br. 011-00-3/2015-02 datum: 27. 4. 2015.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti da prati sprovođenje zakona i drugih propisa, inicira donošenje ili izmenu propisa radi sprovođenja i unapređivanja zaštite od diskriminacije i daje mišljenje o odredbama nacrta zakona i drugih propisa koji se tiču zabrane diskriminacije (čl. 33. t. 7. Zakona o zaštiti diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, br. 22/09), Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje

MIŠLjENjE
o Prednacrtu zakona o legalizaciji održivih neformalnih romskih naselja

Dopisom od 9. aprila 2015. godine Liga Roma – Stalna konferencija romskih udruženja građana (SKRUG) zatražila je mišljenje Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o Prednacrtu zakona o legalizaciji održivih neformalnih romskih naselja (u daljem tekstu: Prednacrt zakona).

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti najpre ističe da je institucija Poverenika za zaštitu ravnopravnosti, kao samostalan i nezavisni državni organ nadležan za suzbijanje i zaštitu od diskriminacije, zainteresovan je da se pitanje legalizacije održivih neformalnih romskih naselja uredi na način koji će omogućiti da se pravo stanovnika ovih naselja na adekvatno stanovanje ostvaruje uz poštovanje načela ravnopravnosti, bez bilo kakve neposredne ili posredne diskriminacije. U svojim godišnjim izveštajima, mišljenjima i preporukama koje je davala povodom diskriminacije u oblasti stanovanja pripadnika i pripadnica romske zajednice, Poverenica je u više navrata ukazala da se problemi u ovoj oblasti moraju rešavati celovito i sistemski.

Poverenica je detaljno proučila tekst Prednacrta zakona i mišljenja je da se radi o celovitom, koherentnom i izuzetno kvalitetnom tekstu kako s obzirom na rešenja koje nudi, tako i po svojim pravno-tehničkim kvalitetima. Dodatna vrednost Prednacrta zakona ogleda se u tome što su nužnost usvajanja zakona o legalizaciji održivih neformalnih romskih naselja, kao i predložena rešenja, detaljno obrazložena valjanom argumentacijom. Posebno je značajno to što je sam koncept zakona takav da nudi realna i optimalna rešenja za rešavanje jednog kompleksnog problema. Značajno je istaći i činjenicu da su Prednacrtom zakona jasno i precizno definisane obaveze nadležnih organa, konkretne mere koje svaki od organa treba da preduzme i, što je posebno važno, predložene su i adekvatne sankcije za neispunjavanje obaveza u propisanim rokovima.

Pružajući snažnu podršku usvajanju zakona o legalizaciji održivih neformalnih romskih naselja, Poverenica je slobodna da ukaže da je ravnopravno ostvarivanje prava na adekvatan životni standard i adekvatno stanovanje garantovano brojnim međunarodnim dokumentima koji promovišu i garantuju ljudska i manjinska prava.

Ovo pravo je garantovano odredbama člana 25. stav 1. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima iz 1948. godine i članom 11. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima iz 1966. godine .

Konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije obavezuje države članice da zabrane i ukinu rasnu diskriminaciju u svim njenim oblicima i da svakome jemče pravo na jednakost pred zakonom, bez razlike na osnovu rase, boje ili nacionalnog ili etničkog porekla, naročito u pogledu uživanja određenih prava, među kojima je i pravo na stanovanje.

Konvencija Ujedinjenih nacija o uklanjanju svih oblika diskriminacije žena , odredbom člana 14. obavezuje države da obezbede adekvatne životne uslove, posebno u pogledu stanovanja.

Istambulskom deklaracijom iz 1996. godine, koja je usvojena na drugoj UN Konferenciji o ljudskim naseljima , države su obavezane na postizanje ciljeva obezbeđenja stambenog prostora za sve stanovnike i uspostavljanje održivog razvoja ljudskih naselja u kontekstu progresivne urbanizacije u celom svetu. Na ovoj konferenciji usvojena je Habitat Agenda , u kojoj je u članu 11. naglašeno da svako ima pravo na adekvatne životne standarde za sebe i svoju porodicu, uključujući pravo na adekvatno stanovanje i stalno poboljšanje životnih uslova. Prema ovom dokumentu, prava na stanovanje smatraju se progresivnim zakonskim obavezama, što podrazumeva da su države dužne da neprestano nastoje da ojačaju ekonomska, socijalna i kulturna prava, uključujući i pravo na adekvatno stanovanje. Ideja progresivne realizacije obavezuje državu da nastoji da što brže, što efikasnije i u potpunosti, ostvari pravo na stanovanje.

