br. 011-00-5/2024-02 datum: 15.4.2024.

USTAVNI SUD

11000 BEOGRAD

Bulevar kralja Aleksandra 15

Na osnovu člana 168. stav 1. Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 98/06, 115/21 i 16/22), člana 29. stav 1. tačka 1. i člana 50. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15 – dr. zakon, 10/23 i 92/23), Poverenik za zaštitu ravnopravnosti podnosi

PREDLOG ZA OCENU USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI

člana 18. i 25. stav 1. Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture („Službeni glasnik RS“, br. 41/2018, 95/2018, 31/2019, 15/2020 i 92/2023)

Zakon o izmenama i dopunama Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture („Službeni glasnik RS”, broj 92/23) stupio je na snagu 4. novembra 2023. godine. Odredbom člana 7. ovog zakona propisano je da se u članu 25. stav 1 reči: „preko e-šaltera” zamenjuju rečima: „putem e-šaltera, preko profesionalnog korisnika koji je u skladu sa ovim zakonom ovlašćen da vrši digitalizaciju dokumenta izdatog u papirnoj formi”. Odredbom člana 12. stav 1. ovog zakona brisana je odredba člana 61. stav 8. kojom je bilo propisano da će Zavod najkasnije do 31. decembra 2020. godine, obezbediti podnošenje zahteva kroz e-šalter i licima koja nemaju svojstvo profesionalnih korisnika a do tada ta lica zahteve podnose u formi papirnog dokumenta.

Nakon donošenja Zakona o izmenama i dopunama Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture („Službeni glasnik RS“, br. 92/2023) izmenjeni član 25. stav 1. Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture („Službeni glasnik RS“, br. 41/2018, 95/2018, 31/2019, 15/2020 i 92/2023) glasi:

„Izuzetno od pravila da se postupak upisa u katastar nepokretnosti pokreće po službenoj dužnosti u skladu sa čl. 22-24. ovog zakona, stranka može podneti zahtev za upis u katastar nepokretnosti putem e-šaltera, preko profesionalnog korisnika koji je u skladu sa ovim zakonom ovlašćen da vrši digitalizaciju dokumenta izdatog u papirnoj formi, osim ako je to zakonom izričito isključeno.“

Takođe, članom 18. stav 1. Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture propisano je da se podnesci, dokazi i akta se u postupku upisa u katastar nepokretnosti dostavljaju u formi elektronskog dokumenta, kroz e-šalter, dok je stavom 2. ovog člana propisano da izuzetno od stava 1. ovog člana, žalbu i druge pravne lekove, kao i dokaze koji se uz njih prilažu, stranka može dostaviti u formi papirnog dokumenta.

S tim u vezi, Povereniku za zaštitu ravnopravnosti obratili su se građani i građanke ukazujući da su diskriminisani i onemogućeni da se neposredno obrate Službi za katastar nepokretnosti dolaskom na šalter ili putem pošte već se ovom organu moraju obratiti preko e-šaltera, pri čemu ispravnost dokumentacije koja se prilaže moraju prethodno da provere profesionalni korisnici (advokati i geodetske organizacije). Dalje navode da u slučaju da se obrate Službi za katastar putem redovne pošte njihovi zahtevi se odbacuju pozivanjem na odredbe člana 18. i 22-25. Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture („Službeni glasnik RS“, br. 41/2018, 95/2018, 31/2019, 15/2020 i 92/2023). Takođe navode da su na ovaj način, zbog svog imovnog stanja, kao i nemanja tehničkih mogućnosti i traženih digitalnih znanja i veština praktično onemogućeni da upišu nepokretnost u Katastar. Istakli su da pored republičkih administrativnih taksi, nemaju da izdvoje sredstva i za usluge advokata i geodetskih organizacija koje iznose preko 20.000,00 dinara.

S tim u vezi, Poverenik ukazuje da je u Obaveštenju Republičkog geodetskog zavoda, 06 broj 952-677/2023, od 6.11.2023, (izvor: vebsajt Zavoda) pod nazivom Primena Zakon o izmenama i dopunama Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar vodova („Službeni glasnik RS“, broj 92/23) navedeno da je „Odredbom člana 7. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova propisano je da se u članu 25. stav 1 reči: „preko e-šaltera” zamenjuju rečima: „putem e-šaltera, preko profesionalnog korisnika KOJI je u okladu sa ovim zakonom ovlašćen da vrši digitalizaciju dokumenta izdatog u papirnoj formi”. Odredbom člana 12. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova brisana je odredba člana 61. stav 8. kojom je bilo propisano da će Zavod najkasnije do 31. decembra 2020. godine, obezbediti podnošenje zahteva kroz e-šalter i licima koja nemaju svojstvo profesionalnih korisnika a do tada ta lica zahteve podnose u formi papirnog dokumenta. Imajući u vidu navedeno, zahtev za upis u katastar stranke mogu podnositi isključivo putem e-šaltera, preko profesionalnog korisnika koji je u skladu sa zakonom ovlašćen da vrši digitalizaciju dokumenta izdatog u papirnoj formi. Zahtev za upis u katastar koji bude dostavljen poštom preko poštanskog operatora, Služba za katastar nepokretnosti treba odmah rešenjem da odbaci. Dakle budući da se zahtevi za upis u katastar više neće moći podnositi na šalteru Službe za katastar nepokretnosti, iz tog razloga ukinuta je mogućnost zakazivanja termina za podnošenje zahteva za upis u katastar na šalteru Službe.“

Imajući u vidu navedene odredbe, Poverenik ukazuje da su one u suprotnosti sa odredbama Ustava Republike Srbije^[1] koji u članu 21. propisuje da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki (stav 1.); da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (stav 2.); da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (stav 3.); da se ne smatraju se diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (stav 4.). Pored toga, članom 36. Ustava propisano je da se jemči pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, odnosno da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave. Stavom 2. ovog člana propisano je da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu. Takođe, članom 58. stav 1. Ustava jemči se mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona.

Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine^[2], u članu 14. zabranjuje diskriminaciju i propisuje da se uživanje prava i sloboda propisanih u ovoj konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.

Republika Srbija je ratifikovala Konvenciju o pravima osoba sa invaliditetom i Opcioni protokol uz Konvenciju^[3]. Prema ovoj konvenciji države ugovornice preuzimaju obavezu da, između ostalog, preduzmu sve odgovarajuće mere, uključujući i zakonodavstvo, u cilju menjanja ili ukidanja postojećih zakona, propisa, običaja i prakse koji predstavljaju diskriminaciju prema osobama sa invaliditetom, da se uzdržavaju od svih postupaka ili prakse koji nisu u skladu sa ovom konvencijom, kao i da obezbede da državni organi i institucije deluju u skladu sa konvencijom i da podstiču obuku stručnih kadrova i osoblja koje rade sa osobama sa invaliditetom o pravima predviđenim ovom konvencijom kako bi se obezbedila bolja pomoć i usluge garantovane na osnovu tih prava[4]. Te mere, koje uključuju identifikovanje i uklanjanje prepreka i barijera za pristup, odnosiće se, između ostalog, i na informacije, komunikacije i druge usluge, uključujući i elektronske usluge i hitne službe.

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije[5], koji u članu 2. stav 1. tačka 1. propisuje da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, polnim karakteristikama, nivoom prihoda, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Odredbom člana 7. zabranjena je posredna diskriminacija koja postoji ako na izgled neutralna odredba, kriterijum ili praksa lice ili grupu lica stavlja ili bi mogla staviti, zbog njihovog ličnog svojstva, u nepovoljan položaj u poređenju sa drugim licima u istoj ili sličnoj situaciji, osim ako je to objektivno opravdano legitimnim ciljem, a sredstva za postizanje tog cilja su primerena i nužna. Odredbom člana 23. ovog zakona zabranjeno je diskriminisati lice na osnovu starosnog doba, te da stari imaju pravo na dostojanstvene uslove života bez diskriminacije, a posebno, pravo na jednak pristup i zaštitu od zanemarivanja i uznemiravanja u korišćenju zdravstvenih i drugih javnih usluga. Članom 26. Zakona propisano je da diskriminacija postoji ako se postupa protivno načelu poštovanja jednakih prava i sloboda osoba sa invaliditetom u političkom, ekonomskom, kulturnom i drugom aspektu javnog, profesionalnog, privatnog i porodičnog života.

Poverenik ukazuje da je odredbom člana 14. stav 4. ovog zakona propisano da organ javne vlasti prilikom pripreme novog propisa ili javne politike od značaja za ostvarivanje prava socioekonomski ugroženih lica ili grupa lica donosi procenu uticaja propisa ili politike u kojoj procenjuje njihovu usaglašenost sa načelom jednakosti, dok je stavom 5. istog člana da procena uticaja naročito sadrži: 1) sveobuhvatan opis stanja u oblasti koja je predmet regulisanja sa posebnim osvrtom na socioekonomski ugrožena lica i grupe lica; 2) procenu neophodnosti i srazmernosti nameravanih izmena propisa sa aspekta poštovanja načela jednakosti i prava socioekonomski ugroženih lica i grupa lica; 3) procenu rizika za prava, obaveze i na zakonu zasnovane interese lica i grupa lica iz stava 3. ovog člana.

Zakon o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom[6] propisuje u članu 6. stav 3. da posredna diskriminacija postoji ako se diskriminisani, zbog njegove invalidnosti, stavlja u nepovoljniji položaj donošenjem akta ili preduzimanjem radnje koja je prividno zasnovana na načelu jednakosti i nediskriminacije, osim ako je taj akt ili radnja opravdana zakonitim ciljem, a sredstva za postizanje tog cilja su primerena i nužna.

Zakonom o osnovama svojinskopravnih odnosa[7]  u članu 33. propisuje da se na osnovu pravnog posla pravo svojine na nepokretnost stiče upisom u javnu knjigu ili na drugi odgovarajući način određen zakonom.

