br. 011-00-15/2026-02 datum: 16.mart 2026.

MINISTARSTVO ZDRAVLjA

Zlatibor Lončar, ministar

Nemanjina 22-26

11000 Beograd

Predmet: Mišljenje na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o presađivanju ljudskih organa

Vaš broj: 500-01-1126/2025-21

Poštovani gospodine Lončar,

Ministarstvo zdravlja je, dana 11. marta 2026. godine, dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona presađivanju ljudskih organa (u daljem tekstu: Nacrt zakona), sa Obrazloženjem i prilozima, radi davanja mišljenja. U dopisu je zatražena hitnost u postupanju, kako bi predmetni materijal bio uvršten u dnevni red naredne sednice Vlade.

S tim u vezi,  a imajući u vidu značaj izmena i dopuna ovog zakonskog teksta, smatramo da zbog kratkog roka u kojem je traženo mišljenje na Nacrt zakona, nije moguće u potpunosti sagledati sva predložena zakonska rešenja i eventualne posledice primene predloženih rešenja, kao i sve probleme koje bi u praksi mogla izazvati primena ovog zakona.

Postupajući po ovom dopisu, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, najpre, podseća da se u više navrata, u poslednjih nekoliko godina obraćao Ministarstvu zdravlja ukazujući na neophodnost donošenja izmena i dopuna Zakona o presađivanju ljudskih organa i Zakona o ljudskim ćelijama i tkivima, a nakon odluke Ustavnog suda iz 2021. godine, kojom su neustavnim proglašene odredbe koje su propisivale uslove za darivanje ljudskih organa i tkiva sa umrlih lica i predviđale pretpostavljenu i opozivu saglasnost umrlog za doniranje.

U cilju hitnog uspostavljanja potpunog relevantnog pravnog okvira, Poverenik je, nakon inicijative upućene u 2023. godini, dopunjenu inicijativu za izmene i dopune navedenih zakona^[1] Ministarstvu zdravlja uputio i u maju 2024. godine, kao i sredinom januara 2026. godine[2], s obzirom da faktički od 2021. godine ne postoji pravni okvir koji uređuje uslove i postupak presađivanja ljudskih organa i tkiva sa umrlih osoba.

Imajući u vidu navedeno Poverenik je analizirao Nacrt zakona, kao i dostavljeno Obrazloženje, Analizu efekata (koja sadrži sagledavanje postojećeg stanja, utvrđivanje cilja, identifikovanje opcija, analizu efekata na društvo, analizu upravljačkih efekata), i Izveštaj o učešću javnosti u pripremi Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o presađivanju ljudskih organa (u nastavku mišljenja: Izveštaj) koji, između ostalog, sadrži koji su komentari javnosti prihvaćeni, a koji nisu i zašto.

Poverenik će se u nastavku, pre nego što pruži komentare na konkretne članove Nacrta zakona, između ostalog, osvrnuti i na sadržaj Izveštaja, odnosno na neke od obrazloženja predlagača Nacrta zakona o neprihvatanju primedaba određenih organizacija civilnog društva, s obzirom da je u više navrata u svojim inicijativama i obraćanjima Ministarstvu zdravlja skretao pažnju na važnost sagledavanja stavova organizacija civilnog društva i pojedinaca koji su direktno ili indirektno involvirani u oblast kadaveričnih transplantacija ljudskih organa, odnosno donorstva organa. Poverenik, takođe, želi da pohvali prihvatanje produžetka roka za javnu raspravu kojim povodom se i ovaj organ obratio Ministarstvu upravo ukazujući na važnost pronalaženja najboljih rešanja u skladu sa donetom odlukom Ustavnog suda.

