br. 110-00-5/2023-02 datum: 4.12.2023.godine

MINISTARSTVO DRŽAVNE UPRAVE I LOKALNE SAMOUPRAVE

Birčaninova 6

Beograd 11000

Predmet: Mišljenje na Predlog uredbe o Centralnoj kadrovskoj evidenciji

Veza Vaš broj: 011-00-46/23-20

Poštovani/e,

Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave je dopisom broj 011-00-46/23-20, od 28.11.2023. godine, dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti Predlog uredbe o Centralnoj kadrovskoj evidenciji, sa obrazloženjem (u daljem tekstu: Predlog uredbe), radi davanja mišljenja.

Sa aspekta delokruga rada Poverenika za zaštitu ravnopravnosti (u daljem tekstu: Poverenik), dajemo sledeće mišljenje:

Poverenik najpre ukazuje da Predlog uredbe nije prepoznao poseban položaj nezavisnih i samostalnih državnih organa, kao što je Poverenik za zaštitu ravnopravnosti u odnosu na druge državne organe i druge organe državne uprave. S tim u vezi, najpre ukazujemo da je članom 1. Zakona o zabrani diskriminacije propisano da se ovim zakonom ustanovljava Poverenik za zaštitu ravnopravnosti (u daljem tekstu: Poverenik), kao samostalan državni organ, nezavisan u obavljanju poslova utvrđenih ovim zakonom. Takođe ovim zakonom je propisano da Poverenika bira Narodna skupština većinom glasova svih narodnih poslanika, na predlog odbora nadležnog za ustavna pitanja (član 28). Članom 32. istog zakona propisano je da Poverenik ima stručnu službu koja mu pomaže u vršenju njegovih nadležnosti (stav 1), kao i da Poverenik donosi akt, na koji saglasnost daje Narodna skupština, kojim uređuje organizaciju i rad svoje stručne službe (stav 3). Poverenik ima tri pomoćnika (stav 4), koje on  raspoređuje (stav 6). Stavom 7. ovog člana propisano je da Poverenik samostalno odlučuje, u skladu sa zakonom, o prijemu lica u radni odnos u stručnu službu, rukovođen potrebom profesionalnog i delotvornog vršenja svoje nadležnosti, dok je stavom 8. propisano da se na zaposlene u stručnoj službi Poverenika shodno primenjuju propisi o radnim odnosima u državnim organima. Takođe stavom 10. ovog člana propisano je da se finansijska sredstva za rad Poverenika, njegovih pomoćnika i njegove stručne službe obezbeđuju u budžetu Republike Srbije, na predlog Poverenika.

Zakonom o zabrani diskriminacije je propisana samo shodna primena Zakona o državnim službenicima, znači u meri koliko je to moguće imajući u vidu odredbe zakona kojim je osnovan Poverenik.

Dakle, na izbor Poverenika i pomoćnika, na njihov položaj, stručnu službu Poverenika, kao i na finansiranje i podnošenje izveštaja, primenjuju se odredbe Zakona o zabrani diskriminacije koji se u tom delu ima smatrati posebnim zakonom (lex specialis). Poverenik je Odlukom o radu stručne službe Poverenika obrazovao i uredio svoju stručnu službu. Pored toga donet je i Pravilnik o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Stručnoj službi Poverenika, organizovana je i kancelarija van sedišta, razvrstani položaji, rukovođenje u Službi Poverenika, izvršilačka radna mesta, rad Žalbene komisije Poverenika i dr.

Odredbama Zakona o družavnim službenicima prepoznata je posebnost nezavisnih državnih organa tako što su na drugačiji način uređena pojedina prava iz ovog zakona, odnosno tako što je uređenje ovih prava ostavljeno da drugi organi urede svojim aktima ili na drugi način i  to: član 34. stav 2.- položaji u drugim organima; član 44. stav 3. – razvrstavanje radnih mesta; član 61. stav 1. – izuzetak u sprovođenju internih konkursa u ostalim državnim organima; član 75. stav 1. – shodna primena odredbi o internom javnom konkursu za položaje u drugim organima; član 75. stav 2. -sastav konkursne komisije za popunjavanje položaja za druge drćavne organe; član 156. – donošenje kadrovskog plana u ostalim državnim organima. Navedeni izuzeci od neposredne primene Zakona o državnim službenicima sprovedeni su i u uredbama koje su donete na osnovu ovog zakona, međutim Predlog uredbe ne uvažava ovu različitost.

Zakonom o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru[1]  propisano je da Poseban katalog zvanja, položaja i funkcija u Narodnoj skupštini, službi predsednika Republike i Ustavnom sudu sačinjavaju ti organi, poseban katalog u sudovima sačinjava Visoki savet sudstva, u javnim tužilaštvima Državno veće tužilaca, u organima državne uprave Služba za upravljanje kadrovima, u drugim državnim organima – ti organi, u organima autonomne pokrajine nadležan organ autonomne pokrajine, a u organima jedinice lokalne samouprave ministarstvo nadležno za poslove lokalne samouprave. Posebni katalozi se objavljuju na internet prezentacijama tih organa i dostavljaju ministarstvu radi sačinjavanja i objavljivanja Opšteg kataloga na internet prezentaciji ministarstva. Ova odredba zakona takođe ukazuje na poseban položaj Poverenika kao nezavisnog državnog organa.

