del. br. 791 datum: 11. 6. 2012.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti da prima i razmatra pritužbe zbog povreda odredaba Zakona o zabrani diskriminacije, daje mišljenja i preporuke i izriče zakonom utvrđenje mere (čl. 33. st. 1. t. 1. Zakona o zabrani diskriminacije „Službeni glasnik RS”, br. 22/2009), povodom pritužbe M. P. iz S, protiv Skupštine opštine Svrljig, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti donosi

MIŠLjENjE

Skupština opštine Svrljig donela je Odluku o finansiranju bračnih parova broj 400-136/2011-01 od 15. septembra 2011. godine, kojom je propisano pravo bračnih parova na jednokratnu finansijsku pomoć koja se isplaćuje supružnicima na ravne delove posle zaključenja braka, i to u iznosu od 100.000 dinara, a za supružnike koji žive na selu u iznosu od 150.000 dinara. Ovom odlukom Skupština opštine Svrljig povredila je načelo jednakih prava i obaveza, čime je izvršila diskriminaciju pojedinih kategorija građana i građanki opštine Svrljig na osnovu njihovih ličnih svojstava – mesta prebivališta i bračnog statusa, zabranjenu članom 8. Zakona o zabrani diskriminacije.

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti, saglasno čl. 33. st. 1. t. 1. i čl. 39. st. 2. Zakona o zabrani diskriminacije, daje Skupštini opštine Svrljig

PREPORUKU

1. Skupština opštine Svrljig izmeniće Odluku o finansiranju bračnih parova, tako što će ukloniti uslove kojima je povređeno načelo jednakosti uskraćivanjem prava na finansijsku pomoć, odnosno, uskraćivanjem dela ove pomoći pojedinim kategorijama građana i građanki opštine Svrljig na osnovu njihovih ličnih svojstava, i to onima:

a) koji su sklopili vanbračnu zajednicu
b) koji ne žive na selu.

2. Skupština opštine Svrljig obavestiće Poverenicu za zaštitu ravnopravnosti o merama koje će preduzeti u cilju postupanja po preporuci, u roku od 30 dana od dana prijema mišljenja i preporuke.

O b r a z l o ž e nj e

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti primila je pritužbu M. P. iz S. protiv Skupštine opštine Svrljig, zbog diskriminacije na osnovu mesta prebivališta. U pritužbi se navodi da su Odlukom o finansiranju bračnih parova broj: 400-136/2011-01 od 15. septembra 2011. godine diskriminisani bračni parovi koji žive u gradu u odnosu na bračne parove koji žive na selu, na taj način što je propisano da se jednokratna novčana pomoć u iznosu od 100.000 dinara isplaćuje supružnicima na ravne delove posle zaključenja braka, a supružnicima na selu 150.000 dinara. Uz pritužbu je dostavljen i primerak Odluke o finansiranju bračnih parova.

U cilju utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti, u skladu sa čl. 35. stav 4. i 37. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije upućen je zahtev J. T. predsednici Skupštine opštine Svrljig, da se izjasni o osnovanosti pritužbe, imajući u vidu navode podnositeljke pritužbe, kao i antidiskriminacione propise, pa je zatraženo izjašnjenje na sledeće okolnosti:

– iz kojih razloga se jednokratna novčanu pomoć isplaćuje u iznosu od 150.000 dinara supružnicima na selu, a u iznosu od 100.000 dinara supružnicima koji ne žive na selu;
– iz kojih razloga je pravo na jednokratnu novčanu pomoć priznato samo bračnim parovima, a ne i vanbračnim partnerima;
– iz kojih razloga su supružnici dužni da vrate dobijeni iznos sa pripadajućom kamatom, ukoliko dođe do prestanka bračne zajednice, ako je iz takve bračne zajednice rođeno dete;
– na kojim propisima je zasnovana odredba čl. 4. Odluke o finansiranju bračnih parova, kojom se propisuje kontrola postojanja bračne zajednice i podnošenja izveštaja o „stanju bračne zajednice”, kao i objašnjenje šta obuhvata pojam „stanje bračne zajednice”, upotrebljen u čl. 4. st. 2.

J. T, predsednica Skupštine opštine Svrljig, dostavila je 31. maja 2012. godine izjašnjenje u kojem se navodi sledeće:

– da je Odluka o finansiranju bračnih parova doneta u cilju povećanja nataliteta i u duhu kampanje koja se vodi na nivou cele Srbije radi sprečavanja bele kuge;
– da Odluka o finansiranju bračnih parova nije usamljena u Srbiji, odnosno, da su sledili primer drugih lokalnih samouprava koje su pohvaljene zbog identične odluke;
– da je opština Svrljig veoma razuđena i staračka opština i da se želelo da se ovom odlukom popravi to stanje i situacija;
– da su lokalna samouprava koja nema viška zaposlenih i koja svoj budžet, na ovakav način, stavlja u korist građana i pomaže ih, a da smatra da to „nije greh i protivzakonito”;
– da se podnositeljka pritužbe, nakon višegodišnje vanbračne zajednice sa partnerom, venčala i koristila finansijska sredstva omogućena ovom odlukom.

