br. 07-00-292/2025-02 datum: 8.8.2025.

MIŠLjENjE

Mišljenje je doneto u postupku povodom pritužbe koju je AA, majka maloletnog dečaka, podnela protiv Opštine Varvarin zbog diskriminacije njenog sina u postupku ostvarivanja prava na uslugu ličnog pratioca. U pritužbi je navedeno da je njen sin učenik sa smetnjama u razvoju, da pohađa Osnovnu školu „BB“ u Varvarinu, te da mu nije obezbeđena podrška ličnog pratioca iako je utvrđena potreba za ovom podrškom. U pritužbi je takođe ukazano da Opština Varvarin ni drugoj deci kojoj je ova podrška neophodna nije obezbedila pružanje usluge iako je na to obavezna u skladu sa zakonom. Opština u svom izjašnjenju nije sporila da usluga nije pružena sinu podnositeljke pritužbe, kao ni drugoj deci sa invaliditetom, pojašnjavajući da broj dece kojoj je potrebna ova usluga iz godine u godinu raste, kao i cena koja se plaća po satu pružene usluge te da nedostaju sredstva kako bi se usluga u 2025. godini realizovala. Obraćali su se i Ministarstvu za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, ali i pored sredstava koja su dobili od Ministarstva u ranijem periodu, ukupna sredstva nisu dovoljna da bi se usluga pružila u kontinuitetu. Poverenik je sproveo postupak u kojem je utvrđeno da je usluga ličnog pratioca usluga socijalne zaštite, odnosno usluga podrške za samostalan život za čije pružanje je nadležna lokalna samouprava, odnosno u konkretnom slučaju Opština Varvarin.  Svrha pružanja ove usluge je da detetu sa invaliditetom omogući individualnu praktičnu podršku radi uključivanja u redovno školovanje, i aktivnosti u zajednici, odnosno radi uspostavljanja što većeg nivoa samostalnosti. Iz izjašnjenja na navode pritužbe nesporno je da Opština Varvarin sinu podnositeljke pritužbe nije obezbedila pružanje ove usluge, kao ni drugoj deci sa invaliditetom kojima je utvrđena potreba za ovom uslugom, pozivajući se na nedostatak sredstava. Samom činjenicom da usluga ličnog pratioca nije pružena u kontinuitetu detetu sa invaliditetom, kome je utvrđena kao obavezan vid podrške, predstavlja stavljanje u deteta u neopravdano nepovoljniji položaj na osnovu ličnog svojstva – zdravstveno stanje i invaliditet, jer ova usluga detetu omogućava da dosegne položaj i uživa ravnopravno prava koja imaju deca iz opšte populacije. Poverenik ističe da se jedinica lokalne samouprave ne može osloboditi pružanja ove usluge koja je neophodna za samostalno funkcionisanje deteta sa invaliditetom i njegov pristup obrazovanju. Zakon o socijalnoj zaštiti kao i Uredba o namenskim transferima predviđa zakonske mehanizme u slučaju da jedinica lokalne samouprave koja pruža ovu uslugu spada u lokalne samouprave sa nižim stepenom razvijenosti. Dakle, propisi Republike Srbije ne poznaju mogućnost oslobađanja obaveze pružanja ove usluge koja je uslov za ostvarivanje prava na inkluzivno obrazovanje dece, što potvrđuje kako domaća tako i praksa Evropskog suda za ljudska prava. Ovaj sud je u svojim odlukama zauzeo stav da nedovoljna sredstva ne mogu biti opravdanje za nepoštovanje prava i sloboda koje su propisane Evropskom konvencijom. Prema stavu suda države moraju da pokažu da ulažu sve napore kako bi poboljšale uživanje ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava, čak i kada su resursi oskudni. Evropski sud je posebno istakao da, ukoliko se država opredelila za model inkluzivnog obrazovanja, onda je u obavezi da ovaj vid obrazovanja i obezbedi, a bez pružanja odgovarajućih usluga podrške to nije moguće. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti doneo je mišljenje da je propuštanjem da obezbedi pružanje usluge ličnog pratioca sinu podnositeljke pritužbe, Opština Varvarin povredila odredbe člana 6. Zakona o zabrani diskriminacije. Opštini Varvarin je preporučeno da preduzme sve neophodne radnje i mere kojima će obezbediti angažovanje ličnog pratioca sinu podnositeljke pritužbe, dokle god postoji potreba u skladu sa aktom nadležnog organa, kao i da ubuduće vodi računa da u okviru svojih redovnih poslova i aktivnosti, ne krši zakonske propise o zabrani diskriminacije. Imajući u vidu da je u toku postupka ustanovljeno da se usluga ličnog pratioca ne pruža ni drugoj deci sa invaliditetom i smetnjama u razvoju na teritoriji ove opštine, iako imaju utvrđenu potrebu za uslugom, Poverenik je Opštini Varvarin u skladu sa članom 33. stav 1. tačka 9. zakona o zabrani diskriminacije uputio i opštu preporuku mera za unapređivanje ravnopravnosti i zaštite od diskriminacije kojom je preporučio opštini da u što kraćem roku, a pre početka školske godine, uspostavi i realizuje pružanje usluge ličnog pratioca svoj deci sa svoje teritorije kojoj je utvrđena potreba za pružanjem ove usluge, kao i da sa ovom preporukom mera upozna nadležno Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, uz poštovanje pravila o anominimizaciji.