U obrazloženju odluke Ustavnog suda[3], između ostalog, je navedeno: „Kada je reč o odlukama pojedinaca o tome šta će se raditi s njihovim telom nakon smrti, Ustavni sud primećuje da postoje dva osnovna modela pristanka za uzimanje delova tela s tela umrle osobe: model opt in ili model izričitog pristanka u kome delovi tela umrlog ne mogu biti uzeti ako on nije dao izričit pristanak na način propisan zakonom (koji su prihvatile npr. Danska i Nemačka) i model opt out ili model pretpostavljenog pristanka u kome je s umrlog dopušteno uzeti organe ako se za života tome nije protivio (većina zemalja EU prihvata ovaj sistem, npr. Italija, Francuska, Austrija, Španija, Belgija, Poljska, Švedska, Slovenija, Hrvatska). Dakle, dva navedena modela pristanka razlikuju se po obliku izražavanja volje – kod izričitog pristanka osoba vlastitu volju izražava na pozitivan način, dok kod pretpostavljenog pristanka volju izražava na negativan način, izjavom o nedarivanju organa nakon smrti. Imajući u vidu sadržinu stava 1. člana 23. osporenog Zakona, Ustavni sud nalazi da je zakonodavac, propisujući da se organi sa tela umrlog punoletnog poslovno sposobnog lica mogu uzeti ako se ono tome za života nije usmeno ili pismeno protivilo, prihvatio model pretpostavljenog pristanka. Budući da u slučaju za života izraženog protivljenja uzimanju organa ono nije dozvoljeno, Ustavni sud smatra da je sa ustavnopravnog stanovišta navedeno zakonsko rešenje zasnovano na poštovanju ljudskog dostojanstva i integriteta i da se osporenom odredbom člana 23. stav 1. Zakona ne zadire u pravo svakog pojedinca da slobodno i samostalno odlučuje o darivanju, odnosno nedarivanju svojih organa, te da time što se ne zahteva izričit pristanak nisu povređene ustavne odredbe o neprikosnovenosti ljudskog dostojanstva i nepovredivosti fizičkog i psihičkog integriteta. Iako za Ustavni sud sam koncept pretpostavljene saglasnosti za darivanje organa nije ustavnopravno sporan, Sud konstatuje da poštovanje volje preminulog i njegovog prava da za života slobodno odlučuje o (ne) darivanju svojih organa, od zakonodavca zahteva da, saglasno ustavnom načelu o vladavini prava, jasno i precizno uredi način ostvarivanja toga prava. Naime, Ustavni sud konstatuje da nadležnost Republike Srbije utvrđena u odredbama člana 97. tač. 2. i 10. Ustava, da uređuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana i sistem u oblasti zdravstva, ne predstavlja samo ovlašćenje Republike Srbije da preko svog zakonodavnog organa, tj. Narodne skupštine, zakonom uredi presađivanje ljudskih organa u svrhu lečenja i način ostvarivanja prava svakog lica da odluči o doniranju svojih organa, već istovremeno i obavezu zakonodavca da taj zakon mora ispunjavati određene standarde koji se tiču kvaliteta i izvesnosti normi, koji moraju biti u funkciji obezbeđivanja vladavine prava i jednakosti svih pred zakonom“.

Iz navedenog možemo zaključiti da su oba modela (model izričitog pristanka i model pretpostavljenog pristanka) u skladu sa Ustavom; da Sud polazi od poštovanja volje preminulog i njegovog prava da za života slobodno odlučuje o (ne)darivanju svojih organa, bez ikakvog uslovljavanja, odnosno mogućeg stavljanja veta na autonomiju volje preminulog, kao i da bi navedeno bilo u potpunosti u skladu sa Ustavom, zakonodavac mora jasno i precizno da uredi način ostvarivanja tog prava.

Drugim rečima, Ustavni sud polazi od aksioma da je pravo svakog lica da odluči o doniranju svojih organa, što podrazumeva obavezu zakonodavca da propiše norme koje će pružiti punu izvesnost tog procesa, i u isto vreme obezbediti vladavinu prava i jednakost svih pred zakonom. Ustavni sud, takođe, naglašava, a polazeći od stava Evropskog suda za ljudska prava

izraženog povodom određivanja „autonomnog pojma zakona“, a koji glasi: „da bi se jedan opšti akt smatrao zakonom, ne samo formalno, nego i u sadržinskom smislu taj zakon, odnosno njegove norme moraju biti u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive, tako da subjekti na koje se zakon odnosi mogu uskladiti svoje ponašanje sa zakonom“, kako ne bi zbog nepreciznih, ali i nedostatnih normi bili uskraćeni u ostvarivanju svojih zajemčenih prava ili pravnih interesa[4].

Polazeći od toga da propisane norme u Nacrtu zakona moraju biti precizne, jasne i predvidive, a imajući u vidu da je predlagaču Nacrta zakona, kao i drugim zainteresovanim stranama poznat sadržaj Izveštaja, Poverenik će se osvrnuti na deo Izveštaja kojim predlagač Nacrta zakona obrazlaže neprihvatanje nekih predloga za izmenu Nacrta zakona koji se upravo tiču autonomije volje preminulog. Naime, predagač Nacrta zakona, na strani 11. Izveštaja navodi da „model u kome porodica ima pravo da potvrdi ili obori pretpostavku saglasnosti za uzimanje organa nakon smrti, smatra se dodatnom zaštitom prava ličnosti, a ne kršenjem međunarodnih standarda. To što porodica ima pravo da potvrdi ili uskrati pretpostavljenu saglasnost za uzimanje organa nakon smrti, ne predstavlja formiranje volje umrlog, već procesnu garanciju dodatnu pravnu zaštitu i humanizaciju postupka. Čak i kada porodica odbije, to ne znači da zakon priznaje njihovu volju kao volju umrlog, već da zakon daje porodici pravo veta iz razloga socijalne stabilnosti i etike“. Obrazlažući ove navode, predlagač Nacrta zakona poziva se na slučaj Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLjP) Elberte protiv Letonije[5] i navodi da je Evropski sud jasno pokazao da je problem: kada nema jasne procedure i kada se ignoriše eventualna volja porodice, pri čemu sam sistem pretpostavljene saglasnosti nije proglašen protivnim Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Konvencija). Poverenik ne spori da ESLjP, kao i Ustavni sud ne osporava bilo koji od dva modela – model pretpostavljene saglasnosti i model izričite saglasnosti. Takođe, Evropski sud posebno naglašava u ovom slučaju da je osnovni problem bio u tome što nisu postojale jasne procedure, što dokazuju i različiti stavovi samih letonskih državnih organa u procesu koji se odvijao pred relevantnim letonskim organima. Ipak, ESLjP ne koncipira kao problematičnu situaciju kada se ignoriše eventualna volja porodice, jer je u ovom slučaju podnositeljka predstavke za uzimanje organa od njenog pokojnog supruga saznala čak dve godine nakon tog čina, već volja porodice treba biti deo preciznih procedura prethodno pomenuta dva modela. ESLjP ističe da je upravo problem kada se, zbog nepreciznih procedura ignoriše volja preminulog. Letonski zakon u to vreme je propisivao da svaka živa poslovno sposobna osoba ima pravo da dâ pristanak ili prigovor, u pisanoj formi, za korišćenje svog tela nakon smrti. Izražena volja, ukoliko nije suprotna zakonu, je obavezujuća (domaće pravo, tačka 42. odluke). Volja mora biti zabeležena u medicinskom kartonu osobe i označena posebnim pečatom u njegovom pasošu (tačka 43.)  U skladu sa letonskim zakonom, kada se govori o pravima najbližih srodnika, organi i tkiva preminule osobe ne mogu se uzeti protiv njene želje izražene tokom života. U odsustvu izričite želje, organi se mogu donirati ako se nijedan od najbližih srodnika ne protivi (tačka 44. odluke).

