br. 011-00-4/2015-03 datum: 27.4.2015.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti da prati sprovođenje zakona i drugih propisa, inicira donošenje ili izmenu propisa radi sprovođenja i unapređivanja zaštite od diskriminacije i daje mišljenje o odredbama nacrta zakona i drugih propisa koji se tiču zabrane diskriminacije (čl. 33. t. 7. Zakona o zaštiti diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, br. 22/09), Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje

MIŠLjENjE
o Radnoj verziji Nacrta zakona o opštem upravnom postupku

Dopisom od 23. aprila 2015. godine, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave zatražilo je mišljenje Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o Radnoj verziji Nacrta zakona o opštem upravnom postupku. Postupajući po zahtevu ministarstva i koristeći svoja zakonska ovlašćenja, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje mišljenje o rešenjima sadržanim u Radnoj verziji Nacrta zakona o opštem upravnom postupku (u daljem tekstu: Radna verzija ZUP-a), koja su relevantna s aspekta propisa o zabrani diskriminacije.

Odredbom člana 16. stav 4. Radne verzije ZUP-a, pod rubrumom „Upotreba jezika i pisma”, propisano je da „lice koje je gluvo, slepo ili nemo ima pravo da opšti i prati tok postupka preko tumača”.

1. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti najpre ističe da podržava i pozdravlja novo zakonsko rešenje koje omogućava osobama sa invaliditetom da na ravnopravnoj osnovi aktivno učestvuju u postupku pred organom uprave. Poverenica, međutim, ukazuje i na propuste do kojih je došlo prilikom uobličavanja zakonskih rešenja.

2. Pre svega, odredba iz člana 16. stav 4. Radne verzije ZUP-a nije na zadovoljavajući način formulisana jer je nejasno da li osoba kojoj je tumač neophodan treba sama da plati pružanje usluge tumača ili joj je ova usluga dostupna besplatno. Da bi se izbegle sve nedoumice i različita tumačenja u praksi, neophodno je propisati da osobe oštećenog sluha i osobe sa invaliditetom koje ne mogu da govore, imaju na raspolaganju besplatne usluge tumača u postupku pred organom uprave.

3. Pored toga, u članu 16. stav 4. Radne verzije ZUP-a navedeno je da „lice koje je slepo”, kao i „lica koja su gluva ili nema”, imaju pravo da opšte i prate tok postupka preko tumača. Treba, međutim, imati u vidu da, po prirodi stvari, ne postoji tumač za lica sa oštećenim vidom. Ova lica su u neravnopravnom položaju u odnosu na druga lica u postupku jer su opismenjena da koriste Brajevo pismo, pa im zato treba omogućiti da sama saznaju sadržinu pismena. Da bi se obezbedio zapis na Brajevom pismu, treba jedan zapis tehničkim sredstvima „prevesti” u drugi oblik zapisa, što se može obezbediti ili pisanim zapisom na Brajevom pismu ili pretvaranjem zapisa u govorni oblik pomoću sintetizatora govora. Za svaki od ovih oblika neophodno je obezbediti elektronski oblik zapisa jer, ako bi upravni organ licu sa oštećenim vidom dostavio primerak pismena u standardnom obliku, njemu bi je otežana mogućnost da obezbedi „prepis” pismena u oblik koji je za nega razumljiv. Stoga, da bi se licima oštećenog vida omogućilo da na ravnopravnoj osnovi učestvuju u postupku, neophodno je da im se obezbediti pristup svim pismenima u onom obliku koji im omogućava da saznaju za njihovu sadržinu, i to na teret države, a u skladu sa potrebom da se poštuje njihovo dostojanstvo, treba im omogućiti (u okviru razumnih mogućnosti) da same izaberu oblik zapisa.

4. Zbog svega navedenog, Poverenica je mišljenja da je potrebno dopuniti odredbu člana 16. stav 4. Radne verzije ZUP-a i propisati da osobe sa oštećenim vidom imaju pravo na im sva pismena budu besplatno dostavljena u obliku koji im omogućava da sama saznaju njihovu sadržinu. Za osobe oštećenog sluha i osobe sa invaliditetom koje ne mogu da govore, treba propisati pravo na besplatnog tumača u postupku pred organom uprave.

5. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da je neophodno izmeniti izraze koji se koriste u ovoj odredbi, imajući u vidu da su izrazi „slepo, gluvo i nemo lice”, zastareli i stigmatizujući.

6. Važno je ukazati da je osobama sa invaliditetom, pre svega, neophodno obezbediti fizičku pristupačnost organima uprave i postupku, što podrazumeva nesmetan pristup, kretanje i boravak u organu uprave, kako bi svoja prava i obaveze uživali ravnopravno sa drugim građanima. Saglasno tome, potrebno je propisati da službene prostorije organa uprave moraju biti pristupačne osobama sa invaliditetom.

S tim u vezi, Poverenica podseća da Konvencija o pravima osoba sa invaliditetom u članu 2. propisuje da diskriminacija na osnovu invaliditeta znači svako neopravdano pravljenje razlike, isključivanje ili ograničavanje, čiji cilj ili posledica jeste ograničavanje ili poništavanje priznanja uživanja ili sprovođenja svih ljudskih prava i osnovnih sloboda u oblastima politike, ekonomije, socijalnih, kulturnih, građanskih prava i bilo kojoj drugoj oblasti.

Odredbom člana 21. Ustava Republike Srbije zabranjena je svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

Zakon o zabrani diskriminacije u članu 15. reguliše diskriminaciju u postupcima pred organima javne vlasti kao poseban slučaj diskriminacije i propisuje da svako ima pravo na jednak pristup i jednaku zaštitu svojih prava pred sudovima i organima javne vlasti. Takođe, istim članom je propisano da se diskriminatorsko postupanje službenog, odnosno odgovornog lica u organu javne vlasti tretira kao teža povreda radne dužnosti.

Zakonom o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom propisano je da diskriminacija organa javne vlasti obuhvata između ostalog i postavljanje posebnih uslova za ostvarivanje prava osobi sa invaliditetom, osim ako takve uslove ne opravdavaju razlozi opšte, lične i imovinske bezbednosti, koje organ javne vlasti mora posebno naznačiti. Odredbom člana 13. st. 1. i 2. ovog zakona zabranjena je diskriminacija na osnovu invaliditeta u pogledu dostupnosti usluga i pristupa objektima u javnoj upotrebi i javnim površinama, pri čemu se pod uslugom u smislu ovog zakona smatra svaka usluga koju uz naknadu ili bez nje pravno ili fizičko lice pruža u okviru svoje delatnosti, odnosno trajnog zanimanja.

Od posebnog značaja za prava osoba sa invaliditetom jesu Standardna pravila UN o izjednačavanju mogućnosti za osobe sa invaliditetom iz 1993. godine koje je Republika Srbija prihvatila 1995. godine. Iako ova pravila nisu pravno obavezujuća, postoji moralna i politička obaveza država članica UN da ih sprovode. Svrha standardnih pravila jeste da obezbede da osobe sa invaliditetom uživaju ista prava i obaveze kao i ostali članovi društva, u čemu poseban značaj ima obezbeđivanje pristupačnosti informacijama i komunikacijama. Naime, da bi se postigla pristupačnost informacijama i komunikacijama, potrebno je razviti strategiju koja će informacije i dokumentaciju učiniti dostupnom raznim grupama osoba s invaliditetom. Brajevo pismo, snimljene trake, velika štampana slova i ostale prikladne tehnologije treba koristiti kako bi se licima sa oštećenim vidom omogućio pristup pisanim informacijama i dokumentaciji. Na sličan način, odgovarajuće tehnologije treba koristiti da bi se licima sa oštećenim sluhom ili otežanim razumevanjem omogućio pristup verbalnim informacijama .

7. Pored toga, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da bi Radnom verzijom ZUP-a trebalo na adekvatan način konkretizovati i operacionalizovati pravo deteta na slobodno izražavanje mišljenja u upravnim postupcima u kojima se odlučuje o njegovim pravima i interesima i pravo deteta na nezavisnog zastupnika u slučajevima konflikta interesa između deteta i njegovog zakonskog zastupnika u upravnom postupku. Potrebno je, takođe, propisati pravila o načinu saslušanja deteta kao stranke i svedoka u postupku, imajući u vidu da su deca zbog svog uzrasta osetljiva i ranjiva grupa.

