br. 011-00-19/2024-02 datum: 31. 10. 2025.

USTAVNI SUD

11000 BEOGRAD

Bulevar kralja Aleksandra 15

Na osnovu člana 168. stav 1. Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 98/06, 115/21 i 16/22), člana 29. stav 1. tačka 1. i člana 50. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), Poverenik za zaštitu ravnopravnosti podnosi

PREDLOG ZA OCENU USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI

člana 114. Zakona o zdravstvenom osiguranju („Službeni glasnik RS“ br. 25/2019 i 92/2023)

Odredbama člana 114. Zakona o zdravstvenom osiguranju je propisano da pravo na korišćenje zdravstvene zaštite u inostranstvu, na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, ima osigurano lice ako je njegovo zdravstveno stanje pre njegovog odlaska u inostranstvo takvo da je utvrđeno da ne boluje, odnosno da nije bolovalo od akutnih ili hroničnih bolesti u akutnoj fazi, u poslednjih 12 meseci, za koje je potrebno duže ili stalno lečenje, odnosno da se osigurano lice ne nalazi u stanju koje bi ubrzo po dolasku u inostranstvo zahtevalo lečenje, odnosno, smeštaj u stacioniranu zdravstvenu ustanovu, uključujući i druge zdravstvene usluge.

Povereniku za zaštitu ravnopravnosti su se obratili građani ukazujući na nepovoljan položaj zdravstvenih osiguranika sa hroničnim bolestima prilikom korišćenja zdravstvene zaštite na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja u slučajevima hitne medicinske pomoći za vreme privremenog boravka u inostranstvu, tražeći od Poverenika da preduzme mere iz svoje nadležnosti.

Građani ukazuju na nemogućnost ostvarivanja prava na zdravstveno osiguranje pojedinih zdravstvenih osiguranika u hitnim slučajevima kada se nađu u inostranstvu. Navode da na osnovu potvrde izabranog lekara RFZO izdaje potvrdu koja se u inostranstvu može koristiti kao osnov za hitnu zdravstvenu uslugu na teret RFZO. Ukoliko je lice bolovalo od akutne ili hronične bolesti u akutnoj fazi u poslednjih 12 meseci ovo lice u skladu sa zakonom ne može da ostvari pravo na zdravstvenu zaštitu u inostranstvu za vreme svog boravka što smatraju neopravdanim i neustavnim. Dalje navode da se u praksi pod hroničnim bolestima računaju sve od čega je neko bolovao u poslednjih 12 meseci, te da hronična bolest ne prolazi s protekom vremena zbog čega primera radi ljudi sa artritisom, limfodemom, lupusom, psorijazom, na dijalizi i sl. praktično ne mogu nikada više da ostvare zdravstvenu zaštitu u inostranstvu na teret RFZO. Građani i organizacije civilnog društva ukazuju da je ovakvo isključivanje jednog broja građana na osnovu zdravstvenog stanja neopravdano, nepravedno i diskriminatorno jer ukoliko primera radi ovo lice doživi saobraćajnu nesreću ili trovanje hranom ili vodom, ne može da dobije medicinsku pomoć o trošku RFZO-a iako hitno stanje radi kojeg je zatražilo lečenje u inostranstvu nije u vezi sa osnovnom bolešću. Takođe ukazuju da osobe sa razvojnim poteškoćama ili hroničnim ili retkim bolestima ili starije osobe praktično nikada ne mogu da ostvare pravo u inostranstvu na tu vrstu zdravstvene zaštite, i pored zdravstvenog osiguranja koje plaćaju kao i svi drugi građani koji za razliku od njih mogu da ostvare ovo pravo. Smatraju da navedeno predstavlja „izvrgavanje ruglu“ jednog legitimnog mehanizma koji treba da bude u službi građana u skladu sa postavljenim ciljevima i svrhom zdravstvene zaštite, a ne da na ovaj način, zahvaljujući „neustavnoj odredbi korist imaju samo osiguravajuće kuće“. Dalje smatraju da samo 5% građana koji su „zdravi kao dren“ mogu da ostvare pravo na osiguranje što ukazuje da je država „postavila lestvicu“ toliko visoko koju „ogromna većina građana nikada ne može preskočiti“. U svojim obraćanjima su ukazali da je navedeno predstavljalo veliki problem u ostvarivanju nekih drugih prava kao što je na primer dobijanje dozvole privremenog boravka. Smatraju da je neopravdano da samo iz razloga jer su imali hiruršku intervenciju na zubu ili intervenciju ultrazvučne terapije razbijanja kamena u bubregu, ili pre više godina rak štitne žlezde zbog čega su na konstantnoj terapiji budu isključeni iz ovog oblika zdravstvene zaštite.