Zakonom o opštem upravnom postupku, koji Služba za katastar primenjuje prilikom upisa propisuje određena načela postupka. Poverenik posebno ukazuje na načelo zaštite prava stranaka i ostvarivanja javnog interesa, pomoći stranci, kao i načelo delotvornosti i ekonomičnosti postupka. Poverenik ukazuje da je ovaj sistemski zakon upravo svojevremeno donet sa ciljem da se ograniči mogućnost organa uprave i drugih organa i organizacija koji rešavaju u upravnim stvarima da onemoguće, otežaju ili uspore priznavanje i ostvarivanje prava stranaka, odnosno da otežaju njihov položaj. Smisao i značaj osnovnih načela upravnog postupka je taj da su načela polazne, najopštije i najvažnije norme svakog pravnog postupka. Upravni postupak, kao javnopravni proces, počiva na određenom broju osnovnih načela koja izražavaju njegov duh i prirodu. Načela su nadređena svim pojedinačnim upravno-procesnim odredbama, kako opšteg upravnog postupka tako i posebnih postupaka. Kada neko pitanje nije do kraja regulisano u upravnom postupku, odnosno kada je posredi pravni standard, načela su i putokaz za tumačenje prava u konkretnim slučajevima. Osnovna načela ZUP-a su: 1) zakonitost i predvidivost (član 5); 2) načelo srazmernosti (član 6); 3) zaštita prava stranaka i zaštita javnog interesa (član 7); 4) načelo pomoći stranci (član 8); 5) delotvornost i ekonomičnost postupka (član 9); 6) načelo istine i slobodne ocene dokaza (član 10); 7) načela samostalnosti (član 12); 8) načela o pravu stranke na izjašnjavanje (član 11); 9) pravo stranke na pravno sredstvo – na prigovor ili žalbu (član 13); 10) načelo pravnosnažnosti rešenja (član 14); 11) načelo pristupa informacijama i zaštite podataka (član 15). Osnovna načela upravnog postupka su u odnosu na ZUP 1997 unekoliko izmenjena, baš iz razloga kako bi se između ostalog ukazalo na određene standarde postupanja kada su u pitanju prava građana i njihov pristup tim pravima.

Članom 6. ZUP-a propisano je načelo srazmernosti kojim je propisano da  Organ može da ograniči pravo stranke ili da utiče na njen pravni interes samo postupanjem koje je neophodno da se njime ostvari svrha propisa i samo ako ta svrha ne može da se ostvari drukčijim postupanjem kojim bi se manje ograničavala prava ili u manjoj meri uticalo na pravni interes stranke (stav 1), dok je stavom 2. propisano da kada se stranci i drugom učesniku u postupku nalaže obaveza, organ je dužan da primeni one od propisanih mera koje su po njih povoljnije ako se i njima ostvaruje svrha propisa. Odredbom člana 7. ZUP-a je propisano načelo zaštite prava stranaka i ostvarivanja javnog interesa. Ovim članom je propisano da je organ dužan da omogući stranci da što lakše zaštiti i ostvari svoja prava i pravne interese, ali ne na štetu prava i pravnih interesa trećih lica, niti javnog interesa. Načelo zaštite prava stranaka i ostvarivanja javnog interesa zahteva višestruku ulogu

organa koji vodi upravni postupak. Naime, organ je dužan da omogući stranci da što lakše zaštiti i ostvari svoja prava i pravne interese, ali ne na štetu prava i pravnih interesa trećih lica, niti javnog interesa. Dalje članom 8. ovog zakona je propisano načelo pomoći stranci koje se ogleda u tome da organ po službenoj dužnosti pazi da neznanje i neukost stranke i drugog učesnika u postupku ne bude na štetu prava koja im pripadaju. Kad organ, s obzirom na činjenično stanje, sazna ili oceni da stranka i drugi učesnik u postupku ima osnova za ostvarenje nekog prava ili pravnog interesa, upozorava ih na to (stav 2). Ako u toku postupka dođe do izmene propisa koji je od značaja za postupanje u upravnoj stvari, organ će o tome informisati stranku (stav 3). U upravnom postupku treba da postoji stalna saradnja organa sa strankom i drugim učesnicima u svrhu zaštite njihovih prava i pravnih interesa, kao i obezbeđenja zakonitosti. Tome služi i ovo načelo. Dakle, ZUP govori o neznanju i neukosti učesnika u postupku. Kod neznanja uzima se u obzir neupućenost stranke (i drugih lica), tj. nepoznavanje izvesnih za nju bitnih činjenica, koje bi inače trebalo da joj budu poznate. Kod neukosti naglasak je na nevičnosti, nesnalaženju, posebno na nepoznavanju propisa od strane stranke i drugih lica u postupku rešavanja upravne stvari. Da bi se takva lica sačuvala od nepovoljnih posledica po njihova prava i interese, organ je dužan da im pruži potrebnu pomoć onda kada je to po njegovoj oceni potrebno. Članom 9. ZUP-a je propisano načelo delotvornosti i ekonomičnosti postupka kojim je predviđeno da je organ dužan da strankama omogući da uspešno i celovito ostvare i zaštite prava i pravne interese (stav 1). Postupak se vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (stav 2). Organ je dužan da po službenoj dužnosti, u skladu sa zakonom, vrši uvid u podatke o činjenicama neophodnim za odlučivanje o kojima se vodi službena evidencija, da ih pribavlja i obrađuje (stav 3). Organ može od stranke da zahteva samo one podatke koji su neophodni za njenu identifikaciju i dokumente koji potvrđuju činjenice o kojima se ne vodi službena evidencija (stav 4). Prema tome, ZUP na nivo načela izdiže odredbu po kojoj su organi koji postupaju u upravnom postupku dužni da po službenoj dužnosti pribave sve podatke o odlučnim činjenicama koji se vode u službenim evidencijama, te da ne smeju da zahtevaju od stranke da ih ona dostavi. Podizanjem na nivo načela ova odredba postaje obavezujuća u svim upravnim oblastima, bez obzira na odredbe posebnih propisa koji ih uređuju. Načelo je razrađeno u odgovarajućoj odredbi u delu zakona koji uređuje dokazni postupak, a novina je propisivanje prekršajne odgovornosti za rukovodioca organa koji zahteva od stranke da dostavi podatke koji se vode u službenim evidencijama, kao i za rukovodioca organa koji vodi službenu evidenciju, a ne dostavi blagovremeno tražene podatke organu koji vodi upravni postupak.[8]