Poverenica ukazuje da je pravo deteta na slobodno izražavanje mišljenja jedno od fundamentalnih prava deteta, garantovano članom 12. Konvencije o pravima deteta, a utvrđeno je i članom 65. Porodičnog zakona („Sl. glasnik RS”, br. 18/2005), kojim je propisano da dete koje je sposobno da formira svoje mišljenje ima pravo slobodnog izražavanja tog mišljenja, što uključuje pravo deteta da blagovremeno dobije sva obaveštenja koja su mu potrebna za formiranje svog mišljenja i dužnost organa da mišljenju deteta posveti dužnu pažnja u svim pitanjima koja ga se tiču i u svim postupcima u kojima se odlučuje o njegovim pravima, a u skladu sa godinama i zrelošću deteta. Porodičnim zakonom je propisano da dete koje je navršilo 10 godina života može slobodno i neposredno izraziti svoje mišljenje u svakom sudskom i upravnom postupku u kome se odlučuje o njegovim pravima, da može samo, odnosno preko nekog drugog lica ili ustanove, obratiti sudu ili organu uprave i zatražiti pomoć u ostvarivanju svog prava na slobodno izražavanje mišljenja, a da sud i organ uprave utvrđuju mišljenje deteta u saradnji sa školskim psihologom odnosno organom starateljstva, porodičnim savetovalištem ili drugom ustanovom specijalizovanom za posredovanje u porodičnim odnosima, a u prisustvu lica koje dete samo izabere (čl. 65).

Pravo deteta na kolizijskog zastupnika regulisano je u članu 265. Porodičnog zakona. Zakonom je propisana mogućnost da dete starije od 10 godina koje je sposobno za rasuđivanje traži od organa starateljstva postavljanje kolizijskog staratelja, odnosno, da traži od suda postavljanje privremenog zastupnika. Prema članu 286. stav 2. Porodičnog zakona, odredbe kojima je regulisano postavljanje kolizionog zastupnika detetu primenjuju se i u postupcima pred drugim organima koji vode druge postupke ako se ti postupci odnose i na prava deteta.

U pogledu saslušanja deteta kao stranke i svedoka u postupku, Porodični zakon ne sadrži posebna pravila, tako da se primenjuju opšta procesna pravila o saslušanju stranaka i svedoka u sudskom, odnosno upravnom postupku. Iskustvo pokazuje da pojedina opšta procesna pravila o saslušanju deteta kao stranke i svedoka nisu adekvatna i da je potrebno propisati posebna pravila koja obezbeđuju da se prilikom saslušanja deteta uzmu u obzir njegov uzrast, svojstva njegove ličnosti, obrazovanje i prilike u kojima živi, uz nastojanje da se izbegnu moguće štetne posledice postupka po njegovu ličnost i razvoj.

Važeći Zakon o opštem upravnom postupku („Sl. list SRJ”, br. 33/97 i 31/2001 i „Sl. glasnik RS”, br. 30/2010) ne sadrži pravila o načinu ostvarivanja prava deteta na slobodno izražavanje mišljenja i drugih prava koja dete ima u postupcima u kojima se odlučuje o njegovim pravima, niti sadrži upućujuću normu kojom se propisuje da se u postupku pred upravnim organom u kojem učestvuje dete shodno primenjuju pravila Porodičnog zakona kojima je regulisano zastupanje i slobodno izražavanje mišljenja deteta.

Stoga, Poverenica preporučuje da se u Radnoj verziji ZUP-a neposredno reguliše način ostvarivanja prava deteta na slobodno izražavanje mišljenja i prava na nezavisnog zastupnika, kao i način saslušanja deteta kao stranke i svedoka u upravnom postupku, uz poštovanje međunarodnih standarda u oblasti prava deteta.

Poverenica ističe da je usvajanje pravila o načinu ostvarivanja prava deteta kao učesnika u upravnom postupku značajno i s aspekta zaštite deteta od diskriminacije, u onim slučajevima kada se ova zaštita ostvaruje pred Poverenikom za zaštitu ravnopravnosti, budući da je u članu 40. Zakona o zabrani diskriminacije propisano da se na postupak pred Poverenikom shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

dr Nevena Petrušić

Mišljenje o Radnoj verziji Nacrta zakona o opštem upravnom postupku