Uz izjašnjenje je dostavljen i izvod iz matične knjige venčanih M. P. za matično područje S, pod tekućim brojem … za 2012. godinu.

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti analizirala je sve navode sadržane u pritužbi i izjašnjenju, Odluku o finansiranju bračnih parova, kao i relevantne pravne propise u oblasti zaštite od diskriminacije.

Na sednici održanoj 15. septembra 2011. godine, Skupština opštine Svrljig donela je Odluku o finansiranju bračnih parova. Odredbom čl. 1. st. 2. ove odluke propisano je da se jednokratna novčana pomoć u iznosu od 100.000 dinara isplaćuje supružnicima na ravne delove posle zaključenja braka, a supružnicima na selu 150.000 dinara.

Članom 2. st. 1. t. 2. propisano je da zaključeni brak mora da traje najmanje pet godina, a t. 3. istog člana propisano da se iz ovakve bračne zajednice, u periodu od pet godina mora roditi najmanje jedno dete. Odredbom čl. 5. propisano je da su supružnici dužni da vrate dobijeni iznos sa pripadajućom kamatom ukoliko dođe do prestanka bračne zajednice, a da su od vraćanja sredstava izuzeti supružnici koji iz zdravstvenih razloga ne mogu imati potomstvo, kao i u slučaju smrti jednog od supružnika.

Analiza Odluke o finansiranju bračnih parova pokazala je da su njome u nejednak položaj stavljeni supružnici koji ne žive na selu u odnosu na supružnike koji žive na selu, kao i građani i građanke koji su sklopili vanbračnu zajednicu u odnosu na one koji su sklopili bračnu zajednicu.

Uslovi za ostvarivanje prava na finansijsku pomoć su sledeći:

1. da supružnici imaju prebivalište na teritoriji opštine Svrljig u trenutku zaključenja braka;

2. da zaključeni brak traje najmanje pet godina i u tom periodu supružnici moraju imati istu adresu;

3. da se iz ovakve bračne zajednice u periodu od pet godina mora roditi najmanje jedno dete;

4. da jedan od supružnika mora imati prebivalište na teritoriji opštine Svrljig najmanje šest meseci pre zaključenja braka, kao i pet godina nakon zaključenja braka.

Skupština opštine Svrljig u dostavljenom izjašnjenju nije odgovorila na pitanje iz kojih razloga se jednokratna novčanu pomoć isplaćuje u iznosu od 150.000 dinara supružnicima na selu, a u iznosu od 100.000 dinara supružnicima koji ne žive na selu, kao ni na druga pitanja koja su postavljena u zahtevu za izjašnjenje na pritužbu.

Ustav Republike Srbije u čl. 21. zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

Zakon o zabrani diskriminacije čl. 4. propisuje opštu zabranu diskriminacije, tako što propisuje da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti.

Odredbom čl. 8. Zakona o zabrani diskriminacije propisano je da do povrede načela jednakih prava i obaveza dolazi ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva, neopravdano uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, ako su cilj ili posledica preduzetih mera neopravdani, kao i ako ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama ostvaruje.

Da bi se ispitalo da li je odlukom Skupštine opštine Svrljig povređeno načelo jednakih prava i obaveza, potrebno je razmotriti:

1) da li je cilj koji se postiže ovom merom dopušten i opravdan,

2) da li se cilj (ili ciljevi) mogu postići propisanom merom, odnosno, da li postoji srazmera između preduzetih mera i ciljeva koji se tom merom ostvaruju, te

3) da li postoji objektivno i razumno opravdanje da se pojedinim stanovnicima opštine Svrljig (koji ne žive na selu) isplati jednokratna pomoć u manjem iznosu nego drugim stanovnicima opštine Svrljig (koji živi na selu), odnosno, da se pojedinim kategorijama građana i građanki uskrati pravo na ovu pomoć (onima koji su sklopili vanbračnu zajednicu)

Odredbom čl. 1. Odluke o finansiranju bračnih parova propisano je da se jednokratna pomoć daje u „cilju povećanja nataliteta”. U izjašnjenju Skupštine opštine Svrljig navedeno je odluka doneta „u cilju povećanja nataliteta i u duhu kampanje koja se vodi na nivou cele Srbije radi sprečavanja bele kuge”, kao i da je „opština Svrljig veoma razuđena i staračka opština”, te da su odlukom želeli da izmene takvo stanje.

