br. 011-00-20/2023-02 datum: 4.8.2023. godine

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti^[1], Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, daje

MIŠLjENjE

na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju

Ministarstvo zdravlja je 1. avgusta 2023. godine, dopisom broj 110-00-68/2023-05 od 31. jula 2023. godine,  obavestilo Poverenika za zaštitu ravnopravnosti da je pripremilo Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju (u daljem tekstu: Nacrt zakona) i da je u toku javna rasprava.

S tim u vezi, sa aspekta delokruga svoga rada, Poverenika za zaštitu ravnopravnosti, daje sledeće mišljenje.

Članom 1. stav 1. Nacrta zakona kojim se menja, odnosno dopunjuje član 75. Zakona o zdravstvenom osiguranju, skraćuje se broj dana privremene sprečenosti za rad zbog bolesti ili povrede koje određuje izabrani lekar i nakon kojih je izabrani lekar dužan da osiguranika uputi na prvostepenu lekarsku komisiju. Naime, rešenje važećeg Zakona o zdravstvenom osiguranju propisivalo je da izabrani lekar ocenjuje i utvrđuje dužinu privremene sprečenosti za rad osiguranika do maksimalno 60 dana, nakon čega je obavezan da osiguranika uputi na nadležnu lekarsku komisiju. Predloženom izmenom, međutim, obavezuje izabranog lekara da osiguranika uputi na nadležnu lekarsku komisiju nakon maksimalno 15 dana privremene sprečenosti za rad, osim u određenim slučajevima koji su navedeni u predloženom članu.

U Obrazloženju Nacrta zakona dati su razlozi za izmenu zakona. Tako je u Obrazloženju Nacrta zakona navedeno da su „od početka primene važećeg Zakona o zdravstvenom osiguranju (11.04.2019.) uočene značajne zloupotrebe u ostvarivanju prava na privemenu sprečenost za rad, odnosno uočeno je da su izabrani lekari utvrđivali privremenu sprečenost za rad, osiguranika mimo utvđenih preporuka u pogledu dužine trajanja privremene sprečenosti za rad u zavisnosti od dijagnosze, kao i bez odgovarajuće propratne dokumentacije u pogledu obavljenih dodatnih dijagnostičkih procedura i specijalističkih pregleda. Na taj način, deo osiguranika neopravdano je ostvarivao pravo na naknadu zarade za vreme privremene sprečenosti za rad u dužem vremenskom periodu, odnosno u okviru propisanih 60 dana, čime su dodatno opterećena sredstva kako poslodavaca, obzirom da za prvih 30 dana privremene sprečenosti za rad naknadu zarade obezbeđuje poslodavac, a tako i sredstva RFZO-a, obzirom da od 31. dana privremene sprečenosti za rad sredstva za isplatu naknade zarade obezbeđuju se iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja“. Dalje je navedeno: „prema podacima dobijenim od RFZO-a, uočeno je da je već u 2019. godini, u odnosu na 2018. godinu, broj zahteva poslodavaca za kontrolu „bolovanja“ povećan za 32%“. Jedan od navoda koji se u Obrazloženju navodi kao razlog izmena i dopuna Zakona o zdravstvenom osiguranju je i da „prema podacima dobijenih od RFZO-a, uočeno je da je već u 2019. godini, u odnosu na 2018. godinu, broj zahteva poslodavaca za kontrolu “bolovanja” povećan za 32%. Dalje analize privremene sprečenosti za rad pokazuju da su od aprila meseca 2019. godine, dakle od početka primene važećeg Zakona o zdravstvenom osiguranju, zaposleni najčešće privremeno sprečeni za rad zbog bolesti mišićno-koštanog sistema i vezivanog tkiva i da je prosečno trajanje privremene sprečenosti za rad 58 dana, a da su osiguranici zbog ovih bolesti, do početka primene ovog zakona, bolovali oko 30 dana“. Takođe je između ostalog navedeno: „uočeno je da, iako je u 2022. godini, broj osiguranika privremeno sprečenih za rad bio manji u odnosu na 2021. godinu, za 6,7%, povećan je broj dana privremene sprečenosti za rad za oko 20%, što dovodi do podatka da su osiguranici bili prosečno privremeno sprečeni za rad 77 dana, što predstavlja povećanje broja dana privremene sprečenosti za rad u odnosu na 2021. godinu, za oko 10%, odnosno za oko 14% u odnosu na 2019. godinu“.

Predlagač Nacrta zakona, ipak, ostavlja mogućnost da izabrani lekar može utvrditi dužinu trajanja privremene sprečenosti za rad osiguranika i do 60 dana, tako što odredbama člana 3. stav 2. Nacrta zakona propisuje koji su to slučajevi, navodeći da su to slučajevi kod osiguranika obolelih od malignih bolesti; osiguranika koji su privremeno sprečeni za rad zbog bolesti ili komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, osiguranika sa invaliditetom; osiguranika kod koga je neposredno obavljena hirurška intervencija, osim u slučaju kada je ta intervencija obavljena u dnevnoj bolnici.