1. TOK POSTUPKA

1.1. Povereniku za zaštitu ravnopravnosti pritužbom se obratila AA koju je zbog diskriminacije invaliditeta svog sina podnela protiv Opštine Varvarin.

1.2. U pritužbi je, između ostalog, navedeno:

– da je rešenjem Komisije za procenu potreba za pružanjem dodatne obrazovne, zdravstvene i socijalne podrške njenom sinu (rođenom 2013. godine), učeniku četvrtog razreda Osnovne škole „BB“ u Varvarinu, utvrđeno pravo korišćenja usluge ličnog pratioca za celu školsku godinu 2024/2025;

– da je to pravo koristio samo na početku školske godine – deset dana u septembru;

– da je humanitarna organizacija „VV“ iz Beograda, koja organizuje rad ličnih pratilaca, obustavila pružanje usluge jer odgovorna lica zadužena za javne nabavke u Opštini Varvarin nisu raspisala tender za nastavak pružanja usluge do danas, te sin podnositeljke pritužbe i još sedamnaestoro dece sa smetnjama ne mogu da učestvuju u nastavi.

1.3. U prilogu pritužbe dostavljen je dopis AA upućen Ministarstvu za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja; Ministarstvu za upravu i lokalnu samoupravu i Povereniku za zaštitu ravnopravnosti od 6. aprila 2025. godine i Zajedničko mišljenje Komisije za procenu potreba za pružanjem dodatne obrazovne, zdravstvene i socijalne podrške detetu – učeniku, broj IV/… od 9. avgusta 2022. godine.

1.4. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti sproveo je postupak u cilju utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti i  zatražio izjašnjenje od Opštine Varvarin u skladu sa članom 37. stav 1. Zakona o zabrani diskriminacije^[1].

1.5. U izjašnjenju GG, predsednice Opštine Varvarin, između ostalog, navedeno je:

– da je Opština Varvarin u 2024. godini, a shodno svojim raspoloživim sredstvima na osnovu sprovedenog postupka nabavke, obezbedila uslugu lični pratilac deteta, za koju je iz budžeta Opštine Varvarin izdvojeno 2.500.000,00 dinara;

– da je nakon dodeljenih sredstava Opštini Varvarin od strane Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja u iznosu od 2.000.000,00 dinara, Opština pokrenula novi postupak nabavke i izabrala pružaoca usluge lični pratilac deteta;

– da je ugovor zaključen sa Centrom DD Beograd, do visine sredstava obezbeđenih za uslugu ličnog pratioca deteta shodno broju korisnika;

– da ističu da je u pitanju 18 korisnika, da se svake godine broj dece sa smetnjama povećava, a kao dokaz tome navode i činjenicu da je samo u prethodnoj bilo 10 dece, a sada 18 kojima je usluga neophodna, te da se cena po satu pružene usluge povećala,  shodno čemu ističu da nedostaju sredstva kako bi se usluga u 2025. godini i realizovala, budući da je nemoguće opredeliti sredstva iz budžeta opštine u tom iznosu;

– da s obzirom na to da Opština Varvarin nije u mogućnosti da iz budžeta opredeli veći iznos sredstava za navedenu uslugu, u 2025. godini su Odlukom o budžetu Opštine opredeljena sredstva u iznosu od 2.500.000,00. Imajući u vidu i celokupan godišnji budžet Opštine za sredstva koja nedostaju, a kako bi se obezbedila usluga korisnicima u kontinuitetu bez prekida, obratili su se nadležnom Ministarstvu, u nadi da će im sredstva i odobriti;

– da se sa navodima pritužbe ne slažu u potpunosti, iz razloga što se Opština Varvarin, rukovodioci i zaposleni zalažu za jednak položaj svih kategorija stanovnika sa ciljem da svi budu jednaki i da uživaju jednak položaj i pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva i bez pravljenja razlike ili nejednaka postupanja u nameri da se pojedina prava uskrate, povrede ili ograniče;

– da svako ima pravo na predškolsko, osnovno, srednje i visoko obrazovanje i stručno osposobljavanje pod jednakim uslovima, u skladu sa Zakonom, tako da podneta pritužba povodom obrazovanja i stručnog osposobljavanja nije osnovana jer istima nije ograničeno niti uksraćeno praćenje nastave, otežan ili onemogućen upis u vaspitno-obrazovnu ustanovu, niti su isključeni iz ustanova, niti je na bilo koji način neopravdano napravljena razlika i nejednako postupljeno prema njima;

– da su za lokalnu samoupravu to građani opštine koji su jednaki jer da nije tako, ne bi ni izdvojili iznos koji je naveden imajući u vidu da je reč o jednoj maloj opštini sa izuzetno malim godišnjim budžetom, niti bi se dalje zalagali ili obraćali resornom ministarstvu, u cilju omogućavanja usluge koja je preko potrebna ovoj osetljivoj kategoriji stanovništva.