Ministarstvo zdravlja je dopisom broj 011-00-52/2025-05 od 12. septembra 2025. godine, izjašnjavajući se na pitanja Poverenika, obavestilo Povernika za zaštitu ravnopravnosti da je odredba člana 114. stav 1. Zakona o zdravstvenom osiguranju (u daljem tekstu: Zakon) rešenje koje je sadržano i u prethodnom Zakonu o zdravstvenom osiguranju[1], tada uređeno članom 65, koji je prestao da važi donošenjem novog Zakona o zdravstvenom osiguranju[2] i da, shodno navedenom, sledi da je u pitanju zakonsko rešenje koje je dugi niz godina u primeni i u ovom momentu nije moguće precizno navesti sve smernice za pripremu nekog zakona u datom vremenskom okviru. Dalje je napomenuto da se prilikom predlaganja zakonskih rešenja vodi računa o realnim kapacitetima u sistemu obaveznog zdravstvenog osiguranja, što se odnosi i na sredstva iz kojih se finansira ostvarivanje prava u tom sistemu, te se u skladu sa tim predlažu i naoptimalnija rešenja, a kojima bi se takođe sprečile i moguće zloupotrebe u ostvarivanja prava u tom sistemu, što povodom konkretne teme kao što je ostvarivanje hitne medicinske pomoći za vreme privremenog boravka u inostranstvu, znači da se spreči mogućnost da ostvarivanje navedenog prava predstavlja zapravo ciljano lečenje osiguranog lica u inostranstvu, suprotno podzakonskom aktu kojim se uređuje lečenje osiguranih lica u inostranstvu. Dalje je na pitanje iz kojih razloga je opredeljen rok od 12 meseci, a ne neki drugi rok, kao na primer neki kraći rok koji se odnosi na period pre putovanja, ukazano da je teško dati precizan odgovor, imajući u vidu period od kada datira ovaj člana Zakona, ali se može poći od toga da je „period od 12 meseci primeren rok u kome se može sagledati zdravstveno stanje pacijenta radi izdavanja potvrde“. Takođe je ukazano da se period od 12 meseci uzima u obzir i za neka druga rešenja u Zakonu (npr. osnov za izračunavanje naknade zarade čini prosečna zarada koju je osiguranik ostvario u prethodnih 12 meseci, pre meseca u kojem je nastupila pripremena sprečenost za rad). Na pitanje Poverenika šta se podrazumeva pod standardom „za koje je potrebno duže ili stalno lečenje“ i da li se takva činjenica ceni isključivo uz to da se osigurano lice ne nalazi u stanju koje bi ubrzo no dolasku u inostranstvo zahtevalo lečenje, odnosno smeštaj u stacionarnu zdravstvenu ustanovu, u dopisu Ministarstva zdravlja je navedeno da se Zakonom ne uređuju sami standardi lečenja, obzirom da su to stručna pitanja i da zavise od medicinskih indikacija pacijenta, s jedne strane, a sa druge strane i od savremenih naučnih dostignuća u oblasti medicine. Ukazano je da za osigurano lice za koje se na osnovu nalaza i mišljenja izabranog lekara utvrdi da je u poslednjih 12 meseci pre odlaska u inostranstvo, npr. 11 meseci pre traženja potvrde, bolovao od akutnih ili hroničnih bolesti u akutnoj fazi, lekarska komisija donosi ocenu da nisu ispunjeni uslovi za izdavanje potvrde za korišćenje zdravstvene zaštite u inostranstvu, obrazlažući medicinske razloge za takvu ocenu u svakom pojedinačnom slučaju. Ha osnovu tako donete ocene lekarske komisije matična filijala nema osnova za donošenje potvrde za korišćenje zdravstvene zaštite u inostranstvu, kao i da lekarska komisija ocenu donosi na osnovu nalaza i mišljenja izabranog lekara, a po potrebi i na osnovu medicinske dokumentacije i uvida u izvod zdravstvenog kartona. Prema podacima kojima raspolaže Republički fond za zdravstveno osiguranje privatna praksa nema mogućnost da upisuje u zdravstveni karton intervencije i tok lečenja, već se nalaz i mišljenje izabranog lekara daje isključivo na osnovu medicinske dokumentacije koju je izabrani lekar upisao u zdravstveni karton osiguranog lica, bez obzira na činjenicu da li je tu dokumentaciju izdala „privatna praksa“ ili zdravstvena ustanova iz Plana mreže zdravstvenih ustanova.