U ovom slučaju važno je istaći i obrazloženje jednog od sudija[6], koji je, između ostalog, naglasio da „pravo podnosioca zahteva da se protivi transplantaciji organa svog preminulog muža nije autonomno pravo koje bi se moglo koristiti ad libitum. Ovo pravo je izvedeno iz prava preminulog muškarca da slobodno odlučuje o transplantaciji svojih organa. Preživeli rođak deluje kao čuvar prava preminulog. Stoga, podnosilac zahteva može da se složi ili da se protivi transplantaciji organa svog preminulog muža samo ukoliko izrazi želje preminulog. Suprotno mišljenje bi telo preminule osobe pretvorilo u predmet proizvoljnih odluka rođaka. Činjenica da podnosilac zahteva zaista koristi pravo koje štiti želje svog preminulog muža ne znači da – prema Konvenciji – ovo pravo ima identičan status sa pravom njenog muža. Koliko god bliska bila veza između dva predmetna prava, zaštita koja im se pruža prema Konvenciji može biti različita.

Praksa ESLjP, možemo zaključiti, naglašava, bez obzira za koji se model država odluči u ovom procesu, neophodnost postojanja jasnih procedura, odnosno jasnih pravnih mehanizama za utvrđivanje volje osobe ili porodice, odnosno srodnika, jer bez toga postoji rizik da se organi uzimaju bez realnog pristanka. ESLjP, kao ni sama Konvencija, nisu naveli da sistem može dati porodici pravo da poništi volju umrlog. To znači, suprotno navodima predlagača Nacrta zakona u Izveštaju da Konvencija ne zahteva, niti dozvoljava porodični veto iz bilo kog razloga, pa ni iz razloga socijalne stabilnosti i etike. Autonomija volje umrlog mora imati apsolutni prioritet u svakom modelu koji je usvojen, a porodica ne sme imati pravo da je poništi.

U prilog autonomiji volje ukazaćemo na još jedan predmet ESLjP, Pindo Mula protiv Španije[7]. Podnositeljka predstavke je primila transfuziju krvi, i pored jasno izražene pisane volje da, kao Jehovin svedok, na to ne pristaje. Sud je utvrdio kršenje člana 8. i 9. Konvencije. ESLjP je naglasio da „u situaciji koja uključuje stvarnu i neposrednu opasnost po egzistenciju pojedinca, pravo na život će takođe biti na snazi, zajedno sa pravom pojedinca da autonomno odlučuje o medicinskom tretmanu. Iz perspektive države, njene dužnosti da obezbedi poštovanje oba ova prava će takođe biti uključene, odnosno njene dužnosti koje proizilaze iz člana 8. i člana 2. Konvencije. U vezi sa ovom poslednjom odredbom, Sud ponavlja da se pravo na život rangira kao jedna od najosnovnijih odredbi Konvencije i takođe sadrži jednu od osnovnih vrednosti demokratskih društava koja čine Savet Evrope. Ono zahteva od države ne samo da se uzdrži od „namernog“ oduzimanja života, već i da preduzme odgovarajuće korake kako bi zaštitila živote onih koji su u njenoj jurisdikciji“ (tačka 147). Dalje, ESLjP navodi da „Sud u potpunosti ceni da su radnje preduzete u vezi sa podnosiocem predstavke tog dana od strane osoblja obe bolnice bile motivisane preovlađujućom brigom da se obezbedi efikasan tretman pacijenta koji je bio pod njihovom negom, u skladu sa najosnovnijom normom medicinske profesije. On ne dovodi u pitanje njihove procene u vezi sa težinom stanja podnosioca predstavke u to vreme, hitnošću potrebe za njenim lečenjem, dostupnim medicinskim opcijama u datim okolnostima, ili činjenicom da je život podnosioca predstavke spasen tog dana“ (tačka 181).
„Međutim, ovlašćenje dežurnog sudije da se nastavi sa bilo kojim lečenjem koje se smatralo neophodnim proizašlo je iz procesa donošenja odluke na koji je uticalo izostavljanje bitnih informacija o dokumentovanju želja podnosioca predstavke, koje su zabeležene u različitim oblicima i u različito vreme u pisanoj formi. Pošto ni podnosilac predstavke niti bilo ko povezan sa njom nije bio upoznat sa odlukom koju je doneo dežurni sudija, nije bilo moguće, čak ni teoretski, ispraviti taj propust“ (tačka 182). Bez ulaženja u dalje detalje slučaja, Poverenik naglašava stav ESLjP da pojedinac ima pravo da autonomno odlučuje o medicinskom tretmanu, pri čemu takva odluka mora biti slobodna, informisana i nedvosmislena, čime se autonomija volje postavlja kao ključni element zaštite iz člana 8. Konvencije. Ovaj standard je od posebnog značaja u oblasti kadaverične transplantacije organa, jer implicira da jasno izražena volja pojedinca u pogledu raspolaganja sopstvenim telom, uključujući i postmortalno doniranje organa, mora imati prioritet i ne može biti naknadno dovedena u pitanje ili poništena od strane trećih lica, uključujući članove porodice, bez ozbiljnog narušavanja prava na privatni život.

Takođe, Poverenik skreće pažnju da porodica ne predstavlja jedinstven i homogeni subjekt, već skup fizičkih lica sa individualnim pravima, interesima i pravnim položajem, te davanje ovlašćenja članovima porodice da menjaju ili poništavaju jasno izraženu volju umrlog dovodi u pitanje osnovne principe pravne sigurnosti i autonomije ličnosti. Prema opštim načelima domaćeg prava, uključujući Ustav Republike Srbije i Zakon o obligacionim odnosima, volja pojedinca, kada je data slobodno i jasno, proizvodi pravno dejstvo i mora se poštovati, dok treća lica ne mogu arbitrarnim odlukama menjati pravne posledice takve izjave, posebno ne iz „razloga socijalne stabilnosti i etike“ bez utvrđenih kriterijuma na osnovu kojih se ovi razlozi utvrđuju, već su to kategorije koje se određuju paušalno. Dodatno, Porodični zakon ne tretira porodicu kao jedinstveni odlučujući subjekt, već uređuje odnose između pojedinaca koji mogu imati različite i čak suprotstavljene interese, zbog čega nije moguće govoriti o jedinstvenoj „porodičnoj volji“. U takvom normativnom okviru, omogućavanje članovima porodice da preinače volju umrlog uvodi pravnu neizvesnost, jer ishod zavisi od konkretnih odnosa, saglasnosti ili konflikata među članovima porodice, koji nisu pravno standardizovani niti predvidivi. Time se odstupa od principa da pravna dejstva treba da budu zasnovana na jasno utvrdivim i stabilnim činjenicama, što može dovesti do neujednačene primene prava i narušavanja jednakosti građana pred zakonom. Nacrtom zakona predviđen je redosled prvenstva članova porodice (predloženi član 22a. stav 11) te pravo prvenstva odlučivanja ima punoletno dete, zatim supružnik ili vanbračni partner, roditelj umrlog lica, punoletni brat ili sestra umrlog lica. Iz samo ovog nabrajanja možemo zamisliti nebrojeno situacija u kojima se može desiti da neko ko ima pravo prvenstva menja volju umrlog lica.

Poverenik smatra važnim da na ovom mestu, a o ulozi člana porodice, podseti i na  Objašnjavajući izveštaj Dodatnog protokola uz Konvenciju o ljudskim pravima i biomedicini o transplantaciji organa i tkiva ljudskog porekla[8], u kojem je, između ostalog navedeno i da „bez obzira na sistem, ako želje preminule osobe nisu dovoljno utvrđene, tim zadužen za uzimanje organa mora prethodno nastojati da dobije svedočenja rođaka preminule osobe. Osim ako nacionalni zakon ne predviđa drugačije, takvo ovlašćenje ne bi trebalo da zavisi od preferencija samih bliskih rođaka za ili protiv doniranja organa i tkiva. Bliske rođake treba pitati samo o izraženim ili pretpostavljenim željama preminule osobe. Izraženi stavovi potencijalnog donora su najvažniji pri odlučivanju o tome da li se organi ili tkivo mogu uzeti. Stranke treba jasno da navedu da li je moguće uzimanje organa ili tkiva ako želje preminule osobe nisu poznate i ne mogu se utvrditi od rođaka ili prijatelja“ (paragraf 102). Na Konvenciju o ljudskim pravima i biomedicini, kao i na Dodatni protokol referiše i Ustavni sud u već pomenutoj odluci. Ustavni sud kaže: „Konvencija o ljudskim pravima i biomedicini[9] kojom je utvrđeno da strane ove konvencije štite dostojanstvo i identitet svih ljudskih bića i garantuju svima, bez diskriminacije, poštovanje njihovog integriteta i drugih prava i osnovnih sloboda u pogledu primene biologije i medicine, (član 1.), da interesi i dobrobit ljudskog bića imaju prednost nad samim interesom društva ili nauke (član 2.) i da se zahvat koji se odnosi na zdravlje može izvršiti samo nakon što je lice na koje se zahvat odnosi o njemu informisano i dalo slobodan pristanak na njega, da se tom licu prethodno daju odgovarajuće informacije o svrsi i prirodi zahvata kao i njegovim posledicama i rizicima, da lice može slobodno i u bilo koje vreme povući svoj pristanak (član 5.)“. Ustavni sud, dalje konstatuje i da „navedena Konvencija nije primenjiva na uzimanje organa sa umrlih lica, kao i da je uzimanje organa i tkiva sa umrlih lica predmet Dodatnog protokola o transplantaciji organa i tkiva ljudskog porekla (Savet Evrope, Serija međunarodnih ugovora broj 186), koji je Republika Srbija potpisala 9. februara 2005. godine, ali ga još nije ratifikovala. Tim protokolom štiti se dostojanstvo i identitet svakog pojedinca u vezi sa transplantacijom organa i tkiva ljudskog porekla, a on se odnosi na odstranjivanje organa i tkiva sa nekoga ko je rođen, bilo da je živ ili ne. Saglasno tom protokolu, ukoliko je lice tokom svog života stavilo na znanje svoje želje da uskrati ili da svoju saglasnost, te želje treba poštovati nakon smrti“.