Advokatskom tarifom^[9] propisano da je cena podneska za upis u katastar – neprocenjivi predmeti iznosi 24.750,00 RSD.

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, pristupio je analizi odredbe člana 25. stav 1. a u vezi sa članom 18. Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture sa aspekta antidiskriminacionih propisa, prvenstveno polazeći od odredaba Ustava Republike Srbije, Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i drugih propisa koji zabranjuju diskriminaciju.

Poverenik posebno ukazuje da Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o postupku upisa nepokretnosti u katastar i katastar infrastrukture[10] nije dostavljen Povereniku radi davanje mišljena, niti je organ javne vlasti prilikom donošenja propisa izvršio procenu uticaja propisa na socioekonomski ugrožena lica ili grupe lica i njihovu usaglašenost sa načelom jednakosti u skladu sa obavezom propisanom članom 14. Zakona o zabrani diskriminacije.

Poverenik ukazuje da je članom 7. Zakona o zabrani diskriminacije propisan kao oblik diskriminacije posredna diskriminacija koja postoji ako naizgled neutralna odredba, kriterijum ili praksa lice ili grupu lica stavlja ili bi mogla staviti, zbog njihovog ličnog svojstva, u nepovoljniji položaj u poređenju sa drugim licima u istoj ili sličnoj situaciji, osim ako je to objektivno opravdano legitimnim ciljem, a sredstva za postizanje tog cilja su primerena i nužna. Prilikom propisivanja određenog uslova koji važi za sve, treba uzeti u obzir da se ne sme zanemariti činjenica da određena grupa lica, zbog svog ličnog svojstva ima drugačiju poziciju ili situaciju, i da ukoliko se ta situacija ne uvaži ona može dovesti do nejednakog tretmana, odnosno do diskriminacije.

Poverenik najpre ukazuje na cilj koji je dat u obrazloženju Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture, a to je reforma katastra, odnosno povećanje ažurnosti, ubrzavanje i pojednostavljivanje procedure upisa u katastar i prevazilaženje problema i poteškoća koje usporavaju tok postupka i nepovoljno utiču na njegovu ukupnu efikasnost i ostvarenje osnovnih ciljeva zakona. Sa druge strane, u analizi efekata zakona[11] na pitanje da li izabrane opcije omogućavaju ravnopravan tretman, ili dovode do direktne ili indirektne diskriminacije različitih kategorija lica (npr. na osnovu imovnog stanja, nacionalne pripadnosti, etničkog porekla, jezika, pola, rodnog identiteta, invaliditeta, starosne dobi, seksualne orijentacije, bračnog statusa ili drugih ličnih svojstava), dat je odgovor da predložene izmene nisu od uticaja na ravnopravnost svih učesnika u pravnom saobraćaju. Navedena analiza govori da predlagač zakona uopšte nije uzeo u obzir kako će predložena rešenja pogoditi odnosno uticati na socioekonomski ugrožena lica, pri čemu Poverenik ističe da ta grupa ljudi nije homogena već heterogena i čine je građani različitog životnog doba, obrazovanja, imovinskog stanja, sa invaliditetom ili različitim zdravstvenim stanjem, pripadnici nacionalnih, verskih, etničkih i drugih manjina… Dakle, važno je razumeti da u okviru jedne grupe ljudi se može naći više grupa koje su prema praksi Poverenika, sudova, drugih organa i prema brojnim istraživanjima u većem riziku od diskriminacije.  S tim u vezi Poverenik posebno ukazuje da ukoliko je jedno lice diskriminisano po osnovu dva ili više ličnih svojstava bez obzira da li se uticaj pojednih ličnih svojstava može razgraničiti (višestruka diskriminacija) ili se ne može razgraničiti (intersekcijska diskriminacija), tada govorimo o teškim oblicima diskriminacije koji su propisani članom 13. stav 1. tačka 5) Zakona o zabrani diskriminacije.