Imajući u vidu sve navedeno mišljenja smo da se Predlogom uredbe narušava položaj Poverenika i drugih nezavisnih državnih organa koji je prepoznat u zakonima kao aktima neposredno više pravne snage. Kako je i u drugim zakonskim tekstovima prepoznata posebnost Poverenika, i kako je Zakonom o zabrani diskriminacije propisano da se Zakon o državnim službenicima samo shodno primenjuje, odnosno u meri kojom se ne narušava nezavisnos i samostalnost Poverenika, mišljenja smo da odredbe Predloga uredbe treba u tom smislu usaglasiti sa odredbama ovih zakona.

U Obrazloženju je, između ostalog, navedeno da su razlozi za donošenje Predloga uredbe relevantni strateški dokumenti Republike Srbije, kao što je Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine, odnosno pripadajući akcioni plan, koji, kako je navedeno u Obrazloženju, „propisuju obaveznost uspostavljanja Centralne kadrovske evidnecije koji bi obezbeđivao potrebne podatke za izradu analitičkih izveštaja i uvida u stanje obalast upravljanja ljudskim resursima u državnim organima i organima AP i JLS“. S tim u vezi naglašavamo da, s obzirom na ovako postavljenu svrhu uvođenja centralne kadrovske evidencije, ne predstavlja problem da Poverenik po potrebi dostavlja statistički obrađene podatke Centralnoj kadrovskoj evidenciji.

Dalje, u Obrazloženju je navedeno da je cilj „da se rasterete odministrativne obaveze koje imaju organi, odnosno kadrovske jedinice u oblasti upravljanja ljudskim resursima, kroz automatizaciju procesa i razmenu podatka što dovodi do uštede vremena i smanjenja potreba za novim zaposlenima koji bi se bavili samo administativnim kadrovskim poslovima“. S tim u vezi, postavlja se pitanje na koji način će se organi, odnosno kadrovske jedinice u oblasti upravljanja ljudskim resursima rasteretiti obavljanja ovih poslova, s obzirom da upravo ovi zaposleni i dalje moraju prikupljati i dostavljati tražene podatke, u skladu sa procedurama. Naime, Predlog uredbe, u članu 3. stav 2. propisuje da „Služba upravlja i otvara korisničke naloga za organe radi unosa podataka u Centralnu kadrovsku evidenciju. Dalje, član 4. stav 1. Predloga uredbe propisuje da „Podatke za Centralnu kadrovsku evidenciju organi su dužni da dostave unosom u informacioni sistem“. Pod pretpostavkom da će svaki organ morati da i dalje vodi svoju internu bazu podataka, ekonomičnosti radi, čini se da će, uvođenjem ovakve baze, zapravo, zaposleni imati dodatni posao.

Pored navedenog postavlja se pitanje i obima i vrste podataka koji će se unositi u Centralnu kadrovsku evidenciju, pristupa ovim podacima, svrhe obrade i razmene podataka. Poverenik podseća da podaci kao što su datum, mesto i država rođenja, državljanstvo, verski praznik, veroispovest, bez obzira što je naglašeno da se ovaj podatak dobrovoljno dostavlja, podaci o članovima porodice i srodnicima predstavljaju i podatke na osnovu kojih jedno lice potencijalno može biti diskriminisano, posebno ako je nejasno koji organi i za koje potrebe među sobom vrše razmenu ovih podataka. S tim u vezi koristimo priliku da ukažemo na odredbe Zakona o zabrani diskriminacije koji u članu 2. propisuje da akt diskriminacije označava svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, polnim karakteristikama, nivoom prihoda, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima (u daljem tekstu: lična svojstva).^[2]

S tim u vezi, Poverenik posebno skreće pažnju na član 5. stav 1. Predloga uredbe u kojem je navedeno da „sinhronizacija i razmena podataka Centralne kadrovske evidencije sa ostalim tehničkim sistemima za elektronsku razmenu podataka vršiće se preko servisne magistrale organa državne uprave koji obavlja poslove državne uprave koji se odnose na razvoj i primenu standarda i mera u uvođenju informaciono-komunikacionih tehnologija u organima državne urpave i službama vlade ili putem pojedinačnih veb servisa, po potrebi“. U stavu 2. ovog člana propisano je da „Uspostavljanje evidencije podataka, servisima preko Portala e-uprave i državne servisne magistrale koristiće se da Centralna kadrovska evidencija sakupi ažurirane (umesto ažurne) podatke i obezbedi svoje evidencije za potrebe drugih sistema“.  Postavlja se pitanje koji su ostali tehnički sistemi kojima će biti dostupni podaci koji se nalaze u Centralnoj kadrovskoj evidenciji, ko će biti ovlašćena lica koja će moći da imaju uvid i pravo i mogućnost da koriste te podatke, na koji način će se filtrirati podaci iz zbira podataka ukoliko određenom tehničkom sistemu nisu potrebni svi raspoloživi podaci, a posebno kako će biti ovi podaci zaštićeni od zloupotrebe, s obzirom da bliže objašnjenje nije dato kako u Predlogu uredbe tako ni u Obrazloženju.

