvajanje u budžet grada, pa je ovo način da im se nešto sredstava vrati. Na kraju, navedeno je da se radi o potezu lokalne samouprave koji treba pohvaliti i potencirati da i druge lokalne samouprave preduzmu slične mere.

Analiza Odluke o finansijskoj pomoći bračnim parovima pokazala je da su njome, s obzirom na propisane uslove, očigledno u nejednak položaj stavljena lica:

a) koja su već bila u braku u odnosu na lica koja do sada nisu sklopila brak,
b) mlađa od 38 godina u odnosu na lica starija od 38 godina,
v) rođena na teritoriji grada Jagodina u odnosu na lica rođena u drugim mestima,
g) koja duže od 10 godina žive na teritoriji grada Jagodina u odnosu na svaka ostala lica,
d) koja imaju decu iz vanbračnih zajednica u odnosu na lica koja nemaju decu iz vanbračnih zajednica,
đ) koja su bila u vanbračnoj zajednici u odnosu na lica koja nisu bila u vanbračnoj zajednici.

Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006) u članu 21. zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu.

Zakon o zabrani diskriminacije u članu 4. propisuje opštu zabranu diskriminacije tako što propisuje da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti.

Odredbom člana 8. Zakona o zabrani diskriminacije propisano je da do povrede ovog načela dolazi ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva, neopravdano uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, ako su cilj ili posledica preduzetih mera neopravdani, kao i ako ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama ostvaruje.

Da bi se ispitalo da li je Odlukom povređeno načelo jednakih prava i obaveza, potrebno je razmotriti:

– da li je cilj koji se postiže ovom merom dopušten i opravdan,
– da li se cilj (ili ciljevi) mogu postići propisanom merom, odnosno da li postoji srazmera između preduzetih mera i ciljeva koji se tom merom ostvaruju, kao i
– da li postoji objektivno i razumno opravdanje da se pojedinim kategorijama građanki/građana uskrate prava predviđena ovom merom.

Kad je u pitanju dopuštenosti i opravdanosti cilja, u obrazloženju odluke i u izjašnjenju koje je dostavljeno, navodi se čitav niz razloga za donošenje ove odluke: finansijska pomoć parovima koji žele da zaključe brak, briga za poboljšanje materijalnog položaja građana, doprinos povećanju nataliteta, posebno u udaljenim i zabačenim seoskim sredinama u kojima postoji veći broj neženja i neudatih devojaka, zvanično zaključivanje brakova, formiranje porodica, sprečavanje propadanja i gašenja sela, kao i sprečavanje gašenja seoskih i gradskih porodica.

Izvesno je da je Skupština grada Jagodina ovlašćena da donosi odluke kojima unapređuje socijalnu sigurnost svojih građana i, u skladu s tim, ima pravo da iz budžeta grada izdvaja sredstva za zaštitu socijalnog položaja ugroženih građana, da utvrđuje pravila za raspodelu tih sredstava i da ih raspodeljuje u skladu sa zakonom. To pravo se ni na koji način ne dovodi u pitanje. Skupština grada Jagodine, takođe, ima pravo da podstiče natalitet i da donosi mere za stimulisanje rađanja bilo na čitavoj svojoj teritoriji, bilo na delovima teritorije koje karakterišu „udaljene i zabačene seoske sredine”, što se ni na koji način ne može dovesti u pitanje. Štaviše, spremnost da se vlastitom inicijativom i vlastitim sredstvima doprinese rešavanju problema, makar se to rešenje ograničavalo samo na teritoriju jednog grada ili opštine, svakako je pozitivan primer na koji se mogu ugledati druge lokalne samouprave u Srbiji. U tom delu, donošenje odluke je sasvim opravdano i potpuno razumljivo.

Međutim, sporno je da li je „zvanično zaključivanje brakova” cilj koji se opravdano može podsticati javnim sredstvima. Sa jedne strane, Ustav Srbije (čl. 29) obezbeđuje posebnu zaštitu porodici i braku na kome se ona zasniva, pa bi se to moglo uzeti kao osnov za donošenje mera kojima se podstiče stupanje u brak. S druge strane, Ustav Srbije izjednačava vanbračnu i bračnu zajednicu (čl. 62. st. 5), a Zakon o zabrani diskriminacije izričito zabranjuje bilo kakvu diskriminaciju po tom osnovu. Treba, takođe, imati u vidu i stavove Ustavnog suda Srbije izražene u Odluci Ustavnog suda o ustavnosti člana 4. stav 1. Porodičnog zakona („Sl. glasnik RS”, br. 18/2011). Po stavu ovog Suda, ustavotvorac je izjednačavanjem vanbračnih i bračnih zajednica, „određivanje suštinskih elemenata potrebnih za nastanak vanbračne zajednice vezao za postojanje elemenata potrebnih za nastanak bračne”.