Analiza zakonskog uslova koji propisuje da stranke mogu podnositi zahtev za upis u katastar nepokretnosti isključivo putem e – šaltera, preko profesionalnih korisnika,

odnosno advokata i geodetskih organizacija, sa aspekta Ustava, Zakona o zabrani diskriminacije i drugih relevantnih propisa, pokazala je da su očigledno stavljene u nejednak položaj osobe slabijeg imovnog stanja, kao i osobe sa nižim nivoom prihoda. Postavljanjem navedenih uslova u članu 25. stav 1. Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture uskraćena je mogućnost da se građani i građanke neposredno obrate Službi za katastar dolaskom na šalteru ili putem pošte već se kao obaveza propisuje obraćanje upravnom organu isključivo preko e-šaltera, pri čemu ispravnost dokumentacije koja se prilaže mora prethodno biti proverena od strane profesionalnih korisnika (advokata i geodetske organizacije). Ono što je izvesno da će ovaj način podnošenja zahteva, pored isključivanja velikog broja građana dovesti i do njihovog dodatnog finansijskog opterećenja jer će pored republičkih administrativnih taksi morati da plate i usluge advokata i geodetskih organizacija. Poverenik ukazuje da prema važećoj advokatskoj tarifi ova taksa je 24.000,00 dinara. Poverenik takođe ukazuje da ovakvo zakonsko rešenje umanjuje dostupnost Službi za katastar nepokretnosti i posebno neopravdano nepovoljnije pogađa, pre svega, siromašne građane i one sa manjim prihodima. Dakle, naizgled neutralna odredba, posredno diskriminiše i može da dovede u neopravdano nepovoljniji položaj pripadnike i drugih ugroženih grupa koje su inače u većem riziku od diskriminacije i siromaštva, kao što su osobe sa invaliditetom i stariji građani, pripadnici romske nacionalne manjine.., isključuje i osobe koje nemaju tehničke mogućnosti i digitalne veštine.

Jedno od osnovnih načela Ustava Republike Srbije, kao i Zakona o zabrani diskriminacije je da svi moraju biti pred zakonom jednaki i da je zabranjena diskriminacija po bilo kom osnovu, pa i po osnovu imovnog stanja, nivoa prihoda ali i drugih stvarnih ili pretpostavljenih ličnih svojstava. Građanima je uskraćeno pravo na izbor da se opredele, u zavisnosti od finansijskih, tehničkih i drugih mogućnosti, za način na koji će podneti zahtev za upis prava, odnosno promene prava u Katastar nepokretnosti. Podnošenje zahteva za upis u katastar preko e-šaltera uz obavezu dostavljanja dokumenata u formi elektronskog dokumenta, odnosno ukoliko nije izvorno nastao u elektronskoj formi digitalizovane kopije dokumenata čiju je istovetnost potvrdio profesionalni korisnik, ne daje nikakvu mogućnost izbora, već uslovljava sve građane da imaju dovoljno novca, tehničke mogućnosti i digitalne veštine.

Pored toga što su odredbe člana 18. i člana 25. stav 1. diskriminatorne, Poverenik takođe ukazuje da su Zakonom o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture propisani kraći rokovi od rokova predviđenih Zakonom o opštem upravnom postupku koji predstavlja sistemski zakon, i to tako što su pretežno samo skraćeni rokovi za građane (npr. rok za žalbu 8 dana–član 42. i 43. Zakonom o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture), dok rokovi za postupanje npr. drugostepenog organa nisu skraćeni već je navedeni rok 60 dana (član 44. Zakona) iako ZUP u članu 174. daje mogućnost da se posebnim zakonom propiše kraći rok za postupanje organa. U tom smislu propisivanje kraćih rokova za stranke kao što je rok za žalbu 8 dana umesto 15 dana propisanih ZUP-om dodatno umanjuje mogućnost građaninu da ostvari svoje pravo upisa u katastar nepokretnosti, čime se takođe utiče na ostvarivanje prava na uživanje imovine i na pravnu sigurnost i pouzdanost katastra kao javne evidencije, odnosno osnovnog i javnog registra, koji sadrži prostorne i opisne podatke o nepokretnostima, podatke o stvarnim pravima na njima, kao i drugim pravima i činjenicama čiji je upis u katastar predviđen zakonom. Na ovaj način se krše odredbe člana 36. Ustava kojima se jemči pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, odnosno kojima se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave.

Pored toga, obraćanja građana Povereniku ukazuju da se od njih zahteva da plate republičku administrativnu taksu kao i verifikaciju priloga od strane advokata i geodetske organizacije i kada je grešku prilikom upisa učinila Služba za katastar, što dodatno pokazuje da ovako propisane odredbe pored već nametnute obaveze koja nije u skladu sa Ustavom, se u praksi zloupotrebljavaju i da je suštinski cilj da se Služba za katastar što je moguće više odalji od građana, umesto da im pomogne da upišu svoje pravo i time omoguće pouzdanost u javne knjige, odnosno da je lice koje je upisano u katastar zaista vlasnik, da nema tereta na nepokretnosti i sl. To dovodi do pravne nesigurnosti jer zbog nedostatka novca građani neće moći da steknu pravo na svojinu na nepokretnosti koja se u skladu sa zakonom stiče upisom u javnu knjigu ili na drugi odgovarajući način određen zakonom. Na ovaj način se zadire i u Ustavom zajamčeno pravo na mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona.

Pored činjenice da propisivanje ovakvih uslova nije u saglasnosti sa navedenim članovima Ustava Republike Srbije i Zakonom o zabrani diskriminacije, može se uočiti da odredbe Zakono o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture nisu u saglasnosti ni sa drugim sistemskim zakonima kao što je Zakon o opštem upravnom postupku, Zakon o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom i Zakon o osnovama svojinskopravnih odnosa.

Poverenik ukazuje da je još 2017. godine prilikom davanja mišljenja na Nacrt zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova ukazao da pojedina predložena rešenja u Nacrtu zakona bi mogla da dovedu u nejednak položaj pojedina lica koja, između ostalog, i zbog svojih ličnih svojstava nemaju pristup elektronskim komunikacijama (siromaštvo, pojedine marginalizovane grupe, starosno doba, invaliditet i sl.). Međutim, kao što je prethodno navedeno, nakon toga Povereniku nisu dostavljani nacrti zakona o izmenama i dopunama Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture.

Pored svega navedenog Poverenik podseća na raniju praksu Ustavnog suda, kao na primer kada je vršena ocena ustavnosti i zakonitosti Zakona o eksproprijaciji (IUz – 17/2011 od 23. maja 2013. godine). Ustavni sud je istakao pitanje saglasnosti osoporene odredbe sa načelom jedinstva pravnog poretka. Tako je Ustavni sud zauzeo stav da „ustavno načelo jedinstva pravnog poretka nalaže da osnovni principi i pravni instituti predviđeni zakonima kojima se na sistemski način uređuje jedna oblast društvenih odnosa budu poštovani i u posebnim zakonima, pa i u slučaju kada je sistemskim zakonom izričito propisana mogućnost drugačijeg uređivanja istih pitanja“. U konkretnoj situaciji, sistemski zakon, prema shvatanju Ustavnog suda jeste Zakon o opštem upravnom postupku (ZUP). Ustavni sud je naveo da je tim zakonom dozvoljeno „drugačije uređivanje“ odnosno odstupanje od pravila opšteg upravnog postupka, pod uslovom da sva propisana odstupanja budu u saglasnosti s osnovnim načelima ZUP-a. Ustavni sud je u svom obrazloženju tada naveo „ne mogu se dovesti u pitanje osnovna načela upravnog postupka, kao što su zaštita stranaka u postupku, odnosno zaštita prava pojedinaca…“. Ustavni sud zaključuje da se u konkretnom slučaju slabi položaj jedne strane u postupku i time dovodi u pitanje ostvarenje što lakše zaštite njenih prava u tom postupku, a što jeste jedno od osnovnih načela opšteg upravnog postupka. U skladu s tim, Ustavni sud je stao na stanovište da „zaštita javnog interesa ne može biti obezbeđena  na štetu načela zakonitosti, odnosno neosnovanog odstupanja od sistemskih rešenja, koje takođe mora biti zaštićeno, ne samo na osnovu odredaba Zakona o opštem upravnom postupku, kao sistemskog zakona iz ove oblasti, već i na osnovu svakog posebnog zakona kojim su regulisana pitanja upravnog postupka u oblastima društvenog života, koja su predmet tog zakona, u konkretnom slučaju Zakona o eksproprijaciji“. Prema stavu suda takvo rešenje je suprotno ustavnom načelu jedinstva pravnog poretka, te je, shodno tome, neustavno.

Praksa Poverenika, kao i brojna istraživanja pokazuju da je siromaštvo jedan od osnovnih uzroka nejednakosti u društvu. Tako primera radi prema rezultatima istraživanja, koje je Poverenik sproveo u novembru 2023. godine  ukazuju da su jedna od dve grupe koje su najviše diskriminisane, siromašni građani, i to u svim oblastima drušvenog života. Ovakvi nalazi istraživanja ne čude imajući u vidu da socioekonomski ugrožena lica nisu homogena grupa, već da tu grupu, kao što je već navedeno, između ostalog čine i grupe koje su u većem riziku od diskriminacije, kao što su stariji građani, osobe sa invaliditetom, građani koji žive u manje razvijenim i ruralnim područijima, Romi i dr.

Početkom 2023. godine usvojen je Program ekonomskih reformi za period od 2023. do 2025. godine^[12] u kojem je između ostalog navedeno da siromaštvo predstavlja značajan problem u Republici Srbiji. Stopa rizika od siromaštva iznosila je 21,2% u 2021. godini, što je značajno više od nivoa EU27 (16,8%, SILC, 2021). Rizik od siromaštva varira u zavisnosti od starosnih grupa, radnog statusa i tipa domaćinstva. Najugroženija su lica starosti 18 do 24 godine – 27,7%, a zatim lica starija od 65 godina – 22,7%, dok su najnižu stopu rizika od siromaštva imale osobe starosti od 25 do 54 godina – 19,1%. Prag rizika od siromaštva je iznosio 24.064 dinara (205 evra) prosečno mesečno za jednočlano domaćinstvo. Nejednakost raspodele dohotka je visoka, jer je pokazatelj kvintilnog odnosa (S80/S20) iznosio 5,931 u 2021. To znači da je najbogatijih 20% stanovništva imalo 5,9 puta veći dohodak u odnosu na 20% najsiromašnijih. Džini koeficijent u Republici Srbiji je 2021. godine iznosio 33,3, što je neznatno iznad vrednosti proseka EU-27 (30,1).

