br. 07-00-384/2025-02 datum: 31. 3. 2026.

MIŠLjENjE

Mišljenje je doneto povodom pritužbe A.A. protiv Ministarstva unutrašnjih poslova, Policijska uprava u Novom Sadu, zbog diskriminacije na osnovu rodnog identiteta. U pritužbi je navedeno da je više meseci bio izložen diskriminatornom postupanju u postupku promene matičnog broja i lične karte nakon prilagođavanja pola, da mu je tražena medicinska dokumentacija, da policijski službenici nisu znali proceduru izdavanja novih ličnih dokumenata, kao i da se o njegovim ličnim pitanjima (pol i promena pola) govorilo javno u šalter sali pred drugim građanima. Dalje je u pritužbi navedeno da je od podnositelja pritužbe više puta traženo da sam dobavlja dokumenta iz matične službe koja je već dostavljao policijskoj upravi zbog čega je postupak izdavanja ličnih dokumenata trajao nepotrebno dugo (više meseci), kao i da je zbog dužine trajanja postupka bio doveden u situaciju da nema lična dokumenta koja odgovaraju njegovom rodnom identitetu. U izjašnjenju PU Novi Sad navedeno je da je A. A. 22. novembra 2024. godine podneo zahtev za promenu matičnog broja i dostavi rešenje matične službe o promeni oznake pola; da je obavešten da treba da dopuni dokumentaciju što on nije uradio i da je 8. januara 2025. godine na zapisnik dao izjavu da je podneo zahtev za promenu matičnog broja i tom prilikom dostavio rešenje matične službe o promeni imena, kao i da je naknadno dostavio uverenje Gradske uprave o rešenjima o promeni imena i oznake pola. Dalje je navedeno da je rešenje o pasivizaciji matičnog broja i dodeli novog matičnog broja doneto 24. januara 2025. godine, kao i da je A. A. tada upoznat da je potrebno da podnese zahtev za izdavanje nove lične karte. U izjašnjenju PU još je navedeno da je A. A. podneo zahtev za izdavanje lične karte 7. jula 2025. godine i da mu je uručena lična karta 9. jula 2025. godine. Dalje je navedeno da je utvrđeno da je policijski službenik pogrešio što je tražio da se dostavi uverenje matične službe i što je original rešenja matične službe ostavio u spisima predmeta, zbog čega je službeniku izrečena usmena opomena. Poverenik je utvrdio da je postupak dodele novog matičnog broja građana trajao od 22. novembra 2024. godine do 24. januara 2025. godine i da je u tom periodu PU u Novom Sadu priloženo: 1) rešenje o promeni oznake pola koje je A. A. dostavio uz zahtev za promenu matičnog broja 22. novembra 2024. godine; 2) rešenje o promeni imena koje je matična služba po službenoj dužnosti dostavila 25. novembra 2024. godine i A. A. 8. januara 2025. godine pri davanju izjave na zapisnik, i 3) uverenje matične službe o donetim rešenjima koje je A. A. naknadno dostavio. Dalje je utvrđeno da se PU nije izjasnila na navode pritužbe koji se odnose na period od promene matičnog broja (januar 2025. godine) do izdavanja lične karte (jul 2025. godine), da je A. A. imao zakazane termine za izdavanje lične karte u februaru, kao i na navode da su zaposleni u PU tražili medicinsku dokumentaciju o prilagođavanju pola, na hodniku pred drugim građanima raspravljali o pravima podnositelja pritužbe, kao i da PU nije dostavila dokaze da je dokumentacija koju je A. A. podneo uz zahtev za promenu matičnog broja nepotpuna. Poverenik je dalje utvrdio da je u skladu sa važećim propisima policijska uprava ovlašćena da po službenoj dužnosti, uvidom u službene evidencije, radi utvrđivanja činjenice koje su potrebne za izdavanje lične karte, pribavi podatke i iz matičnih knjiga, kao i da je A. A. propuštanjem policijskih službenika da postupaju u skladu sa propisima stavljen u nepovoljniji položaj na osnovu rodnog identiteta. Policijska uprava u Novom Sadu nije dostavila dokaze kojima je opovrgla navode pritužbe da je A. A. izložen ponižavajućem i uznemiravajućem okruženju na osnovu rodnog identiteta u postupcima promene matičnog broja i lične karte. Postupci zaposlenih u PU Novi Sad izazvali su uznemirenje kod podnosioca pritužbe, pogotovo okolnost da je više puta od njega traženo da dostavlja dokumentaciju koju je već dostavio policijskim službenicima i da ponovo objašnjava službenicima u matičnoj službi Gradske uprave zbog čega mu ponovo trebaju ista dokumenta. Naime, u višemesečnom postupku izrade ličnih dokumenata A. A. je doveden u nepovoljniji položaj u odnosu na druge građene jer je bio izložen uvredljivom i ponižavajućem okruženju, kao i bezbednosnom riziku i i riziku u ostvarivanju prava jer se njegov rodni identitet razlikuje od podatak i fotografija u dokumentima. Na osnovu navedenog, a primenom pravila o prebacivanju tereta dokazivanja iz člana 45. Zakona o zabrani diskriminacije, Poverenik je dao mišljenje da je postupanjem zaposlenih u PU u Novom Sadu prema A. A. u postupcima promene matičnog broja i lične karte, PU u Novom Sadu stvorila degradirajuće, ponižavajuće i uvredljivo okruženje za njega na osnovu rodnog identiteta, čime je  povredila odredbe člana 12. u vezi člana 20. Zakona o zabrani diskriminacije. PU u Novom Sadu data je preporuka da uputi pisano izvinjenje A. A. zbog ovakvog postupanja zaposlenih u PU u Novom Sadu, kao i da sprovede obuku zaposlenih u PU u Novom Sadu koji rade na izdavanju ličnih dokumenata kako bi se bolje upoznali sa procedurom i važnosti pravilnog postupanja kada je reč o pravnoj tranziciji transrodnih osoba, kao i da se ubuduće u svom radu pridržava propisa o zabrani diskriminacije.

