021-01-1038/2022-02 datum: 9.12. 2022. godine

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1] da prati sprovođenje zakona koji se tiču zabrane diskriminacije i preporučuje organima javne vlasti i drugim licima mere za ostvarivanje ravnopravnosti i zaštite od diskriminacije, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti upućuje

PREPORUKU MERA ZA OSTVARIVANjE RAVNOPRAVNOSTI I ZAŠTITE OD DISKRIMINACIJE

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti preporučuje jedinici lokalne samouprave, da:

– prilikom pripreme novog propisa ili javne politike od značaja za ostvarivanje prava socioekonomski ugroženih lica ili grupa lica izradi procenu uticaja propisa ili politike na ova lica odnosno grupe.

Protiv ove preporuke mera za ostvarivanje ravnopravnosti, u skladu sa zakonom, nije dopuštena žalba niti bilo koje drugo pravno sredstvo.

Obrazloženje

Povereniku se obratila organizacija civilnog društva Inicijativa za ekonomska i socijalna prava – A11, ukazujući na to da su Zakonom o izmenama i dopunama Zakon o zabrani diskriminacije 2021. godine unete nove odredbe koje propisuju obavezu za organe javne vlasti da prilikom pripreme novog propisa ili javne politike od značaja za ostvarivanje prava socioekonomski ugroženih lica ili grupa lica izvrše procenu uticaja propisa ili politike u kojoj procenjuje njihovu usaglašenost sa načelom jednakosti. U svom obraćanju su posebno ukazali na nove izmene Zakona o ministarstvima kojima su formirana nova ministarstva, dok je u pojedinim ministarstvima izmenjena ranije propisana nadležnost. Pored toga naglasili su značaj uvođenja obaveze procene uticaja na smanjenje nejednakosti, kao i okolnost da još uvek nema primera adekvatne procene uticaja propisa u praksi, zbog čega smatraju da je neophodno da Poverenik uputi preporuku mera i podseti organe javne vlasti na ovu uvedenu obavezu.

Praksa Poverenika potvrđuje da su socioekonomski ugrožena lica češće diskriminisana po raznim osnovama. Takođe se neretko ova lica obraćaju Povereniku i u situacijama kada se ne radi o diskriminaciji već o drugim povredama prava, što dodatno ukazuje na probleme sa kojima se svakodnevno suočavaju.

Sagledavajući praksu Poverenika, kao i nacrte/predloge propisa koji se ovom organu dostavljaju na mišljenje nakon stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zabrani diskriminacije, Poverenik smatra važnim da u cilju unapređenja ravnopravnosti socio-ekonomski ugroženih grupa uputi ovu preporuku mera i ukaže na pojedine odredbe Ustava i zakona. Poštovanjem obaveze izrade procene uticaja propisa ili javne politike na ostvarivanje prava socioekonomski ugroženih lica sprečilo bi donošenje propisa i javnih politika koji su u suprotnosti sa zabranom diskriminacije ili koji imaju negativan uticaj na najugroženije građane ili grupe građana.

Poverenik ukazuje da Ustav Republike Srbije^[2] zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političnog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti, psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, tako što je diskriminacija definisana kao svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, polnim karakteristikama, nivoom prihoda, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima[3].

U skladu sa članom 2. stav 1. tačka 4) Zakona o zabrani diskriminacije izraz „organ javne vlasti“ označava državni organ, organ autonomne pokrajine, organ jedinice lokalne samouprave, javno preduzeće, ustanova, javna agencija, druga organizacija, odnosno fizičko lice kojem je povereno vršenje javnih ovlašćenja, kao i pravno lice koje osniva ili finansira u celini, odnosno pretežnom delu Republika, autonomna pokrajina ili lokalna samouprava.

Odredbama člana 14. stav 1. Zakona o zabrani diskriminacije propisano je da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere uvedene radi postizanja pune ravnopravnosti, zaštite i napretka lica, odnosno grupe lica koja se nalaze u nejednakom položaju[4]. Posebne mere iz ovog stava primenjuju se dok se ne postigne cilj zbog kojeg su propisane, ako zakonom nije drugačije propisano[5].

Odredbama člana 14. stav 4. ovog zakona posebno su propisane obaveze organa javne vlasti, koji, prilikom pripreme novog propisa ili javne politike koja je od značaja za ostvarivanje prava socioekonomski ugroženih lica ili grupa lica, donosi procenu uticaja propisa ili politike u kojoj procenjuje njihovu usaglašenost sa načelom jednakosti[6]. Procena uticaja propisa ili javne politike naročito treba da sadrži sveobuhvatan opis stanja u oblasti koja je predmet regulisanja sa posebnim osvrtom na socioekonomski ugrožena lica i grupe lica, procenu neophodnosti i srazmernosti nameravanih izmena propisa sa aspekta poštovanja načela jednakosti i prava socioekonomski ugroženih lica i grupa lica, kao i procenu rizika za prava, obaveze i na zakonu zasnovane interese lica i grupa lica iz stava  3 ovog člana[7].

Pre izmena i dopuna Zakona o zabrani diskriminacije, obaveza izrade procene uticaja propisa u širem smislu propisana je i Zakonom o planskom sistemu Republike Srbije^[8], pri čemu su odredbe ovog zakona bliže razrađene Uredbom o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju  pojedinačnih dokumenata javnih politika^[9] (u daljem tekstu: Uredba).

Odredbama Zakona o planskom sistemu Republike Srbije precizirano je da su učesnici u planskom sistemu koji utvrđuju javne politike usvajanjem dokumenata javnih politika Narodna skupština, Vlada i organi lokalne vlasti u skladu sa svojom nadležnošću. Takođe, između ostalog, odredbama člana 31. ovog zakona propisana je obaveza sprovođenja ex-ante analize efekata, odnosno obaveza da se dokumenti javnih politika izrađuju u skladu sa rezultatima ex-ante analize efekata (i ex-post analize efekata) važećih dokumenata javnih politika i propisa u toj oblasti. Ex-ante analiza efekata obavezno se sprovodi pre donošenja odluke o izradi dokumenta javne politike i zakon predviđa korake iz kojih se ova analiza sastoji.

Uredba, između ostalog, preciznije definiše ex-ante i ex-post analizu efekata, određuje kada sprovođenje ovih analiza nije obavezno, propisuje kada se donosi odluka o potrebi sprovođenja analize efekata dokumenata javnih politika i propisa, kao i obim sprovođenja ex-ante analize efekata i korake u njenom sprovođenju.

Analiza postojećeg stanja, u skladu sa članom 10. stav 2. Uredbe, između ostalog, obuhvata i identifikaciju važećih dokumenata javne politike i propisa koji imaju direktan uticaj na stanje u toj oblasti i analizu tog uticaja u cilju konzistentnog i usklađenog delovanja u toj oblasti. Odredbama člana 27. Uredbe propisano je da se analizom efekata na društvo sagledavaju značajni pozitivni i negativni direktni i indirektni efekti opcija javne politike na različite kategorije stanovništva, a naročito na osetljive kategorije pojedinaca ili grupa pojedinaca čija se situacija može pogoršati usled sprovođenja mera javne politike, kao i na ostvarivanje principa rodne ravnopravnosti.  Razmatranje efekata na društvo posebno je značajno prilikom usvajanja javnih politika u oblastima konkurentnosti, socijalne zaštite, obrazovanja, zdravstva, urbanizma, prostornog planiranja i građevinarstva, kao i u svim drugim oblastima u kojima se ostvaruje direktan ili indirektan uticaj na stanovništvo. Sagledavanjem efekata na rodnu ravnopravnost treba da se proceni postojanje uticaja na rodnu ravnopravnost, sa posebnim osvrtom na pol koji je manje zastupljen. Analiza efekata na društvo vrši se odgovorima na pitanja koja su sastavni deo Uredbe.