Međutim, čl. 1. Odluke o finansiranju bračnih parova propisano je da se jednokratna pomoć daje supružnicima posle zaključenja braka, uz uslov da za pet godina zajednice mora biti rođeno najmanje jedno dete, a čl. 5. propisano je da su supružnici dužni da vrate dobijeni iznos sa pripadajućom kamatom ukoliko dođe do prestanka bračne zajednice (izuzeti su supružnici koji iz zdravstvenih razloga ne mogu imati potomstvo ili u slučaju smrti jednog supružnika). Analizom ovih odredaba može se zaključiti da nije relevantno koliko dece se rodi u bračnoj zajednici, jer se finansijska pomoć daje posle zaključenja braka, uz uslov da brak mora da traje najmanje pet godina. Dalje, tumačenjem samog naziva odluke (Odluka o finansiranju bračnih parova), može se zaključiti da je finansijska pomoć usmerena na bračne parove, odnosno, da joj je cilj promovisanje sklapanja brakova, a ne povećanje nataliteta, jer bi se finansijska pomoć koja je usmerena na povećavanje nataliteta davala po rođenju deteta, bez obzira da li je dete rođeno u bračnoj ili vanbračnoj zajednici, a takođe se ne bi tražio povraćaj sredstava, ukoliko bračna zajednica prestane. Podsticanje rađanja dece moglo se postići odlukom o novčanoj pomoći za svako dete rođeno na teritoriji opštine Svrljig, odnosno, za drugo, treće ili svako naredno dete, a ne postavljanjem uslova da u braku mora da bude rođeno najmanje jedno dete. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da za borbu protiv bele kuge nije od značaja da li je dete rođeno u bračnoj ili vanbračnoj zajednici, kao ni da li je zajednica opstala pet ili više godina. Iz ove analize proizlazi da se cilj koji je propisan Odlukom o finansiranju bračnih parova (povećanje nataliteta), razlikuje od cilja koji se u realnosti ostvaruje primenom ove odluke (podsticanje zaključenja bračnih zajednica i ostanak u bračnoj zajednici nakon ostvarivanja cilja definisanog odlukom – rađanja deteta).

Izvesno je da je Skupština opštine Svrljig ima pravo da podstiče natalitet i da donosi mere za stimulisanje rađanja bilo na čitavoj svojoj teritoriji, bilo na delovima teritorije, imajući u vidu navode iz izjašnjenja da je opština Svrljig „razuđena”, što se ni na koji način ne dovodi u pitanje. Štaviše, spremnost da se vlastitom inicijativom i vlastitim sredstvima doprinese rešavanju problema, makar se to rešenje ograničavalo samo na teritoriju jednog grada ili opštine, svakako je pozitivan primer na koji se mogu ugledati druge lokalne samouprave u Srbiji. U tom delu, donošenje odluke je sasvim opravdano i potpuno razumljivo. Jedinica lokalne samouprave ima pravo i obavezu da sredstvima svog budžeta pomogne građanima i građankama svoje zajednice, u zavisnosti od mogućnosti potreba, ali ta obaveza podrazumeva da pravila o dodeljivanju finansijske pomoći (uslovi, način i postupak) budu pravno oblikovana u skladu sa imperativnim zakonskim propisima, uključujući i imperativne ustavne i zakonske propise o zabrani svakog oblika diskriminacije po bilo kom ličnom svojstvu.

Analiza mogućnosti ostvarivanja cilja propisanom merom, odnosno, analiza postojanja srazmere između preduzete mere (jednokratna finansijska pomoć) i cilja koji se žele postići (povećanje nataliteta), pokazala je da se davanjem pomoći supružnicima po zaključenju braka zapravo podstiče zasnivanje bračnih zajednica, nasuprot vanbračnih zajednica, a ne povećanje nataliteta, jer se pomoć dobija posle zaključenja braka, a ne posle rođenja deteta.

Imajući ovo u vidu, potrebno je analizirati da li je zasnivanje bračnih zajednica, odnosno, zvanično zaključivanje brakova cilj koji se opravdano može podsticati javnim sredstvima. Sa jedne strane, Ustav Srbije u čl. 29. obezbeđuje posebnu zaštitu porodici i braku na kome se ona zasniva, pa bi se to moglo uzeti kao osnov za donošenje mera kojima se podstiče stupanje u brak. S druge strane, Ustav Srbije izjednačava vanbračnu i bračnu zajednicu odredbom čl. 62. st. 5, a Zakon o zabrani diskriminacije izričito zabranjuje bilo kakvu diskriminaciju po tom osnovu. Treba, takođe, imati u vidu i stavove Ustavnog suda Srbije izražene u odluci Ustavnog suda o ustavnosti čl. 4. st. 1. Porodičnog zakona („Sl. glasnik RS”, br. 18/2011). Po stavu Ustavnog suda, ustavotvorac je izjednačavanjem vanbračnih i bračnih zajednica, „određivanje suštinskih elemenata potrebnih za nastanak vanbračne zajednice vezao za postojanje elemenata potrebnih za nastanak bračne”. Drugim rečima, izjednačavajući vanbračnu i bračnu zajednicu, dao je prednost sadržini, elementima potrebnim za nastanak zajednice, u odnosu na formu, odnosno način zaključenja braka. Ono što se zakonom štiti i podstiče je trajna zajednica života muškarca i žene između kojih ne postoje trajne smetnje, a ne forma te zajednice. Imajući u vidu iznete argumente, podsticanje zasnivanja bračnih zajednica ne može se smatrati opravdanim ciljem, imajući u vidu činjenicu da je to cilj koji se Odlukom o finansiranju bračnih parova postiže.