1. TOK POSTUPKA
   • Povereniku za zaštitu ravnopravnosti pritužbom se obratio A. A. protiv Ministarstva unutrašnjih poslova, Policijska uprava u Novom Sadu, zbog diskriminacije na osnovu rodnog identiteta.
   • U pritužbi i dopuni pritužbe je, između ostalog, navedeno:

• da je transrodni muškarac koji je 3. avgusta 2024. godine stekao zakonsko pravo na promenu imena i oznake pola u ličnim dokumentima i da je Klinički centar Srbije 20. avgusta 2024. godine uputio zahtev matičnoj službi Gradske uprave za izvršenje promene podataka;
• da je u narednim mesecima bio izložen sistemskom odugovlačenju, birokratskoj opstrukciji i diskriminatornom postupanju u postupku pred organom vlasti, u konkretnom slučaju Ministarstva unutrašnjih poslova, Policijske uprave u Novom Sadu u postupcima dodele novog JMBG broja i izrade ličnih dokumenata;
• da su službenici u Ministarstvu unutrašnjih poslova na adresi Bulevar oslobođenja 143 u Novom Sadu, 22. novembra 2024. godine, tražili lekarska uverenja i medicinske izveštaje (upitan je „Gde su ti papiri iz bolnice?“), kao i da su četiri policijska službenika na šalteru broj 7 raspravljali međusobno ili preko telefona, a sve u hodniku pred drugim ljudima koji su čekali termine, da li on ima pravo da traži promenu dokumenata i kao transrodna osoba i u tom konkretnom trenutku, kao i da je u jednom trenutku upitan da li je stvarno promenio pol;
• da mu je nakon toga dato nepotpuno uputstvo gde treba da ide, odnosno da mu je rečeno samo da ide na drugi sprat, a ne i na drugu adresu (zgrada MUP-a u Bulevaru kralja Petra);
• da je u prostorijama MUP-a u Bulevaru kralja Petra bio više puta (5, 6. i 12. decembra 2024. godine) i da službenici na šalterima 1, 3 i 4, nisu znali proceduru, odbijali su da preuzmu rešenje od matične službe i „dodatno nametali birokratske obaveze“ koje nisu u skladu sa zakonom;
• da je krajem decembra 2024. godine dobio poziv da u roku od 15 dana dođe u MUP i da mu je tada rečeno da mu fale rešenje o promeni imena, o promeni pola i izvod iz MKR sa svim promenama uprkos tome što je na rešenju od Matične službe koji je predao, po rečima zaposlene u Matičnoj službi, postojali svi podaci o promeni oznake pola i promeni imena;
• da je više puta ponovo odlazio u Matičnu službu po dokumenta koja su mu tražili u MUP-u, kao i da je u Matičnoj službi dobijao odgovor da mu traženi dokumenti nisu potrebni;
• da je ukupno 12 puta išao u MUP i da se deveti put požalio kako nakon „bezbroj dolazaka“ nije rešio problem, te se tada policijska službenica predložila da pozove matičnu službu i obratiti im se po službenoj dužnosti, kako bi on sledeći put kad ode tamo dobije i to „uverenje koje mu je falilo“;
• da je službenica u MUP-u u Kralja Petra tokom poslednjeg zakazanog termina 27. februara 2025. godine za izradu lične karte tražila da donese dodatno originalna rešenja o promeni imena kao i o promeni pola iako je tu dokumentaciju već predao MUP-u;
• da mu je traženo da plati dve takse (opšta taksa i taksa za izdavanje lične karte) za koje mu je posle sedam dana rečeno da nije trebao da plati, kao i da nije praksa da se pogrešno uplaćene takse vraćaju;
• da su u raznim momentima službenici MUP-a koristili u razgovoru sa njim pogrešnu rodnu oznaku;
• da je zbog postupanja MUP-a bio osam meseci bez važeće lične karte zbog čega nije mogao da podnese zahtev za zdravstvenu knjižicu i obezbedi pristup zdravstvenoj zaštiti; da mu je bila obustavljena isplata porodične penzije; da je imao probleme u administrativnim poslovima gde je trebalo da ličnom kartom dokazuje identitet;
• da zahteva da se sprovede informisanje policijskih službenika i matične službe o zabrani diskriminacije i procedurama vezanim za promenu oznake pola i imena, kao i pisano izvinjenje od službenika MUP-a;
• da se službenici koji su do podnošenja pritužbe učestvovali u procesu ličnih dokumenata budu upućeni u proceduru i „da se zabrani bespravno traženje originalnih rešenja za svaku osobu koja radi u MUP-u posebno“, kao što se to desilo 21. februara 2025. godine u 17:15 u kancelariji 12 (insistiranje na originalnim rešenjima kako bi se službenica uverila „da su mu sa razlogom promenjeni oznaka pola, ime i matični broj“ dok mu se zahtev za izdavanje istih rešenja u matičnoj službi odbija);
• da je nakon što je dobio kontakt majorke za vezu sa LGBT zajednicom iz Novog Sada, uspeo da ostvari svoja prava na dokumenta, nakon 11 meseci. Naime, nakon što je uz pomoć organizacije civilnog društva došao do kontakta majorke za vezu sa LGBT zajednicom u Novom Sadu, dobio je poziv iz MUP-a da mu je zakazan termin za izradu lične karte, kao i da je dodatnu konfuziju izazvala i situacija sa uplatnicom za taksu za izradu lične karte jer je policijska službenica prvo tvrdila da uplatnica ne postoji, iako je uplatu izvršio i predao dokaze u novembru. Naknadnim proverama u sistemu je potvrđeno da je uplata evidentirana;
• da mu i dalje nije jasno kakva je zakonska procedura i koja dokumenta su potrebna za ostvarivanje prava na promenu imena i dokumenata.
  • U prilogu su dostavljena sledeća dokumenta: 1) potvrda o promeni pola; 2) rešenje o promeni imena; 3) zahtev za donošenje rešenja o promeni ličnog imena; 4) rešenje o promeni podataka u matičnoj knjizi rođenih o promeni oznake pola; 5) uverenje o promeni imena; 6) rešenje o pasiviziranju jedinstvenog matičnog broja građana; 7) fotografije više uplatnica.
  • Poverenik za zaštitu ravnopravnosti sproveo je postupak u cilju utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti, a u skladu sa članom 37. Zakona o zabrani diskriminacije^[1], pa je u toku postupka zatraženo izjašnjenje Ministarstva unutrašnjih poslova Policijska uprava u Novom Sadu.
  • U izjašnjenju MUP Direkcija policije Područna policijska uprava u Novom Sadu je navedeno:
• da je povodom navoda iz pritužbe sproveden postupak provere nadležnog rukovodioca Odeljenja za upravne poslove Policijske uprave u Novom Sadu;
• da je utvrđeno da je 22. novembra 2024. godine A. A. podneo Policijskoj upravi u Novom Sadu zahtev za promenu jedinstvenog matičnog broja građana zbog promene pola i da je uz zahtev priložio rešenje Odseka za upravni postupak i birački spisak, Sektora za lična stanja građana, Gradske uprave za opšte poslove grada Novog Sada broj xxx od 11. septembra 2024. godine, kojim se menja podatak o polu lica za … sa „ženski“ na „muški“, kao i nalog za uplatu takse (opšta taksa na podnesak od 400 dinara). Policijski službenik koji je postupao po navedenom zahtevu je putem telefona pozvao A. A. i „tom prilikom ga obavestio o dokumentaciji koju je potrebno da dostavi radi daljeg postupanja po zahtevu“;
• da A. A. nije dostavio traženu dokumentaciju i da je „ponovo pozvan putem telefona na koji se imenovani nije odazvao“. Zbog navedenog mu je poslat poziv broj … od 25. decembra 2024. godine „putem poštanskog operatera na adresu prijavljenog prebivališta u Novom Sadu“;
• da je 8. januara 2025. godine od A. A. uzeta izjava na zapisnik u kojoj je, između ostalog izjavio da je podneo zahtev za promenu matičnog broja zbog izvršene promene pola i priložio je rešenje Odseka za upravni postupak i birački spisak, Sektora za lična stanja građana, Gradske uprave za opšte poslove Grada Novog Sada broj zzz od 15. novembra 2024. godine o promeni ličnog imena;
• da je A. A. naknadno dostavio PU u Novom Sadu i uverenje Gradske uprave za opšte poslove Novog Sada broj … od 22. januara 2025. godine;
• da je Policijska uprava u Novom Sadu 24. januara 2025. godine donela rešenje broj 205-6/1 kojim se pasivizira jedinstveni matični broj A. A. i istovremeno je određen nov matični broj zbog promene pola, kao i da je navedeno rešenje dostavljeno A. A. 27. januara 2025. godine i prosleđeno i matičnoj službi Novi Sad na dalju nadležnost;
• da je A. A. upoznat da je potrebno da nakon što matična služba sprovede promenu JMBG-a u svojim evidencijama, podnese zahtev PU Novi Sad za izdavanje nove liče karte;
• da je proverom kroz službene evidencije MUP-a utvrđeno da je A. A. podneo zahtev za izdavanje lične karte 7. jula 2025. godine u PU Novi Sad i da mu je uručena lična karta 9. jula 2025. godine;
• da Odeljenje za upravne poslove PU u Novom Sadu nije bilo u mogućnosti da se izjasni na navode iz pritužbe koji se odnose na postupanje policijskih službenika dana 22. novembra 2024. godine i 21. februara 2025. godine, s obzirom da su policijski službenici koji su navedenog dana radili odsutni zbog korišćenja godišnjeg odmora i privremene sprečenosti za rad, kao i da napominju da se na šalterima 3 i 4  šalter sale PU Novi Sad, Bulevar kralja Petra I 11, obavljaju poslovi prijave prebivališta i da na njima nije bilo moguće rešavati o zahtevu A. A. za promenu JMBG-a i izdavanje lične karte;
• da je nakon razmatranja spisa predmeta utvrđeno da je policijski službenik koji je postupao po predmetu A. A. „učinio propust jer je tražio da se dostavi uverenje matične službe i što je original rešenje broj zzz od 15. novembra 2024. godine ostalo u spisima predmeta. Zbog navedenog propusta, policijskom službeniku izrečena je usmena opomena.“