U dopisu Ministarstva zdravlja je još i pojašnjeno da se odredba člana 114. stav 1. Zakona o zdravstvenom osiguranju odnosi na sva osigurana lica koja putuju u inostranstvo bez obzira da li je u pitanju država sa kojom Republika Srbija ima zaključen sporazum o socijalnom osiguranju ili ne, kao i da se primenjuje i na zaposlene u diplomatsko-konzularnim predstavništvima Republike Srbije u državama sa kojima imamo sporazum o socijalnom osiguranju, kao i u onim državama sa kojima Republika Srbija nema zaključen sporazum o socijalnom osiguranju. Dalje je navedeno da u periodu od 1. januara 2024. godine do 31. decembra 2024. godine organizacione jedinice Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje izdale su ukupno 76.886 potvrda o pravu na korišćenje zdravstvene zaštite tokom boravka u inostranstvu i to 4.994 obrazaca 03-12 (za države sa kojima nemamo zaključen sporazum o socijalnom osiguranju), 4212 potvrda o pravu na korišćenje zdravstvene zaštite licima upućenim na rad u drugu državu ugovornicu i 67.680 potvrda o pravu na korišćenje zdravstvene zaštite tokom privremenog boravka u drugoj državi ugovornici, kao i da je na dan 31. decembra 2024. godine u filijalama Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje bilo je ukupno 6.684.586 osiguranih lica. Još je navedeno da su odredbu kojom se utvrđuje prethodna ispunjenost uslova u pogledu zdravstvenog stanja, a radi izdavanja potvrde o pravu na zdravstvenu zaštitu u inostranstvu u svojim zakonodavstvima predvidele Bosna i Hercegovina, Crna Gora i Severna Makedonija, dok države članice Evropske Unije nemaju ovakve odredbe.

Ustava Republike Srbije^[3] u članu 21. propisuje da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki (stav 1.); da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (stav 2.); da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (stav 3.); da se ne smatraju se diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (stav 4.). Pored toga, članom 68. Ustava propisano je da svako ima pravo na zaštitu svog fizičkog i psihičkog zdravlja.

Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda^[4] koju je Republika Srbija ratifikovala u članu 14. zabranjuje diskriminaciju i propisuje da se uživanje prava i sloboda propisanih u ovoj konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije[5], koji u članu 2. stav 1. tačka 1. propisuje da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, polnim karakteristikama, nivoom prihoda, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Odredbama člana 8. Zakona o zabrani diskriminacije se propisuje da povreda načela jednakih prava i obaveza postoji ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva, uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, osim ako je to opravdano legitimnim ciljem, a sredstva za postizanje tog cilja su primerena i nužna. Članom 27. ovog zakona propisano je da je zabranjena diskriminacija lica ili grupe lica s obzirom na njihovo zdravstveno stanje, kao i članova njihovih porodica.

Zakonom o zdravstvenom osiguranju^[6] u glavi VI Korišćenje zdravstvene zaštite u inostranstvu i upućivanje na lečenje u inostranstvo, propisano je pravo na korišćenje zdravstvene zaštite na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja. Odredbama člana 111. propisano je da zdravstveni osiguranik koga poslodavac uputi na rad, stručno usavršavanje ili školovanje u državu sa kojom je zaključen međunarodni ugovor o socijalnom osiguranju ima pravo na korišćenje zdravstvene zaštite na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja u skladu sa zaključenim ugovorom. Odredbama člana 112. propisano da u slučaju da je osiguranik upućen u državu sa kojom nije zaključen međunarodni ugovor o socijalnom osiguranju, ima pravo na korišćenje zdravstvene zaštite samo u slučaju hitne medicinske pomoći kako bi se otklonila neposredna opasnost po život osiguranog lica, ako je osiguranik: detaširani radnik; upućen na rad kao zaposlen u domaćinstvu domaćeg državljanina na službu u toj zemlji, kod međunarodnih i stranih organizacija, odnosno poslodavca; upućen na školovanje, stručno usavršavanje i specijalizaciju i na službenom putu.