Sa navedenim u vezi, a posebno imajući u vidu Odluku Ustavnog suda, Poverenik, polazeći od načela zaštite interesa i dostojanstva, odnosno odredbe člana 4. Zakona o presađivanju ljudskih organa[10], da se darivanje i primanje ljudskih organa zasniva na uvažavanju prioritetnih interesa za očuvanje života i zdravlja i zaštiti osnovnih ljudskih prava i dostojanstva davoca ljudskih organa i primaoca ljudskih organa, ukazuje, najpre, da „pretpostavljena saglasnost“ u duhu predloženih izmena i dopuna Zakona o presađivanju ljudskih organa ne sme se tumačiti kao „pretpostavka saglasnosti“. Naime, tumačenjem normi u skladu sa ostvarenim standardima „pretpostavljena saglasnost“ je posledica (izbor) postavljene zakonske procedure doniranja kadaveričnih organa. Generalno analizirano, davalac organa dao je pretpostavljenu saglasnost zato što se nije protivio, uglavnom davanjem pisane izjave, doniranju organa nakon svoje smrti. S druge strane, ukoliko se pretpostavljena saglasnost tumači kao pretpostavka saglasnosti, ovakvo tumačenje dovodi do pravne nesigurnosti i predstavlja pravnu hipotezu koja je podložna obaranju, odnosno negiranju, ali svakako podložna svojevrsnom potvrđivanju, u slučaju navedenom u Nacrtu zakona, od strane članova porodice. Ipak, „pretpostavljena saglasnost“ ne predstavlja pretpostavku, već činjenicu baziranu na jasno utvđenim procedurama. Imajući navedeno u vidu, Poverenik daje sledeće komentare na odredbe Nacrta zakona:

Odredbama člana 1. Nacrta zakona (kojim se dodaje član 22a.), odnosno odredbama predloženog člana 22a. stav 5 propisano je da je „svrha obrade podataka iz stava 4. ovog člana (podaci u obrascu izjave o prtivljenju i obrascu izjave o opozivu izjave o protivljenju) jeste precizno i pouzdano utvrđivanje identiteta davoca izjave o protivljenju i davaoca izjave o opozivu izjave o protivljenju“. U stavu 7. predloženog člana 22a (odnosno člana 1. Nacrta zakona) propisano je: „izjava o protivljenju i izjava o opozivu izjave o protivljenju upisuje se u Registar lica koja ne žele da daruju svoje organa odnosno tkiva koji vodi Uprava za biomedicinu (u daljem tekstu: Registar)“. U stavu 8. istog člana propisano je: „Ministarstvo nadležno za poslove zdravlja je rukovalac podataka o ličnosti koji su sadržani u Registru“. U članu 9.istog člana propisno je: „Svrha obrade podataka iz stava 8. ovog člana jeste precizno, pouzdano, jedinstveno i ažurno evidentiranje izjave volje lica koje se protivi darivanju svojih organa odnosno tkiva“.

Poverenik ukazuje na postojanje dve pisane izjave na datim obrascima: 1) izjava o protivljenju, i 2) izjava o opozivu izjave o protivljenju (kako je i navedeno u članu 22a st. 4, 5. i 6.). Obe izjave se upisuju u Registar (stav 7. ovog člana). Ipak, u odredbama stava 9. predloženog člana 22a, nestaje činjenica da je u Registru evidentirana i izjava broj 2), odnosno izjava o opozivu izjave o protivljenju darivanja ljudskih organa, te predlagač Nacrta zakona konstatuje da je svrha obrade podataka iz stava 8. ovog člana ..evidentiranje izjave volje lica koje se protivi darivanju svojih organa odnosno tkiva. Smatramo da ovaj propust mora biti ispravljen, s obzirom da je svrha vođenja Registra da se podaci vode precizno, pouzdano, jedinstveno i ažurno. Lice za života ima pravo da promeni svoj stav, i samim tim, ima pravo da promena njegovog stava bude ažurno evidentirana.