2. ČINjENIČNO STANjE

2.1. Uvidom u dopis AA upućenom Ministarstvu za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja; Ministarstvu za upravu i lokalnu samoupravu i Povereniku za zaštitu ravnopravnosti od 6. aprila 2025. godine, u kojem je imenovana navela sledeće: „Obraćam se molbom za pružanje pomoći radi rešavanja problema, koji do sada nisam mogla rešiti kod organa lokalne samouprave Opštine Varvarin. Naime, majka sam deteta koji je rođen ...2013. godine, i učenik je IV razreda OŠ „BB“ u Varvarinu. Moj sin spada u kategoriju dece sa smetnjama u razvoju, što je potvrđeno rešenjem Komisije za procenu potreba za pružanjem dodatne obrazovne zdravstvene i socijalne podrške detetu – učeniku, broj IV/…, od 09.08.2022. godine. Rešenjem je utvrđeno pravo da mu se omogući usluga ličnog pratioca za celu školsku godinu 2024/2025. On je koristio pravo i uslugu ličnog pratioca samo na početku školske godine, prvih 10 dana u septembru 2024. godine. Nakon toga smo svi roditelji koji imaju decu sa smetnjama u razvoju na teritoriji Opštine Varvarin, od organizacije „VV“ iz Beograda, koja organizuje rad osoba koje vrše uslugu ličnog pratioca na području opštine Varvarin, obavešteni da lokalna samouprava nema više sredstava da finansira navedenu uslugu za decu sa smetnjama u razvoju, jer su dodeljena sredstva koja su bila prebačena na račun organizacije već utrošena. U lokalnoj samoupravi dobili smo isto obaveštenje da usluga prestaje sa radom, te da će nastavak iste biti tek februara 2025. godine, kada se opredele nova sredstva iz budžeta Opštine Varvarin. Nakon više bezuspešnih pokušaja radi dobijanja informacija vezano za uslugu ličnog pratioca, od strane čelnika lokalne samouprave smo dobili odgovor da nadležno ministarstvo nije još uvek prebacilo sredstva lokalnoj samoupravi, kako bi raspisali tender za novo vršenje usluga kod sertifikovane humanitarne organizacije. Napominjem da u Opštini Varvarin za sada ima 17 dece koja su rešenjem Komisije ostvarila pravo na uslugu ličnog pratioca, i da već celu godinu nemaju pruženu uslugu. Napominjem da bez ličnog pratioca ne mogu da ostvare plan inkluzije i normalno pohađaju nastavu a samim tim i svoje pravo na obrazovanje koje im je na ovaj način grubo uskraćeno.U poslednjih par godina neprekidno se susrećemo sa istim problemom, koji traje u nedogled, dok školska i predškolska deca trpe. Od čelnika lokalne samouprave dobijamo odgovore da nisu u stanju da nam pomognu i da reše problem, pa postavljam pitanje da li naša deca zbog toga treba da sede kući ili u školskim klupama. Napominjem da na taj način se prema našoj deci grubo krše osnovna ljudska prava i samim tim diskriminišu iako su organi uprave i lokalne samouprave u obavezi da na osnovu čl. 36. Zakona o sprečavanju diskriminacije osoba sa invidualitetom, preduzmu sve mere za obezbeđivanje ravnopravnosti u oblasti vaspitanja i obrazovanja. Obzirom da se do sada Zakon uopšte nije poštovao u celosti, porodice 17-oro dece će biti spremne da podnesu kolektivnu tužbu za utvrđivanje diskriminacije i naknadu štete pred nadležnim sudom u što skorijem roku, jer je još malo kraj školske godine a rešavanje našeg problema se ne nazire. Takođe napominjem da zbog navedene situacije svakog dana sa mojim detetom moram da odlazim u školu i budem sa njim za vreme nastave, jer imam sertifikat za ličnog pratioca, pa mi je zbog toga i dozvoljen pristup školskoj ustanovi. Ostali roditelji se snalaze na razne načine i plaćaju pratioce iz ličnih sredstava, što im do sada nije nikad nadoknađeno. Zbog takve situacije trpimo veliku štetu, a i deca pored nas, a većina nas zbog toga ne može da zasnuje radni odnos niti da opredeli bilo kakvo drugo zanimanje, već to vreme provodi u školi bez naknade. Molim navedene institucije da pokušaju da pronađu način za rešenje problema u skladu sa Zakonom i da deca ostvare svoja prava i usluge koja su im dodeljena, kako ne bismo bili prinuđeni da ista ostvarujemo u postupku pred nadležnim sudom, što smo svi do sada već duže vremena izbegavali i stvarali državi dodatne i uvećane troškove. Ujedno bih Vas zamolila da me pismeno obavestite o svom stavu i predlozima kao i mogućim rešenjima koje biste preduzeli u cilju rešavanja iznetog problema; a ukoliko utvrdite postojanje osnova nadležnima lokalne samouprave naložite preduzimanje svih mera koje su dužni u cilju rešavanja problema i izbegavanja sudskog postupka.“

2.2. Uvidom u Zajedničko mišljenje Komisije za procenu potreba za pružanjem dodatne obrazovne, zdravstvene i socijalne podrške detetu/učeniku, broj IV/… od 9. avgusta 2022. godine utvrđeno je da je pravo na uslugu ličnog pratioca tokom školske 2021/2022. godine i dalje dokle postoji potreba, predložena mera podrške sinu podnositeljke pritužbe, za čije su pružanje odgovorni Opština Varvarin i Centar za socijalni rad Varvarin. Kako je u mišljenju između ostalog navedeno, dodatnu poteškoću predstavljaju prekidi kontinuiranom pružanju usluge ličnog pratioca, koja je neohodna kako bi dete moglo redovno da pohađa nastavu.