Odredbama člana 113. je propisano da osigurao lice za vreme privatnog boravka u inostranstvu ima pravo na korišćenje zdravstvene zaštite na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja samo u slučaju hitne medicinske pomoći kako bi se otklonila neposredna opasnost po život osiguranog lica.

Odredbama člana 114. ovog zakona je propisano da pravo na korišćenje zdravstvene zaštite u inostranstvu, na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, ima osigurano lice ako je njegovo zdravstveno stanje pre njegovog odlaska u inostranstvo takvo da je utvrđeno da ne boluje, odnosno da nije bolovalo od akutnih ili hroničnih bolesti u akutnoj fazi, u poslednjih 12 meseci, za koje je potrebno duže ili stalno lečenje, odnosno da se osigurano lice ne nalazi u stanju koje bi ubrzo po dolasku u inostranstvo zahtevalo lečenje, odnosno, smeštaj u stacioniranu zdravstvenu ustanovu, uključujući i druge zdravstvene usluge. Dalje je propisano da zdravstveno stanje iz stava 1. ovog člana utvrđuje stručno-medicinski organ Republičkog fonda na osnovu nalaza i mišljenja izabranog lekara, o postojanju uslova iz stava 1. ovog člana, a filijala izdaje potvrdu za korišćenje zdravstvene zaštite u inostranstvu (u daljem tekstu: potvrda za korišćenje zdravstvene zaštite) (stav 2.). Radi izdavanja potvrde za korišćenje zdravstvene zaštite, stručno-medicinski organ Republičkog fonda može naložiti da osigurano lice obavi određene vrste medicinskih pregleda, s ciljem utvrđivanja zdravstvenog stanja osiguranog lica (stav 3.). Davanje nalaza i mišljenja izabranog lekara, odnosno utvrđivanje zdravstvenog stanja od strane stručno-medicinskog organa Republičkog fonda, odnosno izdavanje potvrde za korišćenje zdravstvene zaštite, obezbeđuje se osiguranom licu iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja (stav 4). Potvrda za korišćenje zdravstvene zaštite izdaje se na osnovu neposrednog pregleda osiguranog lica od strane izabranog lekara, kao i na osnovu medicinske dokumentacije, i to: uvida u zdravstveni karton, uvida u izvod zdravstvenog kartona, nalaza i mišljenja izabranog lekara da osigurano lice ne boluje i da nije bolovalo od akutnih ili hroničnih bolesti u akutnoj fazi u poslednjih 12 meseci za koje je potrebno duže ili stalno lečenje, odnosno da se osigurano lice ne nalazi u stanju koje bi ubrzo po dolasku u inostranstvo zahtevalo duže lečenje, odnosno smeštaj u stacionarnu zdravstvenu ustanovu, uključujući i druge zdravstvene usluge, kao i potvrde izabranog lekara – stomatologa o stanju zuba (stav 5). Ministar, na predlog Republičkog fonda, bliže uređuje uslove i način za korišćenje zdravstvene zaštite osiguranih lica u inostranstvu (stav 6) i filijala izdaje potvrdu za korišćenje zdravstvene zaštite na obrascu koji propisuje ministar (stav 7).

Odredbama člana 116. Zakona o zdravstvenom osiguranju je propisano da osigurano lice kome je za vreme boravka u inostranstvu pružena hitna medicinska pomoć, a koje je boravilo u toj državi bez prethodno izdate potvrde za korišćenje zdravstvene zaštite, nema pravo na naknadu troškova koji su nastali korišćenjem hitne medicinske pomoći za vreme boravka u inostranstvu, uključujući i troškove prevoza za povratak do mesta stanovanja u Republici Srbiji. Stavom 2. ovog člana, propisano je da troškove hitne medicinske pomoći pružene osiguranom licu u državi sa kojom je zaključen međunarodni ugovor o socijalnom osiguranju, a koje je boravilo u toj državi bez prethodno izdate potvrde za korišćenje zdravstvene zaštite, uključujući i troškove prevoza za povratak do mesta stanovanja u Republici Srbiji, plaća Republički fond, a snosi ih osigurano lice po podnetom zahtevu za naknadu troškova od strane Republičkog fonda.