Revidirana Evropska socijalna povelja u članu 31. propisuje da bi se osiguralo delotvorno uživanje prava na stan, države treba da preduzmu mere sa ciljem unapređivanja pristupa stambenom smeštaju odgovarajućeg standarda, sprečavanje ili umanjivanje pojave beskućništva, kao i da učine da cene stambenog smeštaja budu dostupne onima koji nemaju dovoljno sredstava. Povelja o osnovnim pravima Evropske Unije u članu 34. garantuje pravo na socijalnu pomoć i pomoć za stanovanje, kako bi se obezbedila dostojna egzistencija svima koji nemaju dovoljno sredstava .

Pored međunarodnih dokumenata i standarda, diskriminacija pripadnika romske nacionalne manjine zabranjena je i domaćim propisima.

Ustav Republike Srbije , odredbama člana 21. propisuje da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, nacionalne pripadnosti i drugih navedenih ličnih svojstava, kao i da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupa lica koje su u suštinski nejednakom položaju sa ostalim građanima.

Zakonom o zabrani diskriminacije , odredbama člana 4. propisano je da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno, zabranu diskriminacije. Sam pojam diskriminacije definisan je u članu 2. stav 1. tačka 1. ovog zakona tako što je propisano da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, kao i drugim navedenim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Odredbama čl. 24. izričito je zabranjena diskriminacija nacionalnih manjina i njihovih pripadnika na osnovu nacionalne pripadnosti, etničkog porekla, verskih uverenja i jezika i propisano je da se način ostvarivanja i zaštita prava pripadnika nacionalnih manjina uređuje posebnim zakonom.

Zakonom o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina , odredbama člana 3. propisana je zabrana svakog oblika diskriminacije na nacionalnoj, etničkoj, rasnoj i jezičkoj osnovi prema licima koja pripadaju nacionalnim manjinama. Prema članu 4. stav 1. ovog zakona, organi vlasti mogu u skladu sa Ustavom i zakonom da donose propise, pojedinačne pravne akte i da preduzimaju mere u cilju obezbeđenja pune i efektivne ravnopravnosti između pripadnika nacionalnih manjina i pripadnika većinske nacije. Odredbama stava 2. istog člana propisano je da će organi vlasti doneti pravne akte i preduzeti mere u cilju popravljanja položaja lica koja pripadaju romskoj nacionalnoj manjini, dok je odredbama stava 3. propisano da se navedeni pojedinačni pravni akti i mere neće smatrati aktom diskriminacije. Zakonom o stanovanju , odredbama člana 2. propisano je da država preduzima mere za stvaranje povoljnih uslova za stambenu izgradnju i obezbeđuje uslove za rešavanje stambenih potreba socijalno ugroženih lica u skladu sa zakonom.

U Strategiji za unapređivanje položaja Roma u Republici Srbiji , kao glavni cilj integracije romskih naselja navedeno je obezbeđivanje osnovnih pogodnosti i jednakog pristupa osnovnim socijalnim uslugama, službama i infrastrukturi, što treba da doprinese smanjenju i postepenom eliminisanju društvene segregacije. Glavni cilj poboljšanja stambenih prilika je obezbeđivanje legalnog korišćenja stana i poseda u svim aspektima, omogućavanje zdravog života porodice i pojedinca, olakšanje života žene i deteta, obezbeđivanje adekvatnih uslova za način života koji je prihvatljiv Romima, kao i negovanje kulture stanovanja kakva je prihvaćena u celini društva. U Strategiji prevencije i zaštite od diskriminacije , propisana je posebna mera obezbeđivanja aktivnog učešća Roma u planiranju njihovog stanovanja, poštujući njihove potrebe i pravo na učešće u donošenju odluka u vezi sa svim pitanjima koja se na njih odnose, naročito u jedinicama lokalne samouprave, uključujući i preseljenje i način društvene integracije i obezbeđivanja uslova za socijalno stanovanje, saglasno međunarodnim standardima i smernicama za raseljavanje građana iz neformalnih naselja.

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da je problem stanovanja Roma u Srbiji veoma kompleksan, s obzirom da neadekvatni uslovi stanovanja i život u neformalnim naseljima znatno otežavaju pristup drugim ekonomskim i socijalnim pravima. Oko dve trećine romske populacije u Srbiji živi u nelegalnim naseljima u uslovima koji su daleko ispod standarda njihovih sugrađana. To ne predstavlja svestan izbor ili kulturološki uslovljen stil života, već je to strategija preživljavanja u lošim socioekonomskim uslovima. Podržavajući inicijativu o posebnom zakonskom regulisanju legalizacije neformalnih romskih naselja, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti podseća da je u skladu sa Opštim komentarom broj 4. Komiteta Ujedinjenih nacija za ekonomska, socijalna i kulturna prava , pitanje pravne sigurnosti stambenog statusa od centralnog značaja za ostvarivanje prava na adekvatno stanovanje jer od njega zavisi zaštita od prinudnih iseljenja, uznemiravanja i ometanja u uživanju prava na stanovanje.