Poverenik je mišljenja da bi predlagač, a s obzirom na vrstu podataka koji se traže i koji će biti dostupni u Centralnoj kadrovskoj evidenciji, i šire (podaci će se razmenjivati sa ostalim tehničkim sistemima peko servisne magistrale organa državne uprave..), morao detaljnije da precizira prava i procedure korišćenja ovih podataka, posebno u cilju preveniranja diskriminatornih akata koji su, neretko, bazirani, na ličnim svojstvima državnih službenika i drugih lica, u skladu sa Predlogom uredbe, koji će se nalaziti u predmetnoj evidenciji.

Predlogom uredbe nije precizirana još jedna realna situacija, kada, primera radi, zaposleni želi da pruži podatak o tome koji verski praznik obeležava, i/ili koje je veroispovesti u okviru organa državne uprave u kojem radi, ali ne želi da taj podatak bude deo Centralne kadrovske evidencije. Na koji način ovaj zaposleni traži brisanje iz evidencije ovakvog podatka, odnosno koje su propisane procedure u vezi sa tim.

Odredbama člana 2. stav 2. Zakona o zaštiti podataka o ličnosti propisano je da odredbe posebnih zakona kojima se uređuje obrada podataka o ličnosti moraju biti u skladu sa ovim zakonom.  Odredbama člana 14. stav 2. ovog zakona propisano je da, ako se radi o obradi koja je neophodna u cilju poštovanja pravnih obaveza rukovaoca, zakonom se određuje i svrha obrade podataka o ličnosti, a ako se radi o obradi koja je neophodna u cilju obavljanja poslova u javnom interesu ili izvršenja zakonom propisanih ovlašćenja rukovaoca, zakonom se propisuje da je obrada neophodna u cilju obavljanja poslova u javnom interesu ili izvršenja zakonom propisanih ovlašćenja rukovaoca, dok je stavom 3. propisan da se zakonom iz stava 1. propisuje javni interes koji se namerava ostvariti, kao i obaveza poštovanja pravila o srazmernosti obrade u odnosu na cilj koji se namerava ostvariti, a mogu se propisati i uslovi za dozvoljenost obrade od strane rukovaoca, vrsta podataka koji su predmet obrade, lica na koje se podaci o ličnosti odnose, lica kojima se podaci mogu otkriti i svrha njihovog otkrivanja, ograničenja koja se odnose na svrhu obrade, rok pohranjivanja i čuvanja podataka, kao i druge posebne radnje i postupak obrade, uključujući i mere za obezbeđivanje zakonite i poštene obrade. S obzirom da važećim odredbama Zakona o državnim službenicima nije propisana na jasan način svrha, niti javni interes postavlja se pitanje kako je navedeno moguće urediti Predlogom uredbe. Imajući u vidu navedeno, mišljenja smo da je u ovom delu potrebno posebno pribaviti mišljenje Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti. Takođe, u pogledu saglasnosti sa zakonom, nejasne su i odredbe člana 2. stav 1. tačka 2) Predloga uredbe kojim je propisano da će Centralna kadrovska evidencija, između ostalog, sadržati i podatke o licima koja su učestvovala na javnom konkursu, iako nisu na radu u organu. Kako član 2. i član 159. stav 2. Zakona o državnim službenicima propisuju da se Centralna kadrovska evidencija odnosi samo na lica koja već imaju svojstvo državnih službenika, odnosno nameštenika, mišljenja smo da je ovu odredbu Uredbe potrebno usaglasiti.

Na kraju, s obzirom da je članom 7. Predloga uredbe propisano da se elektronske evidencije podataka u Centralnoj kadrovskoj evidenciji inicijalno obezbeđuju preuzimanjem podataka iz jedinstvenog informacionog sistema za centralizovani obračun zarada u javnom sektoru, postavlja se još jednom pitanje svrhe uspostavljanja Centralne kadrovske evidencije.  Pored toga neophodno je definisati o kakvom se preuzimanju radi, odnosno koji će podaci biti preuzeti imajući u vidu da ti podaci sem što su podaci o ličnosti, u skladu sa Zakonom o zabrani diskriminacije, kao što je već navedeno predstavljaju i potencijalni osnov diskriminacije.

Imajući u vidu sve navedeno, Poverenik predlaže da se odredbe Predloga uredbe još jednom razmotre.

[1] („Službeni glasnik RS“, br.18/16 i 108/16), član 10. stav 4.

[2] Zakon o zabrani diskriminacije („Sl. glasnik RS“ br. 22/09 i 52/21), član 2. stav 1. tačka 1

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Brankica Janković

1227-23 Mišljenje na Predlog uredbe o Centralnoj kadrovskoj evidenciji