Nesporno je da je u skladu sa Ustavom Republike Srbije (član 21) i Zakonom o zabrani diskriminacije diskriminacija zabranjena i da definiše kao svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na ličnom svojstvu, uključujući i zdravstveno stanje kao osnov diskriminacije. Da bi se odgovorilo na pitanje da li su čitave grupe osiguranika stavljene u neopravdano nepovoljniji položaj na osnovu svog zdravstvenog stanja kao ličnog svojstva u odnosu na druge osiguranike koji ovakvo zdravstveno stanje nemaju, neophodno je sagledati da li se postavljenim ograničenjem uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, te da li je ovakvo ograničenje opravdano legitimnim ciljem, a sredstva za postizanje tog cilja su primerena i nužna.

Analizom navedenih zakonskih odredbi može se konstatovati da zakon poznaje različite situacije zavisno od toga da li osiguranik odlazi u državu sa kojom je zaključen međunarodni ugovor o socijalnom osiguranju ili ne. Kada poslodavac upućuje osiguranika na rad, stručno usavršavanje ili školovanje u državu sa kojom je zaključen međunarodni ugovor o socijalnom osiguranju, osiguranik ima pravo na korišćenje zdravstvene zaštite na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja u skladu sa ugovorom (član 111). Druga situacija je kada poslodavac upućuje osiguranika na rad, usavršavanje ili školovanje u državu sa kojim nije zaključen međunarodni ugovor o socijalnom osiguranju (član 112.) ili kada osiguranik privatno boravi u inostranstvu (član 113). Međutim, odredbe člana 114. se primenjuju na sve osiguranike koji putuju u inostranstvo bez obzira da li sa konkretnom državom Republika Srbija ima zaključen sporazum o socijalnom osiguranju ili ne.

Imajući u vidu propisan uslov iz člana 114. Zakona o zdravstvenom osiguranju nesporno je da ovaj član veliku grupu osiguranika stavlja u nejednak položaj i onemogućava im pravo na korišćenje zdravstvene zaštite u inostranstvu na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, u slučaju hitne potrebe kako bi se otklonila neposredna opasnost po život osiguranika, na osnovu njihovog zdravstvenog stanja. Odnosno nesporno je da ukoliko osiguranik nema akutnu ili hroničnu bolest u akutnoj fazi u poslednjih 12 meseci, moći će da ostvari hitnu medicinsku zaštitu u inostranstvu u skladu sa navedenim članom. Dakle nesporno je da je ispunjen prvi uslov da bi se moglo govoriti o diskriminaciji a to je da se navedenim ograničenjem uskraćuju prava odnosno nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica na osnovu zdravstvenog stanja kao ličnog svojstva. Da bi se utvrdilo da li je ovakvo ograničenje, odnosno isključivanje dozvoljeno neophodno je sagledati da li je to opravdano legitimnim ciljem i da li su sredstva za postizanje tog cilja primerena i nužna.

Evropski sud za ljudska prava u svojoj bogatoj praksi dosledno zauzima stanovište „da je jednakost postupanja prekršena ukoliko ne postoji objektivno i razumno opravdanje razlikovanja te da se postojanje takvog opravdanja mora ceniti u odnosu na cilj i posledice razmatrane mere uz uzimanje u obzir načela koja najčešće preovlađuju u demokratskom društvu“. Evropski sud je zauzeo stanovište da je prekršen član 14. Konvencije koji se odnosi na zabranu diskriminacije, kada se ustanovi da nema „razumnog odnosa srazmernosti između upotrebljenih sredstava i cilja čijem se ostvarenju težilo“[7]. Dakle, stav suda je da se svaki kriterijum koji može dovesti do diskriminacije mora pažljivo razmotriti i opravdati. Svi kriterijumi koji mogu dovesti do diskriminacije moraju biti proporcionalni i opravdani objektivnim razlozima.[8]