2.3. U toku postupka je utvrđeno je da sinu podnositeljke pritužbe nije obezbeđena usluga ličnog pratioca.

2.4. Iz navoda pritužbe i izjašnjenja proizlazi da na teritoriji Opštine Varvarin ni ostaloj deci kojoj je utvrđena potreba za podrškom ličnog pratioca, ova usluga nije pružena od kada i detetu podnositeljke pritužbe.

3. MOTIVI I RAZLOZI ZA DONOŠENjE MIŠLjENjA

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, prilikom davanja mišljenja u ovom predmetu, razmatrao je navode iz pritužbe, izjašnjenja, priloga dostavljenih uz pritužbu, kao i relevantne međunarodne i domaće pravne propise u oblasti zaštite od diskriminacije.

Pravni okvir

3.1. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je ustanovljen Zakonom o zabrani diskriminacije kao samostalan državni organ, nezavisan u obavljanju poslova utvrđenih zakonom. Odredbama člana 33. Zakona o zabrani diskriminacije propisana je nadležnost Poverenika za zaštitu ravnopravnosti. Jedna od osnovnih nadležnosti Poverenika jeste da prima i razmatra pritužbe zbog diskriminacije, daje mišljenja i preporuke u konkretnim slučajevima diskriminacije i izriče zakonom utvrđene mere.

3.2. Ustav Republike Srbije^[2] u članu 21. zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

3.3. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti najpre konstatuje da je Republika Srbija 1990. godine ratifikovala Konvenciju o pravima deteta,[3] koja u članu 28. propisuje da dete ima pravo na obrazovanje i da je država dužna da osigura obavezno i besplatno osnovno obrazovanje za sve, da omogući da obrazovne i stručne informacije i saveti budu dostupni svoj deci i preduzme mere za redovno pohađanje škole i smanjenje stope napuštanja škole. Odrebama člana 29. stav 1. ove konvencije definisani su ciljevi obrazovanja, pa je propisano da obrazovanje deteta treba da bude usmereno na sveobuhvatan razvoj punog potencijala deteta, uz razvijanje poštovanja ljudskih prava, pojačan osećaj identiteta i pripadnosti i njegovu/njenu socijalizaciju i interakciju sa drugima i sa okruženjem.

3.4. Konvencija o pravima osoba sa invaliditetom[4] u članu 7. propisuje da će države preduzeti sve neophodne mere da se deci sa invaliditetom obezbedi da ravnopravno sa drugom decom, u punoj meri, uživaju sva ljudska prava i osnovne slobode. Odredbama člana 24. propisano je da države priznaju pravo osoba sa invaliditetom na obrazovanje, te da im u ostvarivanju ovog prava, bez diskriminacije i na osnovu jednakih mogućnosti, države obezbeđuju inkluzivni sistem obrazovanja. Inkluzivni sistem obrazovanja i doživotno učenje je u cilju punog razvoja ljudskog potencijala i osećanja dostojanstva i vlastite vrednosti, kao i jačanje poštovanja ljudskih prava, osnovnih sloboda i različitosti među ljudima, u cilju razvoja ličnosti, talenata i kreativnosti osoba sa invaliditetom, kao i njihovih umnih i fizičkih sposobnosti do punog stepena njihovih potencijala, ali i u cilju omogućavanja osobama sa invaliditetom da efikasno učestvuju u slobodnom društvu. Istim članom je propisano da će  države, u ostvarivanju prava na obrazovanje, obezbediti da osobe sa invaliditetom ne budu isključene iz sistema opšteg obrazovanja na osnovu invaliditeta, da deca sa invaliditetom ne budu isključena iz slobodnog i obaveznog osnovnog ili srednjeg obrazovanja, kao i da osobe sa invaliditetom imaju pristup inkluzivnom, kvalitetnom i slobodnom osnovnom i srednjem obrazovanju, ravnopravno sa drugima u zajednici u kojoj žive. Pored toga, propisano je da osobe sa invaliditetom treba da dobiju posebnu podršku u okviru sistema opšteg obrazovanja radi njihovog efikasnijeg obrazovanja

3.5. Komitet za prava deteta doneo je i Komentar br. 9. koji se odnosi na prava deteta sa smetnjama u razvoju, u kojem se navodi da država treba da preduzme odgovarajuće mere radi sprečavanja svake diskriminacije dece, uključujući i na osnovu smetnji u razvoju. Izričito navođenje smetnji u razvoju kao osnova diskriminacije je jedinstveno a može se objasniti činjenicom da deca sa smetnjama u razvoju pripadaju jednoj od najosetljivijih grupa dece.

3.6. Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije koji u odredbama člana 2. propisuje da akt diskriminacije označava svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, polnim karakteristikama, nivoom prihoda, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima^[5].  Odredbama člana 19. st. 1. i 2. propisano je da svako ima pravo na predškolsko, osnovno, srednje i visoko obrazovanje i stručno osposobljavanje pod jednakim uslovima, u skladu sa zakonom. Zabranjeno je licu ili grupi lica na osnovu njihovog ličnog svojstva, otežati ili onemogućiti upis u vaspitno-obrazovnu ustanovu, ili ih isključiti iz ovih ustanova, otežati ili uskratiti mogućnost praćenja nastave i učešća u drugim vaspitnim, odnosno obrazovnim aktivnostima, razvrstavati učenike po ličnom svojstvu, zlostavljati ih i na drugi način neopravdano praviti razliku i nejednako postupati prema njima.