Dalje, Poverenik podseća, najpre, na odredbe člana 22a st. 1. i 2, a u vezi člana 1. Nacrta zakona koji propisuju „da ljudski organi sa umrlog lica mogu se uzeti radi presađivanja samo ako se umrlo lice nije za života protivilo darivanju, a bilo je potupno poslovno sposobno“ (stav 1.) i „izjava o protivljenju darivanja ljudskih organa daje se na propisanom obrascu zdravstvenom radniku koje je izabrani lekar davoca izjave, odnosno ovlašćenom licu za evidentiranje izjave o protivljenju u Upravi za biomedicinu“ (stav 2.). Ovim odredbama predlagač Nacrta zakona postavio je osnov procedure „pretpostavljene saglasnosti“, odnosno davalac je onaj koji se nije za života protivio darivanju organa, i ono lice koje je, s tim u vezi, dalo pisanu izjavu o protivljenju darivanja ljudskih organa na propisanom obrascu nadležnoj ustanovi ili zdravstvenom radniku. Poverenik, stoga, postavlja pitanje svrsishodnosti, i zakonitosti odredaba stava 11. ovog člana koji glasi: „ Ukoliko izjava o protivljenju nije evidentirana u Registru ili je u Registru evidentirana izjava o opozivu izjave o protivljenju, saglasnost za uzimanje ljudskih organa sa umrlog lica može dati ili odbiti jedan od sledećih članova porodice umrlog lica, po redosledu prvenstva kako su navedeni: punoletno dete, supružnik, ili vanbračni partner, roditelj umrlog lica, punoletni brat ili sestra umrlog lica (članovi porodice)“. U vezi sa citiranim stavom 11. predloženog člana 22a. odnosno člana 1. Nacrta zakona, a imajući u vidu sve prethodno navedeno, kao i citirani deo Izveštaja u kojem je jasno rečeno da je članovima porodice dato pravo veta na odluku preminulog šta će uraditi sa svojim organima nakon svoje smrti, Povenik postavlja pitanje svrshishodnosti gotovo svih ostalih normi koje su predložene ovim Nacrtom zakona, s obzirom da se autonomna volja poslovno sposobnog pojedinca, odredbama ovog stava potpuno anulira. Bilo da se on protivio darivanju svojih organa, ili je to svoje protivljenja opozvao, ili uopšte nije dao nijednu izjavu od ove dve, dakle, u bilo kojoj situaciji, odluka je na članovima porodice. Primetićemo da u ovom stavu predlagač Nacrta zakona mora imati u vidu da, ukoliko postoji izjava o opozivu izjave o protivljenju, tada mora prethodno postojati i izjava o protivljenju, dakle postojaće dve izjave, ili neće postojati nijedna, no, ništa od toga ne utiče na predlagača Nacrta zakona da poštuje volju darivaoca organa.

Predgagač Nacrta zakona ovo rešenje podupire i odredbama u sledećem stavu u kojem navodi da „pravo iz stava 11. ovog predloženog člana stiče član porodice nakon što bude obavešten o smrti POTENCIJALNOG davaoca ljudskih organa…, što potvrđuje da se volja preminulog ne uzima u obzir ni apsolutno, ni relativno. Odredbama stava 11. ovog člana pomenut je i vremenski okvir (iz predloženog člana 24. stav.4. odnosno člana 2. Nacrta zakona) kada različiti članovi porodice donose odluku o doniranju, s tim što u predloženom članu 24. stav 4. nije naveden vremenski rok. U predloženom članu 24. stav 5. propisan je „razumni rok“ koji se ostavlja članu porodice da donese odluku, no, kada se analizira sve što se može desiti u skladu sa zakonom do konačne odluke člana porodice, postavlja se pitanje da li je predlagač Nacrta zakona uzeo u obzir zaista vreme koje je potrebno da organ ostane „živ“ da bi se transplantirao.