Dakle, kako predlagač navodi u Obrazloženju, razlog izmene zakona je sprečavanje mogućih zloupotreba prava po osnovu privremene sprečenosti za rad usled bolesti. Iz Obrazloženja Nacrta zakona ne može se zaključiti na koji način su pojedinačne zloupotrebe sankcionisane, kao ni da li su propisani adekvatni mehanizmi za vršenje kontrole zloupotrebe.

S tim u vezi Poverenik ukazuje da se u cilju sprečavanja zloupotrebe bilo kog prava, ukoliko postojeći mehanizmi se nisu pokazali kao delotvorni, moraju se osigurati i ojačati mehanizmi kontrole kojima će se sprečiti zloupotreba i odgovarajuće sankcije koje će delovati i preventivno.

Analizirajući predložena zakonska rešenja, u kojima se rok sa maksimalno 60 dana skraćuje na 15 dana, sem u nekoliko slučajeva tačno propisanih zakonom, postavlja se pitanje opravdanosti ovakvog rešenja sa aspekta njihove nužnosti, srazmernosti, i legitimnosti. Naime, neophodno je pažljivo sagledati da li je ovakvo skraćivanje roka koje direktno utiče na način i ostvarivanje prava pacijenata, primereno i nužno sredstvo za postizanje cilja kao što je racionalizacija sredstava koja se isplaćuju na teret poslodavca, odnosno RFZO-a. Naime, predlagač zakona nije u obrazloženju, primera radi, naveo koliko je došlo do povećavanja pojavljivanja određenih oboljenja, odnosno kolika je učestalost određenih oboljenja, da bi se sa prikazanom statistikom povećanja broja „bolovanja“ mogao uporediti i taj podatak, već je izmene zakona obrazložio isključivo sa aspekta utroška sredstava, a ne i sa aspekta ostvarivanja prava na adekvatano lečenje i oporavak lica koja zbog određenog zdravstvenog stanja iziskuju određeni veći broj dana za oporavak.

Ovako zakonsko rešenje, koje upućuje zaposlenog na lekarsku komisiju RFZO-a, nakon 15 dana od dana otpočinjanja privremene sprečenosti za rad usled bolesti, može kao posledicu imati stavljanje u neopravdano nepovoljnoiji položaj upravo onih osoba čije zdravstveno stanje iziskuje duži oporavak. Tako u cilju „rešavanja zloupotreba“, ova mera neopravdano pogađa zaposlene koji zaista imaju takvo zdravstveno stanje da njihovo lečenje zahteva veći broj dana od 15 dana koje može da im odobri izabrani lekar i da ih zbog nekoliko neophodnih dana za potpuni oporavak primorava da odlaze na posao kako bi izbegli dodatnu proceduru i odlazak na Komisiju. S tim u vezi Poverenik je mišljenja da je skraćivanje roka sa maksimalno 60 dana na 15 dana neophodno još jednom dodatno razmotriti. Takođe mišljenja smo da je još jednom potrebno razmotriti i listu stanja, odnosno slučajeva kada izabrani lekar može utvrditi da je neophodno potrebno da sprečenost za rad traje do 60 dana, bez upućivanja na Lekarsku komisiju, odnosno ovu lisu ostaviti otvorenu u slučaju kada se iz lekarskih nalaza nesporno može utvrditi da je neophodno duže lečenje i oporavak.

Na kraju, Poverenik koristi priliku da skrene pažnju i na preporuku mera za ostvarivanje ravnopravnosti i zaštitu od diskriminacije, upućenu krajem 2022. godine svim ministarstvima i jedinicama lokalne samouprave, i drugim organima^[2] a koja se odnosi na ispunjavanje zakonske obaveze propisane Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o zabrani diskriminacije da se, prilikom pripreme novog propisa ili javne politike od značaja za ostvarivanje prava socioekonomski ugroženih lica ili grupa lica, donese procena uticaja propisa ili javne politike u kojoj se vrši procena usaglašenosti ovih akata sa načelom jednakosti, a sve u skladu sa članom 14. stav 4. Zakona o zabrani diskriminacije.

Imajući u vidu da je još uvek u toku javna rasprava, Poverenik će dati mišljenje na konačan tekst Nacrta zakona kada nam bude dostavljen u redovnoj zakonskoj proceduri.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj  22/09 i 52/21), član 1. i član 33. stav 1. tačka 7.

[2] https://ravnopravnost.gov.rs/718-22-preporuka-mera-jls-procena-uticaja-propisa-na-socioekonomski-ugrozena-lica/

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

1049-23 Mišljenje na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju