br. 110-00-00002/2022-02 datum: 30. 5. 2022.

MINISTARSTVO UNUTRAŠNjIH POSLOVA
Aleksandar Vulin, ministar

11070 NOVI BEOGRAD
Bulevar Mihajla Pupina 2

Veza Vaš broj: 01 broj 3982/22-11

Poštovani gospodine Vulin,

Ministarstvo unutrašnjih poslova je dopisom br. 01 broj 3982/22-11 od 25. maja 2022. godine dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti tekst Predloga uredbe o izmenama i dopunama Uredbe o kriterijumima za određivanje kategorija stranaca i kriterijumima stranaca kojima se privremeni boravak u Republici Srbiji može odobriti nezavisno od osnova za odobrenje privremenog boravka, sa Obrazloženjem, radi davanja mišljenja.

Postupajući po ovom dopisu, dajemo mišljenje na Nacrt zakona, sa aspekta delokruga rada Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.

Ustav Republike Srbije[1] zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije[2], koji u članu 2. stav 1. tačka 1. propisuje da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, polnim karakteristikama, nivoom prihoda, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Odredbama člana 7. Zakona o zabrani diskriminacije propisano je da posredna diskriminacija postoji ako na izgled neutralna odredba, kriterijum ili praksa lice ili grupu lica stavlja ili bi mogla staviti, zbog njihovog ličnog svojstva, u nepovoljan položaj u poređenju sa drugim licima u istoj ili sličnoj situaciji, osim ako je to objektivno opravdano legitimnim ciljem, a sredstva za postizanje tog cilja su primerena i nužna.

Imajući u vidu navedeno, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje  na odredbu člana 1. Predloga uredbe o izmenama i dopunama Uredbe o kriterijumima za određivanje kategorija stranaca i kriterijumima stranaca kojima se privremeni boravak u Republici Srbiji može odobriti nezavisno od osnova za odobrenje privremenog boravka ( u daljem tekstu: Predlog uredbe). Članom 1. Predloga uredbe menja se član 2. stav 1. Uredbe tako što se posle tačke 3) dodaje tačka 4) koja glasi: „4) strancima koji imaju srpsko poreklo“. Dalje stavom 2. istog člana u članu 2. Uredbe posle stava 1. dodaje se novi stav 2. koji glasi: „Srpskim poreklom podnosioca zahteva, u smislu ove uredbe, smatra se krvno i adoptivno srodstvo sa pretkom u pravoj liniji koji je državljanin Republike Srbije ili državljanin država prethodnica Republike Srbije, odnosno država čiji je Republika Srbija pravni sledbenik, odnosno koji se izjašnjava ili se izjašnjavao kao Srbin.“

Analizom navedenog člana može se izvesti zaključak da su uslovi postavljeni alternativno, odnosno da je jedan uslov da je stranac u srodstvu sa pretkom koji je državljanina Republike Srbije ili državljanin država prethodnica Republike Srbije, odnosno država čiji je Republika Srbija pravni sledbenik, a da je kao drugi alternativni uslova propisano da se predak koji nema državljanstvo neke od navedenih država izjašnjava ili se izjašnjavao kao Srbin. Na taj način, u kategoriju stranca koji ima povlašćeni status „stranca koji ima srpsko poreklo“ može se svrstati i stranac koji je neke druge nacionalnosti a ne srpske, a čiji je predak (krvni ili adoptivni) državljanin Republike Srbije ili državljanin država prethodnica Republike Srbije, odnosno država čiji je Republika Srbija pravni sledbenik.

Ipak, ukazujemo da se eventualno tumačenje propisanih uslova kao kumulativnih uslova može izbeći preciznijim naglašavanjem da su u pitanju alternativni uslovi. Naime, sam izraz „srpsko poreklo“ se može povezati sa nacionalnom pripadnošću stranca, a ne za povezanost predaka stranca sa državom Republikom Srbijom i dovesti do eventualnog uskog tumačenja ove odredbe. Ukoliko bi se predložena odredba tumačila na način da su propisani uslovi kumulativni, posredno bi bili diskriminisani svi oni stranci koji su u krvnom i adoptivnom srodstvu sa pretkom u pravoj liniji koji je državljanin Republike Srbije ili državljanin država prethodnica Republike Srbije, odnosno država čiji je Republika Srbija pravni sledbenik, a koji su druge nacionalnosti a ne srpske. Naime, nesporno je da su u bliskoj prošlosti iz Republike Srbije i država koje su joj prethodile, odnosno država čiji je Republika Srbija pravni sledbenik, emigrirao određen broj državljana. S obzirom da su sve ove države (bile) multinacionalne, jasno je da nisu svi državljani koji su emigrirali ujedno i srpske nacionalnosti, pa samim tim ni njihovi potomci. Iz toh razloga se ne može smatrati da su „stranci koji imaju srpsko poreklo“ isključivo srpske nacionalnosti. Na eventualno diskriminatorno tumačenje može dodatno uticati i što je Predlogom uredbe predviđeno da se kao jedan od dokaza o opravdanosti zahteva može podneti i krštenica Srpske pravoslavne crkve čime se „srpsko poreklo“ i nacionalna pripadnost dokazuje verskim opredeljenjem (član 2. Predloga uredbe).