3.7. Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja^[6]  definisano je jednako pravo i dostupnost obrazovanja i vaspitanja za sve, kao i načini za uključivanje dece sa smetnjama u razvoju u obrazovni sistem. Odredbama člana 3. stav 3. propisano je da lice sa smetnjama u razvoju i invaliditetom ima pravo na obrazovanje i vaspitanje koje uvažava njegove obrazovne i vaspitne potrebe u sistemu obrazovanja i vaspitanja, uz pojedinačnu, odnosno grupnu dodatnu podršku u nastavi i učenju ili u posebnoj vaspitnoj grupi ili školi, u skladu sa ovim i posebnim zakonom. Prema odredbi člana 110. stav 1. ovog zakona, u ustanovi su zabranjene diskriminacija i diskriminatorsko postupanje, kojim se na neposredan ili posredan, otvoren ili prikriven način, neopravdano pravi razlika ili nejednako postupa, odnosno vrši propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lice ili grupe lica, kao i na članove njihovih porodica ili njima bliska lica na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, statusu migranta, odnosno raseljenog lica, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, socijalnom i kulturnom poreklu, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, smetnji u razvoju i invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima, kao i po drugim osnovima utvrđenim zakonom kojim se propisuje zabrana diskriminacije. Članom 136. stav 5. propisano je da obrazovno-vaspitnom radu može da prisustvuje i lični pratilac deteta, odnosno učenika, radi pružanja pomoći detetu, odnosno učeniku sa smetnjama u razvoju i invaliditetom, u skladu sa zakonom.

3.8. Odredbom člana 20. stav 1. tačka 4. Zakona o lokalnoj samoupravi^[7] propisano je da se opština, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, stara o zadovoljavanju potreba građana u oblasti prosvete (predškolsko vaspitanje i obrazovanje i osnovno i srednje obrazovanje i vaspitanje), naučnoistraživačke i inovacione delatnosti, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite, dečije zaštite, sporta i fizičke kulture. Navedenim članom je propisano i da opština preko svojih organa obezbeđuje ostvarivanje posebnih potreba osoba sa invaliditetom i zaštitu prava osetljivih grupa.

3.9. Zakonom o socijalnoj zaštiti^[8] propisane su usluge socijalne zaštite, među kojima su posebno navedene usluge podrške za samostalan život (stanovanje uz podršku; personalna asistencija; obuka za samostalni život i druge vrste podrške neophodne za aktivno učešće korisnika u društvu). U skladu sa članom 5. ovog zakona usluge socijalne zaštite predstavljaju aktivnosti pružanja podrške i pomoći pojedincu i porodici radi poboljšanja, odnosno očuvanja kvaliteta života, otklanjanja ili ublažavanja rizika nepovoljnih životnih okolnosti, kao i stvaranje mogućnosti da samostalno žive u društvu. Članom 45. Zakona o socijalnoj zaštiti propisano je da se usluge podrške za samostalan život pružaju pojedincu da bi se njegove mogućnosti za zadovoljenje osnovnih potreba izjednačile s mogućnostima ostalih članova društva, da bi mu se poboljšao kvalitet života i da bi mogao da vodi aktivan i samostalan život u društvu. Usluge podrške za samostalan život obezbeđuje jedinica lokalne samouprave, osim ako ovim zakonom nije predviđeno da ih obezbeđuje Republika Srbija.

3.10. Uredbom o namenskim transferima u socijalnoj zaštiti^[9] propisano je da se u budžetu Republike Srbije obezbeđuju se sredstva za namenske transfere, kojima se u skladu sa Zakonom o socijalnoj zaštiti i u skladu sa propisima o finansiranju lokalne samouprave, finansiraju: 1) usluge socijalne zaštite koje po Zakonu finansiraju jedinice lokalne samouprave i to u jedinicama lokalne samouprave čiji je stepen razvijenosti ispod republičkog proseka; 2) usluge socijalne zaštite u jedinicama lokalne samouprave na čijoj teritoriji imaju sedište ustanove za domski smeštaj u transformaciji (u daljem tekstu: ustanove u transformaciji), uključujući i troškove transformacije tih ustanova; 3) inovativne usluge i usluge socijalne zaštite od posebnog značaja za Republiku Srbiju. Stepen razvijenosti jedinica lokalne samouprave određuje se prema jedinstvenoj listi razvijenosti jedinica lokalne samouprave, u skladu sa zakonom kojim se uređuje regionalni razvoj, utvrđenoj za godinu koja prethodi godini u kojoj se vrši obračun transfera odnosno prema poslednjim poznatim podacima. Usluge socijalne zaštite od posebnog značaja za Republiku Srbiju su usluge kojima se vrši podrška i doprinos očuvanju prirodne porodice i ostanku dece u porodicama, kao i podrška starijim licima od 65 godina u ruralnim sredinama i slabo naseljenim mestima.