Drugim rečima, izjednačavajući vanbračnu i bračnu zajednicu, dao je prednost sadržini, elementima potrebnim za nastanak zajednice, u odnosu na formu, odnosno način zaključenja braka. Ono što se zakonom štiti i podstiče je trajna zajednica života muškarca i žene između kojih ne postoje trajne smetnje a ne forma te zajednice. Imajući u vidu iznete argumente, podsticanje „zvaničnog zaključivanja brakova” ne može se smatrati opravdanim ciljem donošenja ove Odluke.

Da bi se ispitalo da li je usvajanjem Odluke o finansijskoj pomoći porodice došlo do povrede načela jednakosti, analiziran je svaki od postavljenih uslova u svetlu razloga kojima su oni obrazloženi od strane Skupštine grada Jagodina. Cilj analize je da se utvrdi postoji li srazmera između preduzetih mera i postavljenih ciljeva, odnosno postoji li objektivno i razumno opravdanje da se pojedinim kategorijama građanki i građana uskrate prava predviđena ovom merom.

Razlog zbog koga je pravo na finansijsku pomoć priznato samo licima koja zaključuju brak a ne i licima koja zasnivaju vanbračne zajednice je, prema navodima Skupštine grada Jagodina navodno, „laka dokazivost braka (izvod iz matične knjige) i nepostojanje evidencije o vanbračnim zajednicama”. Ovaj argument je neprihvatljiv jer eventualne teškoće u pogledu dokazivanja vanbračne zajednice nisu opravdan razlog za uskraćivanje prava na finansijsku pomoć licima koja je opredeljuju za sklapanje vanbračne zajednice. S druge strane, ako je osnovni cilj donošenja Odluke povećavanje nataliteta, postavlja se pitanje zašto nije predviđeno da se novčana pomoć dodeljuje po rođenju deteta, bez obzira na to da li je rođeno u braku ili van braka, već se ona uslovljava zaključenjem braka.

Kad su u pitanju razlozi zbog kojih je pravo na finansijsku pomoć priznato samo parovima kod kojih je barem jedan član stariji od 38 godina, u izjašnjenju koje je upućeno navodi se da je ovaj uslov postavljen zbog toga što se želelo da se što veći broj starijih od 38 godina odluči da sklopi brak, pri čemu se ova odluka naročito odnosi na udaljene i zabačene seoske sredine gde postoji veći broj „starijih momaka” i „neudatih devojaka” koje Skupština grada Jagodina želi da stimuliše na sklapanje braka „kako bi se sprečilo gašenje seoskih i gradskih porodica”. Navedeni razlozi se mogu prihvatiti jer se osnovano može pretpostaviti da je Skupština grada Jagodine ovu grupu građanki i građana privilegovala imajući u vidu raspoloživa sredstva i brižljivo prikupljene podatke o starosnoj strukturi stanovništva, privilegujući na osnovu toga upravo one koji su stariji od 38 godina, a još uvek nisu zasnovali porodicu, za koje je ocenila da ih posebnom merom treba dodatno stimulisati da to učine.

U pogledu razloga zbog kojih je pravo na finansijsku pomoć priznato pod uslovom da je jedan od supružnika rođen na teritoriji grada Jagodine i da 10 godina neprekidno živi u Jagodini pre stupanja na snagu Odluke, u izjašnjenju je navedeno da su ovi uslovi određeni zbog toga što se želelo pružanje pomoći socijalno ugroženom stanovništvu. Nejasno je, međutim, kako se ovaj cilj ostvaruje, budući da se Odlukom ne predviđa provera socijalnog stanja, niti je socijalna ugroženost predviđena kao kriterijum za dodeljivanje finansijske pomoći. S druge strane, navodi se da su ovi uslovi postavljeni kako bi se sprečile zloupotrebe „doseljavanjem” iz drugih gradova i opština, kao i činjenicom da se radi o sredstvima iz budžeta grada, te da je opravdano da se daju građanima Jagodine. Navedenim razlozima može se opravdati uslov koji se tiče desetogodišnjeg neprekidnog života u Jagodini. Nema, međutim, objektivnog i razumnog opravdanja da se pravo na dobijanje finansijske pomoći uskrati supružnicima od kojih nijedan nije rođen u Jagodini jer je mesto rođenja puka slučajnost.