U Obrazloženju je navedeno da je cilj donošenja Uredbe „povratak stranaca koji imaju srpsko poreklo u Republiku Srbiju, njihovo zapošljavanje, otvaranje firmi, sticanje nepokretnosti, kako bi se eventualno ponovo integrisali u naše društvo.“ Napominjemo da je odredbama člana 40. Zakona o strancima[3] propisano da se privremeni boravak može odobri strancu koji namerava da boravi u Republici Srbiji duže od 90 dana po osnovu: 1) zapošljavanja; 2) školovanja ili učenja srpskog jezika; 3) studiranja; 4) učestvovanja u programima međunarodne razmene učenika ili studenata; 5) stručne specijalizacije, obuke i prakse; 6) naučno istraživačkog rada ili druge naučno obrazovne aktivnosti; 7) spajanja porodice; 8) obavljanja verske službe; 9) lečenja ili nege; 10) vlasništva nad nepokretnosti; 11) humanitarnog boravka; 12) statusa pretpostavljene žrtve trgovine ljudima; 13) statusa žrtve trgovine ljudima; 14) drugih opravdanih razloga u skladu sa zakonom ili međunarodnim ugovorom. Dalje je istim članom propisano da se nezavisno od osnova za odobrenje privremenog boravka, privremeni boravak može odobriti određenim kategorijama stranaca, što se utvrđuje aktom Vlade. U skladu sa tim, Uredbom o kriterijumima za određivanje kategorija stranaca i kriterijumima stranaca kojima se privremeni boravak u Republici Srbiji može odobriti nezavisno od osnova za odobrenje privremenog boravka[4] propisane su tri kategorije stranaca kojima se može odobriti privremeni boravak: 1) strancima koji su u Republici Srbiji osnovali privredno društvo čija je inovaciona delatnost prepoznata (potvrđena) od strane registrovanog naučno tehnološkog parka, čiji je jedan od osnivača Republika Srbija, autonomna pokrajina, grad Beograd ili jedinica lokalne samouprave (tzv. „startup”); 2) strancima koji vrše ulaganje u već registrovano privredno društvo u Republici Srbiji, odnosno u delatnost tog društva ulaganjem u osnovna materijalna i nematerijalna sredstva (tzv. „investitor”); 3) strancima koji poseduju rešenje o profesionalnom priznavanju visokoškolske isprave izdato od strane nadležnog organa Republike Srbije (tzv. „talenat”). Imajući u vidu sve navedeno, za strance koji vode poreklo od predaka koji su povezani sa Republikom Srbijom, državama koje su prethodnice Republike Srbije ili država čiji je Republika Srbija pravni sledbenik, već postoje osnovi po kojima bi im se moglo odobriti privremeno boravište, odnosno kategorije stranaca u koje bi se mogli svrstati, a radi postizanja cilja koji je naveden u Obrazloženju Predloga uredbe.

Uvođenje pojma kategorije „stranci koji imaju srpsko poreklo“ moglo bi eventualnim diskriminatornim tumačenjem i primenom u praksi, isključiti iz prava na privremeni boravak strance koji imaju krvno i adoptivno srodstvo sa pretkom u pravoj liniji koji je državljanin Republike Srbije ili državljanin država prethodnica Republike Srbije, odnosno država čiji je Republika Srbija sledbenik, a koji se ne izjašnjava ili se nije izjašnjavao kao Srbin, iz razloga što je pripadnik neke druge nacionalne manjine koje žive na prostorima Republike Srbije i nekadašnjih država koje su obuhvaćene odredbom člana 1. Predloga uredbe.

U vezi sa svim navedenim, Poverenik predlaže da Ministarstvo unutrašnjih poslova ponovo sagleda potrebu za uvođenjem nove kategorije stranaca, s obzirom da je Zakonom o dijaspori i Srbima u regionu[5] propisano da izraz “dijaspora” obuhvata državljane Republike Srbije koji žive u inostranstvu; pripadnike srpskog naroda iseljenike sa teritorije Republike Srbije i iz regiona i njihove potomke, kao i da izraz “Srbi u regionu” označava pripadnike srpskog naroda koji žive u Republici Sloveniji, Republici Hrvatskoj, Bosni i Hercegovini, Crnoj Gori, Republici Makedoniji, Rumuniji, Republici Albaniji i Republici Mađarskoj. Naime, navedeni zakon prepoznaje da je dijasporu čine i državljani Republike Srbije koji žive u inostranstvu nevezano za nacionalnu pripadnost i versko opredeljenje. Takođe, potrebno je i razmotriti da li se navedeni cilj može postići i samo opisom kategorije stranaca kojim se može odobriti privremeni boravak nezavisno od osnova za odobrenje, kao što je to slučaj sa tačkama 1), 2) i 3) Uredbe, gde postojećim kategorijama stranaca nije davan naziv, već su opisane. Na primer, da se izmenama i dopunama doda tačka 4) koja glasi „4) strancima koji imaju krvno i adoptivno srodstvo sa pretkom u pravoj liniji koji je državljanin Republike Srbije ili državljanin država prethodnica Republike Srbije, odnosno država čiji je Republika Srbija pravni sledbenik ili koji se izjašnjava ili se izjašnjavao kao Srbin.“

[1] „Službeni glasnik RS“, br. 98/2006 i 115/2021

[2] „Službeni glasnik RS“, br. 22/2009 i 52/2021

[3] „Službeni glasnik RS“, br. 24/2018 i 31/2019

[4] „Službeni glasnik RS“, br. 13/2020, član 2.

[5] „Službeni glasnik RS“, br. 88/2009

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Mišljenje na Predlog uredbe o izmenama i dopunama Uredbe o kriterijumima za određivanje kategorija stranaca i kriterijumima stranaca kojima se privremeni boravak u Republici Srbiji – MUP