Prema poslednjim dostupnim podacima Republičkog zavoda za statistiku stopa rizika od siromaštva iznosila je 26.509,00 dinara za jednočlano domaćinstvo.[13] Republički zavod za statistiku je i ove godine izdao Izveštaj o napretku u ostvarivanju ciljeva održivog razvoja do 2030. godine u Republici Srbiji^[14], u kome je dat pregled podataka za čitav niz indikatora za praćenje napretka u ostvarivanju ovih ciljeva. Cilj održivog razvoja broj 10 podrazumeva smanjenje nejednakosti, a brojna relevantna međunarodna dokumenta označavaju da rad na socijalnom uključivanju siromašnih zahteva dobru povezanost svih sistema zaštite i unapređenje koordinacije svih aktera, na svim nivoima i svim sektorima (socijalne i zdravstvene službe, obrazovanje i kultura, bezbednost, penzijsko-invalidsko osiguranje, tržište rada i dr) kao i saradnju sa drugim akterima koji se bave pitanjima siromaštva, uključujući organizacije civilnog društva i volonterske organizacije. Ova saradnja bi trebalo da uključuje sva pitanja koja se tiču siromaštva radi omogućavanja socijalne inkluzije i veće društvene uključenosti, smanjenja diskriminacije i ostvarivanja ravnopravnosti u što većem obimu. U vezi sa ovim pitanjem, važno je napomenuti da je od velikog uticaja obaveza organa javne vlasti da prilikom donošenja propisa vrše procenu njihovog uticaja na socioekonomski ugrožena lica kao i uticaj propisa na ostvarivanje načela ravnopravnosti, što je kao zakonska obaveza 2021. godine uvedeno izmenama i dopunama Zakona o zabrani diskriminacije.

Dalje, kada je reč o položaju starijih, u Posebnom izveštaju Poverenika o diskriminaciji starijih građana[15] ukazano je da je opšti utisak da starije osobe u Srbiji ne koriste nove tehnologije u dovoljnoj meri, te da osobe starije od 65 godina života spadaju u jednu od kategorija pod najvećim rizikom od digitalne isključenosti. Iako je ova uzrasna grupa pokazala veliko interesovanje da nauči da koristi informacione i komunikacine tehnologije, njihove digitalne veštine su minimalne.^[16] Kao značajan podatak navedeno je da 43% ispitanika ne koristi internet, a da od 57% onih koji se njime služe više od 90% ne koristi e-usluge. U istraživanju se ističe da je jedan od najznačajnijih elemenata borbe protiv digitalne isključenosti rad na edukaciji starijih. Istraživanje je pokazalo i velike razlike između starijih sa višim i nižim nivoom obrazovanja u pogledu digitalne uključenosti (78% starijih sa visokim nivoom obrazovanja poseduje računar, a 74% pametan telefon, dok 79% starijih sa osnovnim obrazovanjem ne poseduje računar, a 86% njih nema pametan telefon). Mesto stanovanja takođe je povezano sa opremljenošću računarom (63% gradskog starijeg stanovništva ima računar, a 57% pametan telefon, dok svega 11% seoskog ima računar, a svega 9% pametan telefon). Iako svega 18% ispitanika samostalno koristi internet, čak 74% smatra da im se nikada nije desilo da nisu mogli ostvariti određeno pravo/obavezu zbog pomanjkanja digitalnih znanja i veština.

Dalje, u izveštaju Osnovna prava starijih osoba: obezbeđivanje pristupa javnim uslugama u digitalnim društvima^[17] ukazuje da dve velike transformacije oblikuju budućnost Evrope: demografsko starenje i digitalna transformacija svakodnevnog života, uključujući digitalizaciju javnih i privatnih usluga. Do 2050. godine, 30% stanovništva EU imaće 65 i više godina. Ova demografska promena utiče na sve aspekte života i ima važne ekonomske i društvene implikacije. Podaci pokazuju da samo 1 od 4 osobe u EU u dobi od 65 do 74 godine ima barem osnovne digitalne veštine, zbog čega mogu biti lišeni osnovnih prava, pristupu zdravstvenoj zaštiti ili penzijama. Iz ovih razloga neophodno je da sve zemlje razmatraju digitalizaciju iz perspektive osnovnih prava i osiguraju jednak pristup digitalnim informacijama i uslugama za sve starije osobe.

Da bi se osigurao pristup javnim uslugama za sve, trebalo bi obezbediti: učešće starijih u dizajnu i razvoju digitalnih javnih usluga kako bi odgovorili na njihove potrebe; razvoj potrebnih veština za korišćenje digitalnih alata; borbu protiv ejdžizma, podsticanje vršnjačkog učenja i međugeneracijsku obuku; sistematsko prikupljanje podataka o digitalnoj pismenosti starijih od 74 godine. Edukacijom starijih za korišćenje IKT alata i pametnih uređaja, bi trebalo obuhvatiti što veći broj lica, kako bi se omogućilo da ravnopravno koriste sve pogodnosti koje ove tehnologije pružaju. Potrebno je voditi računa o obezbeđivanju usluga i na tradicionalna način, kako određeni broj korisnika ne bi bio izostavljen.