3.11. Pravilnikom o dodatnoj obrazovnoj, zdravstvenoj i socijalnoj podršci detetu i učeniku[10] propisano je da se dodatna podrška obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, svakom detetu, učeniku i odraslom u cilju uključivanja, učešća i napredovanja po pravilu u nesegregisanom obrazovnom okruženju do završetka srednjeg obrazovanja, kao i nesmetanog obavljanja svakodnevnih životnih aktivnosti i kvalitetnog života u zajednici. Dodatna podrška se obezbeđuje u okviru sistema obrazovanja i vaspitanja, zdravstvene i socijalne zaštite. U mere dodatne podrške između ostalih spada i obezbeđivanje ličnog pratioca detetu i učeniku, odnosno personalnog asistenta odraslom polazniku u skladu sa propisanim standardima usluga, pod uslovom da su uključeni u vaspitno obrazovnu ustanovu, do kraja redovnog školovanja, uključujući završetak srednje škole.

3.12. Pravilnikom o bližim uslovima i standardima za pružanje usluga socijalne zaštite[11] propisano je da je lični pratilac dostupan detetu sa invaliditetom odnosno sa smetnjama u razvoju, kome je potrebna podrška za zadovoljavanje osnovnih potreba u svakodnevnom životu u oblasti kretanja, održavanja lične higijene, hranjenja, oblačenja i komunikacije sa drugima, pod uslovom da je uključeno u vaspitno-obrazovnu ustanovu, odnosno školu, do kraja redovnog školovanja, uključujući završetak srednje škole. Svrha angažovanja ličnog pratioca je pružanje detetu odgovarajuće individualne praktične podrške radi uključivanja u redovno školovanje, i aktivnosti u zajednici, radi uspostavljanja što većeg nivoa samostalnosti.

Analiza navoda iz pritužbe, izjašnjenja i priloga sa aspekta antidiskriminacionih propisa

3.13. Pritužbom u ovom postupku je ukazano da je sin podnositeljke pritužbe dete sa smetnjama u razvoju, učenik četvrtog razreda OŠ „BB“ u Varvarinu, kojem je utvrđeno pravo korišćenja usluge ličnog pratioca, a koji je ovu uslugu koristio u trajanju od 10 dana na početku školske godine, dok mu nakon isteka tog perioda usluga nije obezbeđena.

3.14. Imajući u vidu navedeno, zadatak Poverenika za zaštitu ravnopravnosti bio je da ispita da li je postupanjem Opštine Varvarin sin podnositeljke pritužbe diskriminisan na osnovu svog invaliditeta i zdravstvenog stanja kao ličnog svojstva.

3.15. Poverenik najpre konstatuje da je usluga ličnog pratioca usluga socijalne zaštite, čije pružanje je u skladu sa članom 45. Zakona o socijalnoj zaštiti u nadležnosti lokalne samouprave. Ova usluga spada u usluge podrške za samostalan život koje se u skladu sa navedenim članom zakona pružaju pojedincu da bi se njegove mogućnosti za zadovoljenje osnovnih potreba izjednačile s mogućnostima ostalih članova društva, da bi mu se poboljšao kvalitet života i da bi mogao da vodi aktivan i samostalan život u društvu. Pravilnikom o bližim uslovima i standardima za pružanje usluga socijalne zaštite^[12] propisano je da je lični pratilac dostupan detetu sa invaliditetom odnosno sa smetnjama u razvoju, kome je potrebna podrška za zadovoljavanje osnovnih potreba u svakodnevnom životu u oblasti kretanja, održavanja lične higijene, hranjenja, oblačenja i komunikacije sa drugima, pod uslovom da je uključeno u vaspitno-obrazovnu ustanovu, odnosno školu, do kraja redovnog školovanja, uključujući završetak srednje škole. Svrha angažovanja ličnog pratioca je pružanje detetu odgovarajuće individualne praktične podrške radi uključivanja u redovno školovanje, i aktivnosti u zajednici, radi uspostavljanja što većeg nivoa samostalnosti.

3.16. Poverenik dalje konstatuje da je iz izjašnjenja na navode pritužbe nesporno da Opština Varvarin sinu podnositeljke pritužbe nije obezbedila pružanje ove usluge, kao ni drugoj deci sa invaliditetom kojima je utvrđena potreba za ovom uslugom, pozivajući se na nedostatak sredstava. S tim u vezi, Poverenik konstatuje da se jedinica lokalne samouprave ne može osoboditi pružanja ove usluge koja je neophodna za samostalno funkcionisanje deteta sa invaliditetom i njegov pristup obrazovanju. Zakon o socijalnoj zaštiti kao i Uredba o namenskim transferima predvideli su zakonske mehanizme kako jedinica lokalne samouprave pruža ovu uslugu ukoliko spada u lokalne samouprave sa nižim stepenom razvijenosti. U izjašnjenju je navedeno da je Ministarstvo obezbedilo deo sredstava, dok je u skladu sa propisima Opština Varvarin u obavezi da obezbedi ostatak sredstava, a ne da prekine pružanje usluge jer nije planirala odnosno  obezbedila sredstva u svom budžetu. Propisi Republike Srbije ne poznaju mogućnost oslobađanja obaveze pružanja ove usluge koja je uslov za ostvarivanje prava na inklizivno obrazovanje dece. Pored domaće sudske prakse i praksa Evropskog suda za ljudska prava upućuje na to da se država ne može osloboditi odgovornosti u slučaju da uslugu nije pružila iz finansijskih razloga. Dakle, omogućavanje ove usluge ne ostvaruje se shodno „mogućnostima“ lokalnih samouprava, s obzirom na to da je u pitanju ljudsko pravo koje korisniku pripada u skladu sa zakonom. Evropski sud za ljudska prava je u svojim odlukama zauzeo stav da nedovoljna sredstva ne mogu biti opravdanje za nepoštovanje prava i sloboda koje su propisane Evropskom konvencijom^[13]. Međunarodni ugovori nameću neposrednu obavezu preduzimanja odgovarajućih koraka ka punom ostvarivanju ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava. Nedostatak sredstava ne može opravdati nečinjenje ili neograničeno odlaganje mera za ostvarivanje ovih prava. Države moraju da pokažu da ulažu sve napore kako bi poboljšale uživanje ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava, čak i kada su resursi oskudni.^[14] Evropski sud je posebno istakao da, ukoliko se država opredelila za model inkluzivnog obrazovanja, onda je u obavezi da ovaj vid obrazovanja i obezbedi, a bez pružanja odgovarajućih usluga podrške to nije moguće.