2. ČINjENIČNO STANjE

• Uvidom u rešenje Odseka za upravni postupak i birački spisak, Sektora za lična stanja građana, Gradske uprave za opšte poslove Grada Novog Sada broj xxx od 11. septembra 2024. godine utvrđeno je da je odobrena promena u matičnoj knjizi rođenih koja se vodi za matično područje Novi Sad, Grad Novi Sad za 2001. godinu, pod tekućim brojem … osnovnog upisa činjenice rođenja A. i to – menja se podatak o polu lica za Raonić Jovanu sa „ŽENSKI“ na „MUŠKI“.
• Uvidom u rešenje Odseka za upravni postupak i birački spisak, Sektora za lična stanja građana, Gradske uprave za opšte poslove Grada Novog Sada broj zzz od 15. novembra 2024. godine utvrđeno je da je odobren zahtev za promenu ličnog imena sa „A.“ na „A. A.“ koja će se uneti u odgovarajuću rubriku matične knjige rođenih koja se vodi za matično područje Novi Sad, Grad Novi Sad, pod tekućim brojem … za 2001. godinu. U dostavnoj naredbi je navedeno da se rešenje, između ostalog, dostavi i PU Novi Sad.
• Uvidom u Rešenje Ministarstva unutrašnjih poslova, Policijska uprava u Novom Sadu, Odeljenje za upravne poslove, Odsek za upravne poslove broj … od 24. januara 2025. godine, utvrđeno je da je pasiviziran jedinstveni matični broj građana određen … i određen nov matični broj.
• Uvidom u Uverenje Gradske uprave za opšte poslove Novog Sada broj …od 22. januara 2025. godine, utvrđeno je da se uverenjem potvrđuje da je rešenjem GU za opšte poslove Novi Sad u Novom sadu broj zzz od 15. novembra 2024. godine utvrđeno je da je odobren zahtev za promenu ličnog imena i da je rešenjem Gradske uprave za opšte poslove Grada Novog Sada broj xxx od 11. septembra 2024. godine promenjena oznaka pola.

3. MOTIVI I RAZLOZI ZA DONOŠENjE MIŠLjENjA

• Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, prilikom davanja mišljenja u ovom predmetu, razmatrao je navode iz pritužbe i izjašnjenja, kao i relevantne međunarodne i domaće pravne propise u oblasti zaštite od diskriminacije.