Skupština opštine Svrljig u dostavljenom izjašnjenju nije odgovorila na pitanje iz kojih razloga se jednokratna novčanu pomoć isplaćuje u iznosu od 150.000 dinara supružnicima na selu, a u iznosu od 100.000 dinara supružnicima koji ne žive na selu. Nije, takođe, odgovorila i na dodatna postavljena pitanja u vezi sa pojedinim odredbama Odluke o finansiranju bračnih parova i korišćenim terminima. Iako nije dato objašnjenje iz kojih razloga se veći iznos novčane pomoći daje supružnicima na selu u odnosu na supružnike koji ne žive na selu, moglo bi se pretpostaviti da je život u seoskoj sredini manje privlačan mladim ljudima i da bi cilj mogao biti zadržavanje supružnika u seoskom području, imajući u vidu navode iz izjašnjenja da je opština Svrljig „razuđena i staračka opština”. Međutim, u Odluci o finansiranju bračnih parova nije postavljen uslov da supružnici ostanu da žive na selu, već su uslovi trajanje bračne zajednice, rođenje jednog deteta i zajednička adresa (na teritoriji opštine Svrljig) pet godina. Ni jedan od ovih uslova nije povezan sa životom na selu, već se može ispuniti i životom van seoskog područja. S druge strane, odluka da se supružnicima koji žive na selu dodeli viši iznos novčane pomoći, mogla bi da se tretira kao posebna (afirmativna) mera, ali kako Skupština opštine Svrljig u svom izjašnjenju nije iznela ni jedan argument kojim bi opravdala odluku da se supružnicima sa sela dodeli veća novčana pomoć, pretpostavka da je u pitanju posebna (afirmativna) mera nema potkrepljenje, odnosno, ni u Odluci o finansiranju pomoći bračnih parova, ni u izjašnjenju Skupštine opštine Svrljig, ne postoje argumenti koji na to ukazuju.

Imajući sve to u vidu, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti konstatuje da nema opravdanog razloga za pravljenje razlike između građana/građanki koji su sklopili brak i onih koji su sklopili vanbračnu zajednicu, kao i između supružnika koji žive na selu i onih koji ne žive na selu. Saglasno tome, Odlukom o finansiranju bračnih parova Skupštine opštine Svrljig broj 400-136/2011-01 od 15. septembra 2011. godine povređeno je načelo jednakosti time što je, bez objektivnog i razumnog opravdanja, građanima/građankama opštine Svrljig koji su sklopili vanbračnu zajednicu uskraćeno pravo na ovu pomoć u odnosu na one koji su sklopili brak, kao i time što su, bez objektivnog i razumnog opravdanja, u pogledu visine jednokratne finansijske pomoći privilegovani supružnici koji žive na selu u odnosu na one koji ne žive na selu jer se ovakvom merom ne postiže cilj propisan Odlukom o finansiranju bračnih parova (povećanja nataliteta), niti postoji srazmera između preduzete mere (jednokratna finansijska pomoć) i cilja koji se ovakvom merom ostvaruje.

Ceneći utvrđene činjenice i pravne propise, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti, saglasno čl. 33. st. 1. t. 1. Zakona o zabrani diskriminacije, dala je mišljenje i preporuku Skupštini opštine Svrljig, radi preduzimanja mera u cilju otklanjanja posledica diskriminacije.

Saglasno čl. 40. Zakona o zabrani diskriminacije, ako Skupština opštine Svrljig ne postupi po preporuci u roku od 30 dana, biće doneto rešenje o izricanju mere opomene, protiv kojeg nije dopuštena žalba, a za slučaj da se ovo rešenje ne sprovede, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti će o tome obavestiti javnost preko sredstava javnog informisanja i na drugi pogodan način.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

dr Nevena Petrušić

Pritužba M. P. protiv SO Svrljig zbog diskriminacije na osnovu bračnog statusa i mesta prebivališta