3.17. Poverenik dalje konstatuje da činjenica da je odlukom lokalne samouprave ovaj vid podrške propisan ništa ne znači ukoliko nisu obezbeđena sredstva za realizaciju usluge kojom bi se obuhvatila sva deca kojoj je usluga neophodna u kontinuitetu. U skladu sa propisima uloga opština i gradova (jedinica lokalne samouprave) u razvoju usluga sadržana je u različitim grupama aktivnosti, kao što je iniciranje planiranja, partnerstava i inovacija, ali i odgovornosti za postojanje usluga koje su u njihovoj nadležnosti i za kojima postoji potreba među građanima. Obezbediti usluge socijalne zaštite znači obezbediti: normativno-pravni osnov, finansijska sredstva i organizaciju ili više njih, koje pružaju usluge.^[15]

3.18. Samom činjenicom da usluga ličnog pratioca nije pružena u kontinuitetu detetu sa invaliditetom, kome je utvrđena kao obavezan vid podrške, predstavlja stavljanje u deteta u neopravdano nepovoljniji položaj na osnovu ličnog svojstva – zdravstveno stanje i invaliditet, jer ova usluga detetu omogućava da dosegne položaj i uživa ravnopravno prava koja imaju deca iz opšte populacije. U konkretnom slučaju, nesporna je uzročno posledična veza između neobezbeđivanja usluge lični pratilac i ličnog svojstva deteta jer je činjenica da zbog svog invaliditeta/zdravstvenog stanja dete nije moglo ravnopravno da pohađa školu i obavlja ostale aktivnosti kao deca iz opšte populacije.

3.19. Poverenik koristi priliku da podseti da je imajući u vidu značaj usluge ličnog pratioca još 2019. godine, kao i 2021. godine svim jedinicama lokalne samouprave, uključujući Opštinu Varvarin, uputio preporuku mera za ostvarivanje ravnopravnosti da preduzme sve neophodne mere i aktivnosti kojima će obezbediti uspostavljanje i pružanje usluge ličnog pratioca deci kojoj je ova usluga neophodna. Takođe,  2021. godine Poverenik je pokrenuo i parnicu za zaštitu od diskriminacije u javnom interesu, a uz saglasnost majke dečaka sa autizmom kome ova usluga, iako neophodna, nije pružena. Ova strateška parnica je pokrenuta protiv jedinice lokalne samouprave i Centra za socijalni rad u opštem interesu, sa ciljem da doprinese doslednoj primeni propisa i unapređenju pravne prakse, da dodatno ohrabri i podstakne žrtve diskriminacije na pokretanje antidiskriminacionih parnica, kao i da pravno edukuje i senzibiliše javnost za problem diskriminacije. Pored toga, cilj Poverenika je bio da svojom procesnom aktivnošću izdejstvuje donošenje povoljnih sudskih presuda, kojima se pored pružanja pravne zaštite diskriminisanim licima, upućuje i jasna poruka javnosti da je diskriminacija zabranjena i da se delotvorno sankcioniše. Takođe, Poverenik ukazuje i na presudu Apelacionog suda u Novom Sadu broj GŽ 3827/2014 od 1. jula 2015. godine kojim je potvrđena presuda Osnovnog suda u Subotici broj P 1102/2013 od 9. jula 2014. godine za naknadu štete. Apelacioni sud je potvrdio odgovornost tuženih, predškolske ustanove i jedinice lokalne samouprave, za nastalu materijalnu štetu u imovini tužioca, roditelja deteta sa autizmom. Sud je utvrdio da su predškolska ustanova i lokalna samouprava uzrokovale materijalnu štetu u imovini tužioca koja je nastala angažovanjem logopeda, reedukatora i personalnog asistenta za maloletno dete, kao i na ime putnih troškova. Sud je ukazao da se odgovornost predškolske ustanove za naknadu materijalne štete zasniva na činjenici da nije obezbedila neophodan kadar, dok je odgovornost lokalne samouprave zasnovan na činjenici da nije obezbedila neophodna sredstva za angažovanje potrebne podrške.

3.20. Imajući u vidu sve navedeno, sagledavajući sve okolnosti ovog slučaja, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je doneo mišljenje da je Opština Varvarin, propuštajući da obezbedi dodatnu podršku ličnog pratioca, otežala sinu podnositeljke pritužbe ostvarivanje prava na obrazovanje i puno uključivanje u obrazovni sistem, čime je izvršila akt diskriminacije na osnovu njegovog ličnog svojstva – invaliditeta/zdravstvenog stanja.