Pravni okvir

• Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je ustanovljen Zakonom o zabrani diskriminacije kao samostalan državni organ, nezavisan u obavljanju poslova utvrđenih zakonom. Odredbama člana 33. Zakona o zabrani diskriminacije propisana je nadležnost Poverenika za zaštitu ravnopravnosti. Jedna od osnovnih nadležnosti Poverenika jeste da prima i razmatra pritužbe zbog diskriminacije, daje mišljenja i preporuke u konkretnim slučajevima diskriminacije i izriče zakonom utvrđene mere.
• Ustav Republike Srbije^[2] u članu 21. zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.
• Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije koji u odredbama člana 2. propisuje da akt diskriminacije označava svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, polnim karakteristikama, nivoom prihoda, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Načelo jednakosti razrađeno je članom 4. ovog zakona u kojem je propisano da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva i da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije. Dalje je članom 12 stav 1 zabranjeno uznemiravanje, ponižavajuće postupanje i polno i rodno uznemiravanje, koje ima za cilj ili predstavlja povredu dostojanstva lica ili grupe lica na osnovu njihovog ličnog svojstva, a naročito ako se time stvara zastrašujuće, neprijateljsko, degradirajuće, ponižavajuće i uvredljivo okruženje. Odredbama člana 20 je propisano da diskriminacija postoji ako se postupa protivno načelu rodne ravnopravnosti, odnosno načelu poštovanja jednakih prava i sloboda žena i muškaraca u političkom, ekonomskom, kulturnom i drugom aspektu javnog, profesionalnog, privatnog i porodičnog života i zabranjeno je uskraćivanje prava ili javno ili prikriveno priznavanje pogodnosti u odnosu na pol, odnosno rod i rodni identitet ili zbog promene pola, odnosno prilagođavanja pola rodnom identitetu, kao i zbog trudnoće, porodiljskog odsustva, odsustva radi nege deteta ili posebne nege deteta. Istim članom je zabranjeno i fizičko i drugo nasilje, eksploatacija, izražavanje mržnje, omalovažavanje, ucenjivanje i uznemiravanje s obzirom na pol, odnosno rod i rodni identitet, kao i javno zagovaranje, podržavanje i postupanje u skladu sa predrasudama, običajima i drugim društvenim obrascima ponašanja koji su zasnovani na ideji podređenosti ili nadređenosti polova, odnosno stereotipnih uloga polova.
• Odredbama člana 8 Zakona o jedinstvenom matičnom broju građana[3] propisano je da ako se podaci o građaninu iz I, II, III i V grupe matičnog broja promene u postupku predviđenom zakonom, nadležni organ uprave u čijoj je evidenciji izvršena promena dužan je da nadležnom organu najkasnije u roku od 15 dana od nastale promene dostavi jedan primerak izvoda iz matične knjige rođenih u koji su unete promene i u kome je konstatovano da je promena izvršena. Na osnovu izvoda iz matične knjige rođenih u kome su izvršene promene podataka iz stava 1. ovog člana, nadležni organ rešenjem pasivizira ranije određen matični broj i određuje novi matični broj. Cifre matičnog broja na koje se odnose odredbe ovog član označavaju: I grupa – dan rođenja; II grupa – mesec rođenja; III grupa – godina rođenja; V grupa – kombinacija pola i rednog broja za lica rođena istog datuma.
• Pravilnik o načinu određivanja i pasiviziranja jedinstvenog matičnog broja građana[4] propisuje u članu 4 da ako se promene podaci o građaninu iz I, II, III i V grupe matičnog broja promene u postupku predviđenom zakonom, pasivizira se ranije određen matični broj i određuje se novi matični broj. Nadležni organ koji vodi matičnu knjigu rođenih dostavlja Ministarstvu podatke sadržane u izvodu iz matične knjige rođenih sa unetom promenom i uz konstataciju da je promena izvršena, u elektronskom obliku na Obrascu 4, koji je odštampan uz ovaj pravilnik i čini njegov sastavni de. Nadležna organizaciona jedinica Ministarstva unutrašnjih poslova sprovodi postupak i rešenjem pasivizira ranije određen matični broj i određuje novi matični broj. Nakon konačnosti rešenje se elektronskim putem, kao i bez odlaganja i u papirnom obliku, dostavlja nadležnom organu uprave koji vodi matičnu knjigu rođenih na Obrascu 5, koji je sastavni deo ovog pravilnika.
• Odredbama Zakon o ličnoj karti[5] propisano je da se lična karta izdaje na lični zahtev i da se zahtev podnosi lično (član 10). dalje je propisano da će službeno lice, prilikom prijema zahteva i utvrđivanja identiteta podnosioca, naložiti podnosiocu zahteva da mu stavi na uvid odgovarajuću javnu ispravu izdatu na osnovu propisanih službenih evidencija, ako nadležni organ ne može da, po službenoj dužnosti – pristupanjem podacima u centralnom sistemu za elektronsku obradu i skladištenje podataka, odnosno uvidom u evidencije o državljanstvu, matičnu knjigu rođenih, matičnu knjigu venčanih, matičnu knjigu umrlih i druge evidencije koje, u skladu sa zakonom, on ili drugo ministarstvo vodi utvrdi činjenice o ispunjenosti uslova za izdavanje lične karte (član 14), kao i da se podnosiocu zahteva izdaje potvrda na obrascu koji propiše ministar, koja služi kao dokaz o podnetom zahtevu (član 15).
• Pravilnik o ličnoj karti[6] u članu 10 propisuje da je uz zahtev za izdavanje lične karte podnosilac zahteva dužan da stavi na uvid ličnu kartu ili drugu ispravu iz koje se može utvrditi njegov identitet i da, ako nadležni organ, po službenoj dužnosti, ne može da utvrdi činjenice o ispunjenosti uslova za izdavanje lične karte, pristupanjem podacima u centralnom sistemu za elektronsku obradu i skladištenje podataka, odnosno uvidom u evidenciju o državljanstvu, matičnu knjigu rođenih, matičnu knjigu venčanih, matičnu knjigu umrlih i druge evidencije koje u skladu sa Zakonom, on ili drugo ministarstvo vodi, od podnosioca zahteva će zahtevati da mu dostavi na uvid izvod iz matične knjige rođenih izdat u Republici Srbiji, odnosno uverenje o državljanstvu Republike Srbije, odnosno druge isprave kojima dokazuje ispunjenost uslova za izdavanje lične karte.
• Zakonom o matičnim knjigama[7] propisano je da je Registar matičnih knjiga jedinstvena baza podataka o ličnom stanju građana koja se vodi u elektronskom obliku (član 33 stav 1), kao i da Registar matičnih knjiga obezbeđuje podatke za vršenje poslova iz nadležnosti državnih organa, organa autonomnih pokrajina, lokalnih samouprava i imaoca javnih ovlašćenja, u skladu sa propisom kojim se uređuje opšti upravni postupak (član 35a stav 2).
• Odredbama člana 103 Zakona o opštem upravnom postupku[8] propisana je dužnost organa da pribavi podatke po službenoj dužnosti. Naime, propisano je da je organ dužan da po službenoj dužnosti, u skladu sa zakonom, vrši uvid, pribavlja i obrađuje podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija, a koji su neophodni za odlučivanje (član 9. stav (3) ovog zakona). Ako službenu evidenciju vodi drugi organ, organ koji vodi postupak dužan je da hitno zatraži podatke, a zamoljeni organ da besplatno ustupi podatke u roku od 15 dana, ako nije drukčije propisano. Ako se traženi podaci mogu dobiti elektronskim putem, zamoljeni organ ih dostavlja u najkraćem roku. U postupku koji se pokreće po zahtevu stranke organ može da vrši uvid, pribavlja i obrađuje lične podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija kada je to neophodno za odlučivanje, osim ako stranka izričito izjavi da će te podatke pribaviti sama. Ako stranka u roku ne podnese lične podatke neophodne za odlučivanje organa, zahtev za pokretanje postupka će se smatrati neurednim (član 59. stav (2) ovog zakona).

Analiza navoda iz pritužbe, izjašnjenja i priloga sa aspekta antidiskriminacionih propisa