Poverenik je mišljenja da je u predloženom normativnom rešenju dodatno problematično to što se pravo odlučivanja o doniranju organa i tkiva faktički konstituiše tek nakon obaveštavanja člana porodice o smrti potencijalnog davaoca, čime se pravno relevantan trenutak vezuje za postupanje zdravstvene ustanove (koja treba da obavesti člana porodice o smrti), a ne za prethodno izraženu volju samog lica. Time se odstupa od opšteg principa da pravna dejstva u vezi sa ličnim pravima nastaju na osnovu volje titulara prava, a ne naknadne odluke trećih lica. Odredbama člana 37. stav 2. Ustava Republike Srbije propisano je da lice punoletstvom stiče sposobnost da samostalno odlučuje o svojim pravima i obavezama. Dodatno, predloženo zakonsko rešenje nas dovodi do toga da o organima preminulog, zapravo, odlučuje određeni krug trećih lica. Takođe, primena odredaba Nacrta zakona u praksi dovela bi, zapravo, do situacije u kojoj ostvarivanje prava zavisi od niza nepredvidivih okolnosti – dostupnosti članova porodice, njihovih međusobnih odnosa, procene zdravstvenih radnika i stava Etičkog odbora. Takav normativni okvir ne obezbeđuje ni pravnu sigurnost, ni efikasnost sistema, niti dosledno poštovanje autonomije volje pojedinca, što bi moralo predstavljati polaznu osnovu svakog zakonskog rešenja u ovoj oblasti, a, u konkretnom slučaju i potpuno poštovanje Odluke Ustavnog suda. Poverenik  u ovom smislu smatra da nije ni potrebno dodatno komentarisati, primera radi, odredbu stava 14. ovog člana kojom je predviđeno da član porodice može povući saglasnost do momenta pripreme umrlog lica za uzimanje ljudskih organa, što može imati nesagledivo negativne posledice po primaoca organa i njegovu porodicu do nivoa situacije koja može biti i eventualno propuštanje neke druge prilike za primanje organa s obzirom da je opšte poznata činjenica da primaoci organa iz Republike Srbije neretko se odlučuju da transplantaciju rade u nekim drugim državama, bilo da je u pitanju živ donor ili doniranje kadaveričnih organa. Poverenik je stava da ovakvo rešenje svakako treba ponovo preispitati.

Imajući u vidu sadržinu člana 22.a stav 15, odnosno člana 1. Nacrta zakona, kojim se utvrđuje da: „Ministarstvo nadležno za poslove zdravlja je rukovalac podataka o ličnosti koji su sadržani u obrascu izjave o davanju saglasnosti, obrascu izjave o odbijanju saglasnosti i obarascu izjave o povlačenju saglasnosti“, Poverenik ukazuje da predloženi stav, zapravo, predviđa da članovi porodice mogu podneti tri odvojene izjave. Postavlja se najpre pitanje gde je četvrta izjava: izjava o povlačenju odbijanja saglasnosti? Drugo, ovakve procedure stvaraju moguću zbunjenost, dupliranost, pravnu neodređenost u proceduri utvrđivanja volje članova porodice. U tom smislu, Poverenik smatra da zakonodavac treba da preispita da omogući potencijalnom donoru da neposredno izrazi konkretne i jasne stavove u svim relevantnim aspektima, čime bi se autonomija volje donora stavila u centralni fokus i eliminisala potreba da članovi porodice daju izjave umesto njega ili uz njegovu volju, posebno imajući u vidu značaj vremenskog okvira nakon smrti potencijalnog donora. Ovakvo rešenje obezbeđuje veću pravnu sigurnost, smanjuje prostor za neodređenu primenu zakona i minimizira rizik od potencijalnih sporova u postupku doniranja organa, u skladu sa načelima autonomije ličnosti, predvidivosti i zakonitosti.

Poverenik je mišljenja da članovi porodice treba da se izjasne isključivo o tome da su obavešteni o volji svog rođaka, čime bi se na jasan i efikasan način okončao postupak i izbegle dalje neodređenosti u vezi sa odlučivanjem o saglasnosti. Posebno imajući u vidu odredbe člana 1. Nacrta zakona, odnosno predloženog člana 22a stav 23. u kojem je, između ostalog, navedeno da se obrada podataka vrši radi zaštite prava na samostalno odlučivanje o sopstvenom telu.

Pretpostavljena saglasnost preminulog lica, odnosno njegova volja anulirana je i odredbama člana 3. Nacrta zakona kojim je predložena promena člana 24. Zakona o presađivanju organa, kojim je (stav 3.) porpisano: „Kada koordinator, odnosno član koordinacionog tima iz predloženog člana 22a stav 14, odnosno člana 2. ovog nacrta zakona utvrdi da izjava o protivljenju nije evidentirana u Registru ili da je u Registru evidentirana izjava o opozivu izjave o protivljenju, dužan je da bez odlaganja, po redosledu prvenstva utvđenom u predloženom članu 22a stav 11, obavesti člana porodice o smrti potencijalnog davoca i infomriše ga o pravu da dâ ili odbije saglasnost i o daljem toku procedure“. Ovom odredbom predlagač Nacrta zakona nedvosmisleno je potvrdio da odluka o darivanju kadaveričnih organa pripada članu porodice, a ne preminulom licu. Poverenik je stava da se ovaj stav mora izmeniti ili ukloniti iz Nacrta zakona u skladu sa svim prethodno navedenim.