Poverenica naglašava da proces zbrinjavanja i integracije raseljenih pripadnika romske nacionalne manjine treba da se sprovede u saradnji sa raseljenim licima i uz njihovo aktivno učešće, uz poštovanje njihovih potreba i prava na učešće u donošenju odluka o svim pitanjima koja ih se tiču, što podrazumeva i preseljenje i način društvene integracije, saglasno međunarodnim standardima i smernicama za raseljavanje građana iz neformalnih naselja. U tom smislu vrlo je progresivna odredba člana 5. Prednacrta zakona koja propisuje obavezu lokalne samouprave da aktivno pomaže stanovnicima da organizuju udruženje građana čiji je osnovni cilj međusobna saradnja i informisanje tokom postupka legalizacije naselja, kasnija podrška u legalizaciji pojedinačnih objekata, kao i učešće građana u pitanjima uređenja, održavanja naselja i zajedničkih ili javnih površina i infrastrukture.

Prednacrt zakona zabranjuje u članu 12. prinudno iseljavanje u postupku legalizacije bez prethodnog obezbeđenja alternativnog smeštaja, po kvalitetu jednakom ili višem od uslova stanovanja u tom naselju, koji mora da odgovara kriterijumima adekvatnog stanovanja. Ovom odredbom ustanovljen je standard zaštite od evikcije za slučajeve objekata u široj prostornoj grupaciji koji neće biti uključeni u zonu održivog romskog naselja, odnosno objekata unutar održivih naselja koji neće moći da ispune kriterijume sigurnosti i trajnosti ili će se naći na prostoru koji mora da dobije drugu namenu pa će morati da budu uklonjeni.

Poverenica pozdravlja ovakvo rešenje i podseća da i postupak preseljenja mora biti izvršen u skladu sa međunarodnim standardima, koji obuhvataju sprovođenje mera i poštovanje kriterijuma pre preseljenja, za vreme preseljenja i nakon preseljenja. S tim u vezi, treba napomenuti da Komitet UN za ekonomska, socijalna i kulturna prava u Opštem komentaru br. 7. navodi da evikcije, odnosno, rušenja ne treba da za posledicu imaju da pojedinac postane beskućnik ili podložan povredama drugih ljudskih prava i da država članica mora da preduzme sve odgovarajuće mere kako bi omogućila dostupan adekvatan alternativni smeštaj ili preseljenje. Evropski sud za ljudska prava stao je na stanovište da evikcija iz objekta, u slučaju kada organ javne vlasti nije obezbedio adekvatan alternativni smeštaj, predstavlja povredu prava na poštovanje privatnog i porodičnog života iz čl. 8 Evropske konvencije o ljudskim pravima . Poverenica podseća da je Amnesti Internešnel (Amnesty International) ukazivao u svojim izveštajima da Srbija treba da donese zakon o zabrani prinudnih iseljavanja, te da obezbedi adminstrativne smernice kojima bi se garantovalo da će eventualna buduća iseljavanja biti sprovedena u skladu sa međunarodnim standardima.

Poverenica ukazuje da bi se uvođenjem naselja koja bi ispunila uslove održivosti u pravno definisani status omogućio razvoj i sprečavanje daljeg propadanja ovih naselja, bolji pristup stanovnica i stanovnika tih naselja javnim servisima i bolju socijalnu integraciju, te rešavanje problema u vezi sa očuvanjem zdrave životne sredine i izbegavanje konflikata u korišćenju zemljišta, etničkih tenzija i neravnopravnog statusa romske populacije. Davanje mogućnosti stanovnicama romskih naselja da legalizuju svoje stambene objekte, osim uvođenja pravne sigurnosti u ovu osetljivu oblast, ubrzao bi se proces ispravljanja istorijskih i socio-ekonomskih nepravdi prema Romkinjama i Romima u Srbiji i osigurao bi se put ka njihovoj bržoj socijalnoj i ekonomskoj integraciji.
Imajući u vidu sve napred navedene činjenice, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje punu podršku predloženom Prednacrtu zakona i preporučuje nadležnim organima da on bude što pre usvojen jer je to važan preduslov za integraciju romske populacije i ostvarivanje ravnopravnosti u svim segmentima društvenog života.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

dr Nevena Petrušić

Mišljenje o Prednacrtu zakona o legalizaciji održivih neformalnih romskih naselja