• Zadatak Poverenika za zaštitu ravnopravnosti u konkretnom slučaju je da utvrdi da li je Ministarstvo unutrašnjih poslova, Policijska uprava u Novom Sadu, stavila A. A. u nepovoljniji položaj na osnovu rodnog identiteta u toku postupka za dodelu novog jedinstvenog matičnog broja i postupka izdavanja lične karte.
• Da bi se odgovorilo na pitanje da li je postupanje Policijske uprave u Novom Sadu bilo diskriminatorno, važna je i primena pravila o preraspodeli i prebacivanju tereta dokazivanja iz člana 45. Zakona o zabrani diskriminacije. Prema ovom pravilu, u konkretnom slučaju, podnositelj pritužbe treba da učini verovatnim da je Policijska uprava izvršila akt diskriminacije, a ukoliko to učini, teret dokazivanja da usled tog akta nije došlo do povrede načela jednakih prava i obaveza, leži na Policijskoj upravi. U pritužbi je navedeno da je A. A. više meseci bio izložen diskriminatornom postupanju u postupku izdavanja novih ličnih dokumenata nakon prilagođavanja pola, kao i da je u Policijskoj upravi u Novom Sadu bio izložen situaciji da mu je tražena medicinska dokumentacija, da policijski službenici nisu znali proceduru izdavanja novih ličnih dokumenata, kao i da se o njegovim ličnim pitanjima (pol i promena pola) govorilo javno u šalter sali pred drugim građanima. Dalje je u pritužbi navedeno da je od podnositelja pritužbe više puta traženo da sam dobavlja dokumenta iz matične službe koja je već dostavljao policijskoj upravi zbog čega je postupak izdavanja ličnih dokumenata trajao nepotrebno dugo, kao i da je zbog dužine trajanja postupka bio doveden u situaciju da nema lična dokumenta koja odgovaraju njegovom rodnom identitetu. Na ovaj način podnositelj pritužbe je učinio verovatnim da je usled postupanja Policijske uprave za Novi Sad bio izložen ponižavajućem okruženju.
• Prilikom razmatranja da li je podnositelj pritužbe učinio verovatnim akt diskriminacije, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti uzeo je u obzir i statističke podatke i rezultate istraživanja o položaju LGBT+ populacije i posebno trans osoba u našem društvu. Brojna istraživanja pokazuju da su transrodne osobe izložene uznemiravanju i napadima kako u javnom prostoru (na ulici, u javnim ustanovama, u prevozu), tako i u svom domu, od primarne porodice ili partnera[9]. Rezultati Istraživanja o odnosu građana i građanki prema diskriminaciji^[10] iz 2024. godine Poverenika za zaštitu ravnopravnosti, pokazuju da kada je reč o percepciji zastupljenosti diskriminacije u odnosu na lična svojstva, 59% ispitanika smatra da je diskriminacija najzastupljenija u odnosu na seksualnu orijentaciju, rodni identitet ili polne karakteristike. Istraživanje o potrebama trans zajednice koje je 2019. godine sproveo Geten[11] pokazuje da svega polovina ispitanika izjavljuje da se oseća bezbedno u javnom prostoru, dok se jedna četvrtina zbog transrodnosti ne oseća bezbedno u javnom prostoru, nikada, retko ili povremeno ni u svom domu. Polovina ispitanika (46%) je izjavila da se u toku školovanja nikada nisu osećali bezbedno da saopšte svoj rodni identitet, a na radnom mestu većina ispitanika taj deo svog identiteta ne deli ni sa kim (36%). Dalje, četiri od deset ispitanika (39,4%) izjavljuje da su imali poteškoća u svakodnevnom životu zbog dokumenata koji ne odgovaraju njihovom rodnom identitetu, a jedna četvrtina (25,4%) izjavljuje da je zbog toga pretrpela neku vrstu diskriminacije i/ili nasilja. U pitanju su neprijatnosti koje su ispitanici kategorisali kao male (npr. da službenici ne veruju da je u pitanju osoba sa slike, „zagledaju, pitaju, komentarišu“), ali je dodatni problem to što neodgovarajuća dokumenta, upravo zbog očekivanja negativnih reakcija, vode izbegavanju situacija u kojima se zahteva njihovo pokazivanje („Veći problem je donekle što me strah od neprijatnosti i lošeg tretmana zbog dokumenata navodi da izbegavam situacije gde moram da ih koristim”), što utiče i na pristup različitim uslugama, uključujući i one iz oblasti zdravstvene zaštite. U Vodiču kroz tranziciju za trans osobe u Srbiji^[12] koji je 2020. godine izdao Tim za socijalno uključivanje i smanjenje siromaštva Vlade Republike Srbije navedeno je da zbog neodgovarajućih ličnih dokumenata, trans osobe nailaze na ozbiljne izazove pri ostvarivanju prava iz oblasti rada i zapošljavanja, obrazovanja, socijalne i zdravstvene zaštite, porodičnog života i drugih oblasti. Različite aktivnosti, poput socijalizacije i putovanja, značajno su otežane ili u potpunosti onemogućene sve do završetka dugotrajnog, komplikovanog procesa promene ličnih dokumenata. Promena ličnih dokumenata uslovljena je medicinskim intervencijama kojima ne mogu ili ne žele da se podvrgnu sve trans osobe, usled čega gube mogućnost da dobiju odgovarajuća lična dokumenta, što dodatno otežava njihov svakodnevni život.
• Saglasno svemu navedenom, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti konstatuje da je akt diskriminacije učinjen verovatnim, u smislu člana 45. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije, stoga teret dokazivanja da u ovom slučaju nije povređeno načelo jednakosti snosi Policijska uprava u Novom Sadu. U skladu sa tim, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti cenio je da li činjenice i dokazi koje je Policijska uprava u Novom Sadu ponudila pružaju dovoljno osnova za zaključak da A. A. nije doveden u nepovoljniji položaj na osnovu rodnog identiteta.
• Analizom navoda pritužbe, izjašnjenja i dostavljenih priloga, nesporno je da je A. A. 22. novembra 2024. godine podneo zahtev za promenu jedinstvenog matičnog broja građana uz koji je priložio rešenje matične službe o promeni oznake pola, da je od A. A. u PU Novi Sad 8. januara 2025. godine uzeta izjava na zapisnik u kojoj je izjavio da je podneo zahtev za promenu matičnog broja zbog promene pola i da je tada priložio rešenje matične službe o promeni imena. Dalje je kao nesporno utvrđeno da je A. A. naknadno dostavio uverenje matične službe od 22. januara 2025. godine da su doneta rešenja o promeni oznake pola i promeni imena. Nesporno je i da je PU Novi Sad 24. januara 2025. godine donela rešenje o pasivizaciji matičnog broja i određivanju novog matičnog broja za A. A. broj …, kao i da je A. A. nova lična karta izdata 9. jula 2025. godine.
• S obzirom na sve navode pritužbe i izjašnjenja, nesporno je da je postupak dodele novog matičnog broja građana trajao od 22. novembra 2024. godine do 24. januara 2025. godine i da je u tom periodu Policijskoj upravi u Novom Sadu priloženo: 1) rešenje o promeni oznake pola (xxx od 11. septembra 2024. godine) koje je A. A. dostavio uz zahtev za promenu matičnog broja 22. novembra 2024. godine; 2) rešenje o promeni imena (zzz od 15. novembra 2024. godine) koje je matična služba po službenoj dužnosti dostavila 25. novembra 2024. godine i A. A. 8. januara 2025. godine uz davanje izjave na zapisnik, i 3) uverenje matične službe o donetim rešenjima broj … od 22. januara 2025. godine koje je A. A. naknadno dostavio. U izjašnjenju Policijske uprave za Novi Sad je navedeno da je od novembra 2024. godine do januara 2025. godine pokušavala da stupi u kontakt sa A. kako bi dopunio dokumentaciju. Međutim, u izjašnjenju nije objašnjeno koja dokumenta je trebao naknadno da dostavi, pogotovo ako se ima u vidu da je uz zahtev za promenu matičnog broja od 22. novembra 2024. godine A. A. dostavio rešenje matične službe o promeni pola, a da je matična služba po službenoj dužnosti nekoliko dana kasnije dostavila policijskoj upravi rešenje o promeni imena.
• Povodom navoda pritužbe i izjašnjenja koje se odnose na postupak izdavanja lične karte, utvrđeno je da se policijska uprava u Novom Sadu nije izjasnila na navode pritužbe koji se odnose na period od donošenja rešenja o određivanju novog matičnog broja (24. januara 2025. godine) do izdavanja lične karte (7. jul 2025. godine) odnosno iz izjašnjenja se stiče utisak da se podnosilac pritužbe u ovom periodu nije obraćao policijskoj upravi i da je prvi zahtev za izradu lične karte podneo 7. jula 2025. godine na osnovu kojeg mu je i izdata lična karta. Ipak, u dopuni pritužbe od 2. jula 2025. godine je navedeno da je A. A. imao zakazan termin za izradu lične karte i 21. februara 2025. godine. U izjašnjenju PU Novi Sad navedeno je da se ne može izjasni o navodima pritužbe koji se odnose na 22. novembar 2024. godine i 21. februara 2025. godine s obzirom da su službenici koji su tih dana postupali, odsutni u periodu izrade izjašnjenja zbog korišćenja godišnjeg odmora odnosno bolovanja. U pritužbi je takođe navedeno i da je podnositelj pritužbe više puta zakazivao termine za izradu lične karte – „(bio bi to treći put konkretno da na ovaj način zakazujem i onda treći puta da odlazim na zakazani termin = 6 odlazaka), napominjem da sajt e-uprave ne mogu da koristim baš upravo zbog problema sa matičnim brojem koji mi je poništen“.
• Poverenik posebno ukazuje da je u skladu sa odredbama važećih propisa[13] policijska uprava ovlašćena da uvidom u službene evidencije, radi utvrđivanja činjenice koje su potrebne za izdavanje lične karte, pribavi podatke i iz matičnih knjiga. Odredbama člana 103 stav 1 i 2 Zakona o opštem upravnom postupku je propisno da je organ dužan da po službenoj dužnosti, u skladu sa zakonom, vrši uvid, pribavlja i obrađuje podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija, a koji su neophodni za odlučivanje (član 9. stav (3) ovog zakona). Dalje je propisano da ako službenu evidenciju vodi drugi organ, organ koji vodi postupak dužan je da hitno zatraži podatke, a zamoljeni organ da besplatno ustupi podatke u roku od 15 dana, ako nije drukčije propisano. Ako se traženi podaci mogu dobiti elektronskim putem, zamoljeni organ ih dostavlja u najkraćem roku. Shodno članu 35a stav 2 Zakona o matičnim knjigama, registar matičnih knjiga obezbeđuje podatke za vršenje poslova iz nadležnosti državnih organa, organa autonomnih pokrajina, lokalnih samouprava i imaoca javnih ovlašćenja. Uverenja iz matičnih knjiga izdaju se na osnovu podataka sadržanih u Registru matičnih knjiga, koji se vodi u elektronskom obliku, i u koji policijske uprave imaju uvid.
• S tim u vezi, u konkretnom slučaju, A. A. je propuštanjem policijskih službenika da postupaju u skladu sa propisima stavljen u nepovoljniji položaj na osnovu rodnog identiteta. Naime, u višemesečnom postupku izrade ličnih dokumenata A. A. je doveden u naročito nepovoljniji položaj u odnosu na druge građene jer je bio izložen uvredljivom i ponižavajućem okruženju, kao i bezbednosnom riziku i riziku u ostvarivanju prava jer se njegov rodni identitet razlikuje od podatak i fotografija u dokumentima. Zbog neodgovarajućih ličnih dokumenata trans osobe nailaze na ozbiljne izazove pri ostvarivanju prava iz oblasti rada i zapošljavanja, obrazovanja, socijalne i zdravstvene zaštite, porodičnog života i drugih oblasti jer se njihov rodni identitet razlikuje od podatak i fotografija u dokumentima.
• Analizom navoda pritužbe i izjašnjenja, a pre svega uvidom u dostavljene priloge, nesporno je da Policijska uprava u Novom Sadu nije dostavila dokaze kojima je opovrgla navode pritužbe da je A. A. izložen ponižavajućem i uznemiravajućem okruženju na osnovu rodnog identiteta u postupcima promene matičnog broja i lične karte. Postupci zaposlenih u PU Novi Sad izazvali su uznemirenje kod podnosioca pritužbe, pogotovo okolnost da je više puta od njega traženo da dostavlja dokumentaciju koju je već dostavio policijskim službenicima i da ponovo objašnjava službenicima u matičnoj službi Gradske uprave zbog čega mu ponovo trebaju ista dokumenta. U pritužbi A. A., između ostalog, navodi da „… i na taj način me pritiska da sedmi put odlazi kod matičara što tada prvobitno nisam uradio iz razloga što je po mene ovaj celokupni postupak postao nepodnošljivo ponižavajući i psihički traumatičan te zaista nisam više u stanju da doživljavam iznova i iznova neprijatnosti sa svim službenicima koji reaguju negativno na moje ponovno pojavljivanje“, kao i „…tada sam im rekao kako svakog dana kad se probudim imam želju da se ubijem zbog zlostavljanja koje trpim jer nemam validna dokumenta a izgledam kao odrasli muškarac i onda moram da se redom autujem hiljadu puta i to mnogim ljudima i protiv svoje volje što mi donosi pri tom ogroman bezbednosni rizik …“. Takođe, povodom navoda pritužbe da su policijski službenici 22. novembra 2024. godine u hodniku ispred šaltera i drugih građana/stranaka, postavljali A. A. lična pitanja povodom prilagođavanja pola, raspravljali o njegovom pravu da promeni dokumenata i tražili mu medicinsku dokumentaciju, Policijska uprava u Novom Sadu se nije izjasnila uz obrazloženje da su policijski službenici na odsustvu sa rada (radi korišćenja odmora ili zbog bolesti).
• S tim u vezi, a primenom pravila o prebacivanju tereta dokazivanja iz člana 45. Zakona o zabrani diskriminacije, Poverenik je dao mišljenje da je ukupnim postupanjem zaposlenih u Policijskoj upravi u Novom Sadu prema A. A. u postupcima promene matičnog broja i lične karte, Policijska uprava u Novom Sadu stvorila degradirajuće, ponižavajuće i uvredljivo okruženje za njega na osnovu rodnog identiteta.