Poverenik takođe podseća da je u Zaključnim zapažanjima Komiteta UN za ekonomska, socijalna i kulturna prava u vezi sa Trećim periodičnim izveštajem Republike Srbije o primeni Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, Komitet preporučio Republici Srbiji preduzmanje svih neophodnih mera za sprovođenje sistematske procene uticaja na ljudska prava tokom procesa formulisanja zakona i politika u oblasti ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava[10]. Takođe u dokumentu pod nazivom Instrument za uključivanje principa da niko ne bude izostavljen u zakonska i strateška dokumenta Republike Srbije[11], koji je izradilo Ministarstvo za ljudska i manjinska prava, uz podršku Ujedinjenih nacija i učešće i podršku Poverenika za zaštitu ravnopravnosti, date su takođe određene smernice donosiocima odluka u razumevanju i primeni pristupa da niko ne bude izostavljen u budućim zakonskim, strateškim i planskim dokumentima Republike Srbije čime se obezbeđuje da i najugroženije i najviše isključene grupe budu prepoznate i uključene.

Zakonska obaveza organa javne vlasti da vrše procenu uticaja, odnosno procenu usaglašenosti određenog propisa ili javne politike sa načelom jednakosti, imajući u vidu da će se ta procena dešavati u fazi pripreme novog propisa ili javne politike, treba da doprinese usvajanju kvalitetnijih propisa, odnosno propisa u kojima je sagledan uticaj na najugroženije grupe, kako u smislu da li su obuhvaćena sva lica odnosno grupe na koja će navedeni propis ili javna politika imati uticaj, tako i u smislu da li će propis doprineti unapređenju njihovog položaja.

Prilikom izrade procene uticaja propisa treba imati u vidu da socioekonomski ugrožena lica nisu homogena grupa, već da tu grupu čine lica, između ostalog, različitog starosnog doba, nacionalne ili etničke pripadnosti, različitog zdravstvenog, imovnog stanja, bračnog ili porodičnog statusa, verskih i političkih ubeđenja i sl.

Poverenik je mišljenja da procena uticaja propisa ili javnih politika treba da bude efikasna i učinkovita, odnosno da ne treba da iscrpljuje predlagače akata u smislu formalnog ispunjenja obaveze, a bez suštinskog značaja. Odnosno procenu uticaja treba izraditi na osnovu sagledanog stanja uz konkretan prikaz na koji način će navedeni propis ili javna politika uticati na položaj ovih lica odnosno grupa i sagledavanje odnosno procenu rizika za prava, obaveze i na zakonu zasnovane interese ovih lica, odnosno grupa.

Sagledavajući kompleksnost ove zakonske obaveze, Poverenik je u sklopu svojih aktivnosti, u saradnji sa organizacijama civilnog društva, već započeo sa održavanjem obuka koje za cilj imaju unapređivanje i primenu znanja o proceni usaglašenosti propisa ili politike sa načelom jednakosti u postupku njihovog donošenja.

Imajući u vidu sve navedeno, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, koristeći svoja ovlašćenja iz člana 33. stav 1. tač. 9. Zakona o zabrani diskriminacije, uputio ovu preporuku mera svim ministarstvima, jedinicama lokalne samouprave, kao i Republičkom sekretarijatu za zakonodavstvo i Generalnom sekretarijatu Vlade imajući u vidu nadležnost ovih organa u postupku donošenja propisa.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, br. 22/09 i 52/21), član 33. stav 1. tačka 9.

[2] („Službeni glasnik RS“, br.  98/06 i 115/21), član 21.

[3] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS“, br. 22/09 i 52/21), član 2. stav 2.

[4] član 14. stav 1. Zakona o zabrani diskriminacije

[5] član 14. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije

[6] član 14. stav 4. Zakona o zabrani diskriminacije

[7] član 14. stav 5. Zakona o zabrani diskriminacije

[8] „Službeni glasnik RS”, broj 30/18

[9] „Službeni glasnik RS“, broj 8/19

[10] https://www.minljmpdd.gov.rs/medjunarodni-ugovori-icescr.php

[11] https://serbia.un.org/sites/default/files/2022-09/instrument-za-ukljucivanje-lnob-principa-sprds.pdf, Beograd 2022. godine

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Brankica Janković

Preporuka mera JLS procena uticaja propisa na socioekonomski ugrožena lica