Strategijom razvoja digitalnih veština u Republici Srbiji za period od 2020. do 2024. godine^[18] između ostalog je navedeno da je neophodno posebnu pažnju posvetiti preduzimanju mera kako bi se stvorile inkluzivnije i pravednije mogućnosti za grupe koje su imale manje mogućnosti da koriste digitalne tehnologije i da razviju osnovne digitalne veštine iz razloga starosnog doba, fizičke sposobnosti, svesti, geografskog područja, nivoa obrazovanja, cena i dr. i izvršiti akreditaciju programa obuka za razvoj digitalnih veština građana uz razvoj modela povećanog pristupa građanima koji pripadaju osetljivim kategorijama, među kojima su i stariji građani. U ovoj strategiji je navedeno i da određeni broj starijih građana nema osnovne digitalne veštine, a potreba praćenja informacija na savremenim uređajima, kao i potreba ostvarivanja kontakta i pristupa različitim uslugama u društvu, nalaže neophodnost razvoja ove vrste digitalnih interaktivnih veština. Zbog toga bi starije građane u što većem broju trebalo obučiti osnovnim digitalnim veštinama, koje obuhvataju učenje osnova o tome kako pametni telefoni i internet zajedno funkcionišu u dostavljanju aplikacija, informacija i poruka, uključujući veštine podešavanja novih naloga i kreiranja lozinki, istraživanja, pretrage, preuzimanja i korišćenja mrežnih i mobilnih aplikacija. U ovoj strategiji je navedeno i da je potrebno sprovoditi kampanje koje za cilj imaju podizanje nivoa svesti građana o potrebi usvajanja digitalnih veština i podizanja nivoa zainteresovanosti naročito pojedinih osetljivih društvenih grupa, kao i da će ključni pokazatelji učinka predviđenih ciljeva biti detaljno razrađeni u okviru akcionih planova.

Na kraju, Poverenik skreće pažnju i da osobe sa invaliditetom u Republici Srbiji, predstavljaju jednu od najugroženijih grupa u svim oblastima društvenog života. Imajući u vidu brojnost i raznovrsnost problema sa kojima se svakodnevno suočavaju, rasprostranjenost stereotipa i predrasuda, kao i socijalni i ekonomski položaj u kome se nalaze, u većem riziku su od diskriminacije, a neretko su izložene i višestrukoj i intersekcijskoj diskriminaciji. Kao i prethodnih godina, i tokom 2023. godine Povereniku je upućen veći broj pritužbi između ostalog i zbog informacione i komunikacione nepristupačnosti, odnosno zbog poteškoća prilikom ostvarivanja raznih prava i usluga,  a koji predstavlja jedan od osnovnih preduslova za ravnopravno učešće osoba sa invaliditetom u svim oblastima društvenog života.

Na osnovu svega navedenog, koristeći svoja zakonska ovlašćenja da podnese predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti, prema članovima 50. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti predlaže da Ustavni sud, nakon sprovedenog postupka, donese sledeću

O D L U K U

Utvrđuje se da odredbe člana 18. i člana 25. stav 1. Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije i Zakonom o zabrani diskriminacije

[1] „Službeni glasnik RS“, br. 98/06 i 115/21

[2] „Službeni list SCG – Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05, 7/05 – ispr. i „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“, br. 12/10 i 10/15

[3] Zakon o potvrđivanju Konvencije o pravima osoba sa invaliditetom („Sl. glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 42/09)

[4] Konvencija o pravima osoba sa invaliditetom, član 4.

[5] „Službeni glasnik RS“, br. 22/09 i 52/21

[6]„Službeni glasnik RS“, br. 33/06 i 13/16

[7] „Službeni list SFRJ“, br. 6/80 i 36/90, „Službeni list SRJ“, br. 29/96 i „Službeni glasnik RS“, br. 115/05 – dr. zakon

[8] Praktikum za primenu zakona o opštem upravnom postupku, Autori: Prof. dr Zoran R. Tomić, Prof. dr Dobrosav Milovanović, Doc. dr Vuk Cucić, Brograd 2027. godine

[9]/https://www.paragraf.rs/propisi_download/advokatska_tarifa_tabelarni_prikaz_nagrada_sa_zapocetim_satom.pdf

[11] https://www.srbija.gov.rs/prikaz/739626

[12] https://www.mfin.gov.rs/upload/media/G8MXn2_63e625e554bd3.pdf

[13] RZS, publikacija: Svetski dan borbe protiv siromaštva, 17.10.2023. godine, dostupno na: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://publikacije.stat.gov.rs/G2023/Pdf/G202327024.pdf

[14] https://sdg.indikatori.rs/media/1621/izvestaj-o-napretku-u-ostvarivanju-ciljeva-odrzivog-razvoja-do-2030-godine-u-srbiji-2022.pdf

[15] https://ravnopravnost.gov.rs/wp-content/uploads/2021/09/poseban-izvestaj-o-diskriminaciji-starijih.pdf

[16] https://www.redcross.org.rs/media/6183/starenje-i-digitalna-ukljucenost-web.pdf

[17] Fundamental rights of older people: ensuring access to public services in digital societies, Agencija EU za osnovna prava (FRA), 2023, dostupno na: https://fra.europa.eu/en/publication/2023/older-people-digital-rights

[18] „Službeni glasnik RS“, broj 21/20

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

332-24 Predlog za ocenu ustavnosti Zakona o upisu u katastar