4. MIŠLjENjE

Policijska uprava u Novom Sadu je stavila u nepovoljniji položaj A. A. na osnovu rodnog identiteta u postupku određivanja matičnog borja i postupku izrade ličnih dokumenata, čime je povredila odredbe člana 12. u vezi člana 20. Zakona o zabrani diskriminacije.

5. PREPORUKA

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti daje Policijskoj upravi u Novom Sadu preporuku:

• Da uputi pisano izvinjenje A. A. zbog diskriminatornog postupanja zaposlenih u Policijskoj upravi u Novom Sadu u postupcima promene matičnog broja i lične karte.
• Da sprovede obuku zaposlenih u PU u Novom Sadu koji rade na izdavanju ličnih dokumenata kako bi se bolje upoznali sa procedurom i važnosti pravilnog postupanja kada je reč o pravnoj tranziciji transrodnih osoba.
• Da se ubuduće u svom radu pridržava propisa o zabrani diskriminacije.

Potrebno je da Policijska uprava u Novom Sadu obavesti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o sprovođenju ove preporuke, u roku od 30 dana od dana prijema mišljenja sa preporukom.

Saglasno članu 40. Zakona o zabrani diskriminacije, ukoliko Policijska uprava u Novom Sadu ne postupi po preporuci u roku od 30 dana, biće doneto rešenje o izricanju mere opomene, protiv kojeg nije dopuštena žalba, a za slučaj da ovo rešenje ne sprovede, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti može o tome obavestiti javnost preko sredstava javnog informisanja i na drugi pogodan način.

Protiv ovog mišljenja sa preporukom nije dopuštena žalba niti bilo koje drugo pravno sredstvo, jer se njime ne odlučuje o pravima i obavezama pravnih subjekata.

[1] „Službeni glasnik RS”, broj 22/09 i 52/2021

[2] „Službeni glasnik RS“, broj 98/06 i 115/21

[3] „Službeni glasnik RS“, br. 24/2018

[4] „Službeni glasnik RS“, br. 115/2020

[5] „Službeni glasnik RS“, br. 62/2006, 36/2011 i 53/2021

[6] “Službeni glasnik RS“, br. 11/2007, 9/2008, 85/2014 i 112/2017 (odluka US)

[7] „Službeni glasnik RS“, br. 20/2009, 145/2014 i 47/2018

[8] „Službeni glasnik RS“, br. 18/2016, 95/2018 (Autentično tumačenje) i 2/2023 (odluka US)

[9] Položaj i potrebe transrodnih i rodno nebinarnih osoba u Srbiji, Jelena Vidić, Geten, centar za prava LGBTIKA osoba i Centar za shema terapiju Beograd, Psihološka istraživanja, Vol. XXIV (1) 2021.

[10]Izveštaj o percepciji građana i građanki o diskriminaciji u Srbiji, dostupno na: https://ravnopravnost.gov.rs/izvestaj-o-percepciji-gradjana-i-gradjanki-o-diskriminaciji-u-srbiji/

[11] Dostupno na: https://www.transserbia.org/resursi/biblioteka/1704-istrazivanje-o-potrebama-trans-zajednice

[12] chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://socijalnoukljucivanje.gov.rs/wp-content/uploads/2020/09/Vodic_kroz_tranziciju_za_trans_osobe_u_Srbiji.pdf

[13] Član 10 Zakona o ličnoj karti, član 35a Zakona o matičnim knjigama i član 103 Zakona o opštem upravnom postupku

POVERENIK ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Milan Antonijević

384-25 Diskriminacija u postupku pred organima javne vlasti na osnovu rodnog identiteta