Zakonom o zdravstvenom osiguranju propisano je da se obavezno zdravstveno osiguranje organizuje na načelima: obaveznosti, solidarnosti i uzajamnosti, javnosti, zaštite prava osiguranih lica i zaštite javnog interesa, stalnog unapređivanja kvaliteta obaveznog zdravstvenog osiguranja i ekonomičnosti i efikasnosti obaveznog zdravstvenog osiguranja. Načelo solidarnosti i uzajamnosti podrazumeva sistem obaveznog zdravstvenog osiguranja u kojem troškove obaveznog zdravstvenog osiguranja snose osiguranici i drugi obveznici uplate doprinosa uplatom doprinosa na ostvarivanje prihoda, a prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja koriste ona osigurana lica kod kojih je nastupila bolest ili drugi osigurani slučaj. Načelo zaštite prava osiguranih lica i zaštite javnog interesa podrazumeva dužnost Republičkog fonda da, prilikom ostvarivanja prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja, omogući osiguranim licima da što lakše ostvare i zaštite svoja prava, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava drugih lica niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesom, dok načelo ekonomičnosti i efikasnosti podrazumeva da se prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja, u punom obimu, sadržaju i standardu, ostvaruju uz što manje finansijskih i drugih sredstava (član 5).

Dakle, osiguranici obaveznog zdravstvenog osiguranja u Srbiji, koji službeno ili privatno borave u inostranstvu u državi sa kojom nije zaključen ugovor o socijalnom osiguranju, imaju pravo na zdravstvenu zaštitu na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, samo u slučaju hitne medicinske pomoći kako bi se otklonila neposredna opasnost po život osiguranog lica. U skladu sa Zakonom o zdravstvenoj zaštiti, Republički fond ima dužnost da prilikom ostvarivanja prava iz obavezno zdravstvenog osiguranja, omogući osiguranim licima da što lakše ostvare i zaštite svoja prava, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava drugih lica niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesom. Opredeljenje da se zdravstvena zaštita u inostranstvu ograniči samo na hitne slučajeve radi otklanjanja neposredne opasnosti po život osiguranika se može smatrati opravdanom i srazmernom u skladu sa navedenim načelima zaštite javnog interesa i ekonomičnosti i efikasnosti. Ovo posebno jer je Zakonom o zdravstvenom osiguranju regulisano i upućivanje na lečenje u inostranstvo, odnosno da se osiguranom licu može, izuzetno odobriti lečenje, sprovođenje dijagnostičkih postupaka, odnosno uspostavljanje dijagnoze u inostranstvu, na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, za lečenje oboljenja, stanja ili povrede koji se ne mogu uspešno lečiti u Republici Srbiji, odnosno za dijagnostičke postupke koji se ne mogu sprovoditi u Republici Srbiji, odnosno za uspostavljanje dijagnoze koja se ne može uspostaviti u Republici Srbiji, a u državi u koju se osigurano lice upućuje postoji mogućnost za uspešno lečenje tog oboljenja, stanja ili povrede, odnosno za sprovođenje dijagnostičkog postupka ili za uspostavljanje dijagnoze (član 120).

Međutim, Poverenik ukazuje da je sporan drugi deo odredbe člana 114. Zakona o zdravstvenom osiguranju kojim je propisano ograničenje u ostvarivanju prava na pružanje hitne medicinske zaštite u inostranstvu na teret RFZO-a: „ako je njegovo zdravstveno stanje pre njegovog odlaska u inostranstvo takvo da je utvrđeno da ne boluje, odnosno da nije bolovalo od akutnih ili hroničnih bolesti u akutnoj fazi, u poslednjih 12 meseci, za koje je potrebno duže ili stalno lečenje“.

Iz navedene odredbe proizlazi da je na ovaj način isključen veliki broj osiguranika obaveznog zdravstvenog osiguranja koji u skladu sa Ustavom i Zakonom o zdravstvenom osiguranju imaju pravo na zdravstvenu zaštitu koja se obezbeđuje iz doprinosa za zdravstveno osiguranje. U skladu sa odredbama člana 8. Zakona o zabrani diskriminacije, potrebno je analizirati postojanje srazmere između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama želi postići. Kao što je već rečeno, opredeljenje da se zdravstvena zaštita u inostranstvu ograniči samo na hitne slučajeve radi otklanjanja neposredne opasnosti po život osiguranika se može smatrati opravdanom i srazmernom s obzirom da se odnosi na sve osiguranike i da je evidentno da sredstva Fonda nisu neograničena, te da ih treba pažljivo planirati i koristiti u skladu sa pomenutim načelima zdravstvene zaštite. Međutim, postavlja se pitanje opravdanosti i srazmernosti ograničenja prava na zdravstvenu zaštitu o trošku obaveznog osiguranja u hitnim slučajevima u inostranstvu samo za određenu grupu osiguranika, odnosno osiguranika koji imaju ili su imali akutnu ili hroničnu bolest u akutnoj fazi, u poslednjih 12 meseci, za koje je potrebno duže ili stalno lečenje. Analizom odredbe kao sporno se postavlja prvenstveno pitanje postavljenog vremenskog okvira od 12 meseci koji automatski dovodi do isključenja iz prava uz propisivanje najšireg mogućeg uslova, a to je da lice ima akutnu ili hroničnu bolest u akutnoj fazi za koju je potrebno duže ili stalno lečenje.