Odredbama člana 3. Nacrta zakona, odnosno člana 24. stav 5. kojim se menja postojeći član 24, kao što smo već naglasili, ostavljen je članu porodice razuman rok za odluku, odnosno vreme da donese odluku, a koje ne sme da ugrozi mogućnost uzimanja ljudskih organa i njihovu bezbdenost radi presađivanja drugom licu. Ukoliko zamislimo da do donosioca odluke – člana porodice, primera radi, moramo doći, a on se nalazi u inostranstvu, u drugoj vremenskoj zoni, razumno vreme ne može biti dovoljno. Poverenik je stava da normiranje „razumnog roka“ bez njegovog preciziranja ne ispunjava standarde pravne sigurnosti i određivosti pravne norme, budući da se radi o situaciji koja je medicinski strogo vremenski ograničena. Neodređenost roka ostavlja širok prostor za diskreciono postupanje zdravstvenih radnika i različitu praksu između ustanova, što je suprotno principu jednakosti u ostvarivanju prava. Istovremeno, zakon ne uspostavlja jasnu vezu između medicinskih činjenica (vremena održivosti organa) i pravnog odlučivanja, čime se dovodi u pitanje i sama svrha transplantacionog sistema, jer pravna neizvesnost može faktički onemogućiti realizaciju transplantacije.

Poverenik je mišljenja da je i član 4. Nacrta zakona sporan u svojoj svrsi, jer se njime dodaje tačka 4a. članu 44. Zakona o presađivanju ljudskih organa koja se odnosi na poslove Uprave za biomedicinu, a glasi: „Vođenje Registra lica koja ne žele da daruju svoje organ odnosno tkiva“, iako je jedan od poslova Uprave za biomedicinu vođenje Republičkog registra davalaca ljudskih organa i registra primalaca ljudskih organa (član 44. stav 1. tačka 4.). Ovakva formulacija člana 4. Nacrta zakona suprotna je i samom Nacrtu zakona koji je označio da se u Registru vodi evidencija i izjava o opozivu izjave o protivljenju darivanja organa.

Na osnovu svega navedenog, Poverenik je mišljenja da autonomija volje predstavlja ključni pravni i etički princip u postupku doniranja organa. Pravo na odlučivanje o sopstvenom telu pripada isključivo pojedincu i mora se poštovati. Stoga, neophodno je koncipirati zakonodavno rešenje koje omogućava sprovođenje izražene volje donora, uz informisanu i konkretnu izjavu. Takvo rešenje predstavljalo bi pravno i etički najsigurniji model, u skladu sa stavom Ustavnog suda i relevantnim međunarodnim standardima. Uključivanje članova porodice ili drugih tela može biti ograničeno na funkciju informisanja ili potvrde da je volja donora poznata, bez prava da je menjaju ili poništavaju, a relevantni medicinski subjekti mogu imati ulogu u ovom procesu koja je pravno utemeljena, proceduralno precizirana i medicinski opravdana, na osnovu transparentnih kriterijuma koji podrazumevaju utvrđene mehanizme protiv mogućih zloupotreba.

Poverenik preporučuje predlagaču Nacrta zakona da, na osnovu svega navedenog, preispita predložena zakonska rešenja i usvoji sugestije Poverenika.

Takođe, Poverenik koristi priliku da ukaže i na važnost sagledavanja potrebe za izmenama člana 18. Zakona o presađivanju organa (Lica koja mogu biti davaoci ljudskog organa) s obzirom na dugogodišnju polemiku i opravdanost potrebe za proširivanjem kruga živih donora. Naime, uporedna praksa ukazuje na to da je u skladu sa ovim zakonom, krug živih donora restriktivan. Na taj način se treba prilagoditi i program ukrštene donacije između dva ili više parova, imajući u vidu i potrebu za jedinstvenom evidencijom davalaca i primalaca ljudskih organa, sve u cilju spašavanja ili produžavanja ljudskih života. Poverenik smatra da je i ovaj segment propisa potrebno podrobno preispitati i, nakon izvršene analize stanja i problema, pristupiti promeni istog.

[1] br. 021-01-932/2024-02 https://ravnopravnost.gov.rs/407-24-inicijativa-ministarstvu-zdravlja-za-izmenu-zakona-u-vezi-transplantacije/

[2] Inicijativa br.011-00-4/2026-02 od 16.1.2026.god;

[3] IUz-223/18 od 20.5.2021. godine („Sl.glasnik RS“, br.111/21); str.83 i 84;

[4] Ustavni sud takođe ukazuje da Evropski sud za ljudska prava nije utvrdio samo autonomni pojam zakona u smislu Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, već je u pojedinim svojim odlukama ukazao i na određena svojstva koja moraju karakterisati zakone i druge opšte akte zemlje potpisnice Evropske konvencije. Naime, Evropski sud za ljudska prava je mišljenja da se izraz ‘’zakon’’ ne odnosi na puko postojanje zakona, već i na kvalitet zakona, zahtevajući da on bude saglasan vladavini prava, a njegove norme u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive

[5] https://hudoc.echr.coe.int/fre#{%22itemid%22:[%22001-150234%22]}

[6] CONCURRING OPINION OF JUDGE WOJTYCZEK

[7] CASE OF PINDO MULLA v. SPAIN (Application no. 15541/20) JUDGMENT

[8] https://rm.coe.int/16800d37ac Savet Evrope, od 24. januara 2002, godine, par.

[9] Zakon o potvrđivanju Konvencije „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“, broj 12/10,

[10] „Službeni glasnik RS“, br. 57/18 i 111/21 – US

POVERENIK ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Milan Antonijević

213-26 Mišljenje na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o presađivanju ljudskih organa