Uslov za dobijanje finansijske pomoći koji se ogleda u tome da supružnici nemaju vanbračnu decu, obrazložen je time da je „osnovni povod za donošenje Odluke o finansijskoj pomoći bračnim parovima povećanje nataliteta i zvanično zaključenje brakova, a osnovna težnja lokalne samouprave je da se spreči dalje propadanje i gašenje sela zaključivanjem ovakvih bračnih zajednica”. Ovi razlozi nisu prihvatljivi jer okolnost da jedan ili oba supružnika imaju vanbračnu decu nije smetnja da se ostvari krajnji cilj radi kojeg je Odluka doneta, a to je povećanje nataliteta.

Kad je reč o razlozima zbog kojih je pravo na finansijsku pomoći priznato supružnicima pod uslovom da nisu bili u vanbračnoj zajednici, oni su u izjašnjenju obrazloženi potrebom da se eliminišu oni koji bi, rukovođeni „pogrešnim” motivima (dobijanjem finansijske pomoći) zaključili brak jer da su njihovi motivi autentični i „pošteni”, oni bi već bili u braku. Ovakvo opravdanje se ne može prihvatiti jer protivreči cilju koji se navodi. Naime, ako se materijalna pomoć daje kako bi se stimulisalo zaključivanje brakova, onda bi zaključenje braka onih koji već jesu u vanbračnim zajednicama trebalo zapravo pozdraviti, stimulisati i nagraditi. U vezi sa tim, treba ukazati na neprincipijelni stav u vezi sa dokazivanjem ispunjenosti ovog negativnog uslova (da pre sklapanja braka supružnici nisu bili u vanbračnim zajednici). Ako se ova činjenica može dokazati, onda se može dokazati i postojanje vanbračne zajednice, što dodatno potvrđuje da su neprihvatljivi razlozi zbog koji se pravo na finansijsku pomoć priznaje samo licima koja zaključuju brak, a ne i licima koja zasnivaju vanbračne zajednice.

Sagledavajući argumente kojima su u izjašnjenju Skupštine grada Jagodina pravdani pojedini uslovi za dobijanje finansijske pomoći, evidentno je da nije bilo opravdanih i razumnih razloga da se na osnovu ličnih svojstava stave u neravnopravan položaj lica koja su sklopila vanbračnu zajednicu u odnosu na lica koja su sklopila bračnu zajednicu, lica koja su rođena u drugim mestima, u odnosu na lica koja su rođena u Jagodini, lica koja imaju decu iz vanbračne zajednice sa licima koja takvu decu nemaju, kao i lica koja su bila u vanbračnoj zajednici u odnosu na lica koja nisu bila u takvoj zajednici. Različit tretman ovih kategorija građana i građanki, kojima je na osnovu njihovih ličnih svojstava, uskraćeno pravo koje se daje drugim licima u istoj situaciji, nema objektivno i razumno opravdanje.

Prema tome, zbog uslova koji su utvrđeni Odlukom o finansijskoj pomoći bračnim parovima, pravo na dobijanje finansijske pomoći neopravdano je uskraćeno pojedinim kategorijama građana i građanki, i to: onima koji su sklopili vanbračnu zajednicu, onima koji nisu rođeni u Jagodini, onima koji pre zaključenja braka imaju decu iz vanbračnih zajednica, kao i onima koji su pre zaključenja braka bili u vanbračnoj zajednici.

Ceneći utvrđene činjenice i pravne propise, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti, saglasno članu 33. stav 1. tačke 1. i 9. Zakona o zabrani diskriminacije, dala je mišljenje i preporuku Skupštini grada Jagodina radi preduzimanja radnji kojima će se otkloniti povreda načela jednakosti u odnosu na one kategorije građana i građanki kojima je neopravdano uskraćeno pravo na finansijsku pomoć na osnovu njihovih ličnih svojstava.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
dr Nevena Petrušić

Pritužba udruženja J. protiv grada Jagodine zbog diskriminacije u ostvarivanja prava na jednokratnu pomoć po osnovu osnovu rođenja i bračnog i porodičnog statusa