Prema dostupnim definicijama u medicinskoj literaturi akutna bolest se pretežno definiše kao bolest koja se razvija brzo i obično kratko traje za razliku od hronične bolesti koje su najčešće dugotrajne i mogu trajati mesecima, godinama ili čak doživotno. Sama reč „hronično“ ukazuje da takva bolest zahteva stalno ili duže lečenje kako bi se bolest držala pod kontrolom.

Iz odredbe se ne može sagledati opravdanost ovakvog uslova, jer zdravstveno stanje osobe koja je imala akutnu bolest ili hroničnu bolest u akutnoj fazi u poslednjih 12 meseci može biti stabilno i pod kontrolom. Čak može predstavljati i manji rizik u smislu ostvarivanja osiguranog slučaja ili rizika u odnosu na lice koje je ostvarilo pravo i dobilo potvrdu o ispunjenosti uslova za ostvarivanje zdravstvene zaštite u inostranstvu, jer je osoba koja ima hroničnu bolest je češće podvrgnuta stalnom praćenju od strane lekara zbog prirode svoje bolesti ili ta osoba sama posvećuje više pažnje sopstvenom zdravlju jer je svesna eventualnih rizika koji nosi hronična bolest ukoliko se ne leči.

Poverenik dalje ukazuje da, Republički fond izdaje potvrdu o korišćenju zdravstvene zaštite na osnovu neposrednog pregleda izabranog lekara i na osnovu medicinske dokumentacije: uvid u zdravstveni karton, uvid u izvod zdravstvenog kartona, kao i nalaz i mišljenje izabranog lekara. S obzirom da u Republici Srbiji još uvek ne postoji jedinstvena zdravstvena evidencija u koju se unosi svaki pregled ili zahvat koji osiguranik obavi u ustanovi zdravstvene zaštite, i to kako onoj iz Plana mreže zdravstvenih ustanova, tako i onoj osnovanoj iz sredstava koja nisu državna (tzv. privatna praksa) otvorena je mogućnost dobijanja potvrde koja omogućava zdravstvenu zaštitu u inostranstvu u hitnim slučajevima na teret Fonda i licima koja imaju tj. imala su akutnu ili hroničnu bolest u akutnom stanju koja zahteva duže ili stalno lečenje u poslednjih 12 meseci ali im ta činjenica nije upisana u karton. U istom položaju su i osiguranici koji se ređe obraćaju lekaru i koji će medicinsku zaštitu u inostranstvu ostvariti iz sredstava Fonda bez obzira na njihovo zdravstveno stanje u prethodnom periodu, za koja opet ukazujemo da se obezbeđuju plaćanjem doprinosa svih osiguranika.

Takođe, sporna odredba zakona dovodi u veći rizik od diskriminacije i osobe slabijeg imovnog stanja s obzirom na njihovu ograničenu finansijsku mogućnost da koriste usluge tzv. privatne prakse, već su u potpunosti usmereni na zdravstvenu zaštitu koja se finansira iz budžeta.

Ova odredba bi se eventualno mogla razumeti kada bi uslov ostvarivanja prava na teret Fonda bio jednak za sve osiguranike u smislu da nijedan osiguranik čija bolest zahteva stacionarno lečenje pred put ne dobije potvrdu o pravu na zdravstvenu zaštitu u inostranstvu, međutim trenutno važeći član trajno isključuje čitave grupe lica od ostvarivanja prava na zdravstvenu zaštitu u inostranstvu zbog činjenice da je njihova bolest trajnog odnosno hroničnog karaktera u smislu klasifikacije bolesti.