3.21. Pored toga, a polazeći od činjenice da Opština Varvarin nijednom detetu sa invaliditetom nije obezbedila pružanje ove izuzetno važne usluge, Poverenik je u skladu sa članom 33. stav 1. tačka 9. Zakona o zabrani diskriminacije ovoj opštini uputio opštu preporuku mera za unapređivanje ravnopravnosti i zaštite od diskriminacije da u što kraćem roku, a pre početka nove školske godine, uspostavi i realizuje pružanje usluge ličnog pratioca svoj deci sa svoje teritorije kojoj je utvrđena potreba za pružanjem ove usluge. Poverenik je takođe preporučio Opštini Varvarin da sa ovom preporukom mera upozna nadležno Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, uz poštovanje pravila o anominimizaciji.

4. MIŠLjENjE

Propuštanjem da obezbedi pružanje usluge ličnog pratioca sinu podnositeljke pritužbe, Opština Varvarin je povredila odredbe člana 6. Zakona o zabrani diskriminacije.

5. PREPORUKA

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti preporučuje Opštini Varvarin da:

5.1. Preduzme sve neophodne radnje i mere kojima će obezbediti angažovanje ličnog pratioca sinu podnositeljke pritužbe, učeniku OŠ „BB“ u Varvarinu, dokle god postoji potreba u skladu sa aktom nadležnog organa.

5.2. Ubuduće vodi računa da u okviru svojih redovnih poslova i aktivnosti, ne krši zakonske propise o zabrani diskriminacije.

Potrebno je da Opština Varvarin obavesti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o planiranim merama u cilju sprovođenja ovih preporuka, u roku od 30 dana od dana prijema mišljenja sa preporukom.

Saglasno članu 40. Zakona o zabrani diskriminacije, ukoliko Opština Varvarin ne postupi po preporuci u roku od 30 dana, biće doneto rešenje o izricanju mere opomene, protiv kojeg nije dopuštena žalba, a za slučaj da ovo rešenje ne sprovede, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti može o tome obavestiti javnost preko sredstava javnog informisanja i na drugi pogodan način.

Protiv ovog mišljenja sa preporukom nije dopuštena žalba niti bilo koje drugo pravno sredstvo, jer se njime ne odlučuje o pravima i obavezama pravnih subjekata.

6. PREPORUKA MERA ZA OSTVARIVANjE RAVNOPRAVNOSTI I ZAŠTITE OD DISKRIMINACIJE

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti^[16] da prati sprovođenje zakona koji se tiču zabrane diskriminacije i upućuje preporuke mera organima javne vlasti i drugim licima za ostvarivanje ravnopravnosti i zaštite od diskriminacije, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti upućuje Opštini Varvarin:

6.1. Da u što kraćem roku, a pre početka školske godine, uspostavi i realizuje pružanje uslugu ličnog pratioca svoj deci sa svoje teritorije kojoj je utvrđena potreba za pružanjem ove usluge.

6.2. Da sa ovom preporukom mera za ostvarivanje ravnopravnosti i zaštitu od diskriminacije upozna nadležno Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, uz poštovanje pravila o anonimizaciji.

Potrebno je da Opština Varvarin obavesti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o planiranim merama u cilju sprovođenja ovih preporuka, u roku od 30 dana od dana prijema mišljenja sa preporukom.

[1] „Službeni glasnik RS”, broj 22/09 i 52/2021

[2] „Službeni glasnik RS“, broj 98/06 i 115/21

[3] Zakon o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih nacija o pravima deteta („Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori”, broj 15/90 i „Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori”, br. 4/96 i 2/97)

[4] Zakon o potvrđivanju Konvencije o pravima osoba sa invaliditetom („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 42/09)

[5] „Službeni glasnik RS“ br. 22/09 i 52/21, član 2. stav 1. tačka 1

[6] „Službeni glasnik RS“, br. 88/17, 27/18 –dr.zakon, 10/19 i 27/18- dr.zakon, 6/20, 129/21, 92/23 i 19/25

[7] „Službeni glasnik RS”, br. 129/07, 83/14 – dr. zakon, 101/16 -dr. zakon, 47/18 i 111/21 – dr. zakon

[8] „Službeni glasnik RS”, br. 24/11 i 117/22 – odluka US, član 40. stav 1. tačka 3. u vezi sa članom 44.

[9] Uredba o namenskim transferima u socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, br. 18/16, 38/21), član 2.

[10] „Službeni glasnik RS“, br. 80/18

[11] „Službeni glasnik RS“, br. 42/13, 89/18 i 73/19

[12] „Službeni glasnik RS“, br. 42/13, 89/18 i 73/19

[13] chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/seminar_background_paper_2013_eng, tačka 15.

[14] chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.ohchr.org/sites/default/files/documents/publications/factsheet33en.pdf, str. 14.

[15] Vladan Jovanović, „Vodič za obezbeđenje usluga socijalne zaštite u jedinicama lokalne samouprave“, GIZ, Beograd, 2020.

[16] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09 i 52/21), član 33. stav 1. tačka 9)

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Brankica Janković

298-25 Mišljenje u postupku ostvarivanja prava na uslugu ličnog pratioca