Poverenik je mišljenja da ovako isključujući uslov nije niti srazmeran niti proporcionalan cilju koji se želeo postići i da je isti cilj mogao biti postignut manje restriktivnim sredstvima, posebno imajući u vidu da se o trošku Fonda pokriva samo hitna zdravstvena zaštita kako bi se otklonila neposredna opasnost po život osiguranog lica, a ne lečenje u inostranstvu.

Poverenik dalje ukazuje da se ne može sagledati ratio norme u pogledu roka od 12 meseci pre putovanja i čime se zakonodavac rukovodio kada je odabrao baš ovaj rok. Ovo naročito ako je osoba imala akutnu bolest koju je izlečila primera radi pre 11 meseci, pa dvanaestog meseca želi da putuje u inostranstvo. Postavlja se pitanje zašto bi ta osoba bila isključena iz zdravstvenog osiguranja o trošku Fonda za slučaj hitne medicinske pomoći koja je neophodna da bi se otklonila opasnost po život osiguranika. I obrnuto, osiguranik koji u poslednjih 12 meseci pred odlazak u inostranstvo nije bolovao, nije izuzet od rizika da se nakon dolaska u drugu državu ukaže potreba za hitnim zdravstvenom zaštitom, pri čemu će njegove troškove Fond pokriti i to iz sredstava koja obezbeđuje uplatom doprinosa svih osiguranika (kako onih koji imaju akutnu ili hroničnu bolest u akutnoj fazi tako i onih koji ovo zdravstveno stanje nemaju). Građani su Povereniku u obraćanjima ukazali da primera radi, lice koje boluje od dijabetesa, reumatoidnog artritisa, zbog prirode i stalnosti svoje bolesti nikada neće moći da ostvari zdravstvenu zaštitu u inostranstvu u slučaju hitne medicinske bolesti jer ih član 114. Zakona o zdravstvenoj zaštiti isključuje od ovakve mogućnosti. Takođe, iz životnih primera na koje ukazuju građani i građanke u svojim obraćanjima Povereniku, situacije u kojima je potrebna hitna medicinska pomoć uglavnom i nisu uzrokovane hroničnom bolešću već nesrećnim slučajem (npr. povrede pri padu, trovanja i sl.) koji se ne može predvideti i koji se može dogoditi kako licu koje nema nikakvu bolest tako i licu koje se pre više meseci izlečilo ili licu sa hroničnom bolešću koje je pod stalnom terapijom.

U vezi sa svim navedenim, Poverenik je mišljenja da propisan uslov koje se odnosi na zdravstveno stanje osiguranika isključuje veliki broj osiguranika Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje iz mogućnosti korišćenja prava na zdravstvenu zaštitu u inostranstvu na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, nije primeren i nužan za postizanje zakonitog cilja da se osiguranicima omogući da što lakše ostvare i zaštite svoje pravo.

Na osnovu svega navedenog, koristeći svoja zakonska ovlašćenja da podnese predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti, prema članovima 50. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti predlaže da Ustavni sud, nakon sprovedenog postupka, donese sledeću

O D L U K U

Utvrđuje se da odredbe člana 114. Zakona o zdravstvenom osiguranju nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije i Zakonom o zabrani diskriminacije.

[1] „Sl.glasnik RS“, br. 107/05, 109/05-ispravka,…10/16-dr. zakon

[2] „Sl.glasnik RS“, br. 25/19

[3] „Službeni glasnik RS“, br. 98/06 i 115/21

[4] „Službeni list SCG – Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05, 7/05 – ispr. i „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“, br. 12/10 i 10/15

[5] „Službeni glasnik RS“, br. 22/09 i 52/21

[6] “Službeni glasnik RS”, br. 25/2019 i 92/2023

[7] Affaire “relative a certains aspects du regime linguistique de l’enseignement en belgique” C. Belgique (au principal), predstavka br. 1474/62 i dr, presuda od 23. jula 1968. https://hudoc.echr.coe.int/fre#{%22itemid%22:[%22001-62083%22]}

[8] ² Ferrero Quintana protiv Španije (2024), br. 2669/19 od 26. novembra 2024. https://hudoc.echr.coe.int/#{%22itemid%22:[%22001-238103%22]}

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Brankica Janković

453-24 Predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti Zakona o zdravstvenom osiguranju