br. 07-00-103/2021-02 datum: 10.6. 2021.

MIŠLjENjE

Mišljenje je doneto u postupku povodom pritužbe A. A. protiv Vlade Republike Srbije, Kabineta predsednice Vlade, zbog diskriminacije na osnovu političkih ubeđenja. U pritužbi je, između ostalog, navedeno da je šef Kabineta predsednice Vlade dopisom broj 07-00-159/2021-01 od 4. februara 2021. godine, zatražio od potpredsednika Saveta za borbu protiv korupcije Vlade da umesto tri predložena kandidata za članove Saveta, među kojima je i podnosilac pritužbe, predloži druge kandidate, jer se predloženi kandidati „otvoreno bave političkim aktivnostima kroz svoje javne istupe“ i da su „svojim subjektivnim, neosnovanim i neutemeljenim kritikama na račun Vlade Republike Srbije“ pokazali da ne mogu biti objektivni i nepristrasni. Podnosilac pritužbe smatra da je akt na koji ukazuje motivisan željom da se iz postupka izbora članova Saveta eliminišu ljudi drugačijih političkih viđenja. U izjašnjenju šefa Kabineta je, između ostalog, navedeno da bi neko lice bilo ugledno, neophodno je da to lice „aktivno ne zastupa političke stavove neke političke stranke ili druge organizovane političke grupe, jer se onda postavlja opravdano pitanje objektivnosti i relevantnosti stavova tog lica“. Dalje je navedeno da konkretni stavovi, javni nastupi i aktivnosti zbog kojih A. A. ne ispunjava kriterijum ugleda, objektivnosti i nepristrasnosti su javno ponašanje i rečnik koji podnosilac pritužbe upotrebljava u javnom izražavanju svojih stavova, a koji je vrlo neformalan, uvredljiv i apsolutno subjektivan, kao i da podnosilac pritužbe nedvosmisleno podržava opoziciju. Poverenik ukazuje da je u postupcima za zaštitu od diskriminacije važno pravilo o preraspodeli tereta dokazivanja iz člana 45. Zakona o zabrani diskriminacije. Prema navodima pritužbe i dostavljenom dopisu nesporno je da je u dopisu navedeno da je potrebno da potpredsednik Saveta da nove predloge umesto predloga koji se odnosi na podnosioca pritužbe zbog njegovog otvorenog bavljenja politikom. Ovim je teret dokazivanja prenet na stranu protiv koje je pritužba podneta, koja treba da dostavi dokaze da u konkretnom slučaju političko ubeđenje nije bilo od važnosti za traženje da potpredsednik Saveta za borbu protiv korupcije dâ nove personalne predloge umesto predloga koji se odnosio na podnosioca pritužbe. U toku postupka Poverenik je analizirao uslove koji su propisani Zakonom o Vladi, Poslovnikom Vlade i Odlukom o obrazovanju Saveta da bi jedno lice bilo imenovano za člana ovog povremenog radnog tela Vlade. Poverenik konstatuje da je Odlukom o obrazovanju Saveta propisano da se članovi Saveta imenuju iz reda članova Vlade i funkcionera koji rukovode posebnim organizacijama, pri čemu se za članove mogu imenovati i istaknuti domaći i strani naučnici i stručnjaci koji svojim znanjem i ugledom mogu doprineti radu Saveta. Znači nesporno je da političko ubeđenje nije smetnja za imenovanje za člana Saveta, pogotovo imajući u vidu da je propisima predviđeno da su članovi Saveta, ministri i funkcioneri koji rukovode posebnim organizacijama, a koji mogu biti i članovi političih stranaka te samim tim imati ista ili različita politička ubeđenja. Navodi izjašnjenja da podnosilac pritužbe nema potreban ugled za člana Saveta, šef Kabineta objašnjava na način da je podnosilac pritužbe „politički ostrašćen“ i politički pristrasan, čime se suštinski njegova „podobnost“ za člana svodi na politička ubeđenja i stavove. Imajući u vidu pravilo o preraspodeli tereta dokazivanja, Miloš Popović nije dostavio dokaze da A. A. ne raspolaže određenim znanjima, već svoj stav zasniva na činjenici da A. A. ne ispunjava uslov postojanja ugleda jer je politički ostrašćen, navodeći: da se politička nepristrasnost isto kao i ugled, stiče ponašanjem koje u sebi sadrži objektivnost i analitičnost, kao konstruktivni kriticizam sa predlogom unapređenja ponašanja“. Poverenik ističe da ministri kao i drugi funkcioneri mogu zastupati određene političke stavove, što samim tim ne znači da nisu ugledni. Isto se odnosi i na predsednike i članove političkih partija.  Povodom navoda da je podnosilac pritužbe pozivao na nasilnu promenu ustavnog uređenja, Poverenik ukazuje da je pozivanje na nasilnu promenu ustavnog uređenja propisano kao krivično delo, te da Miloš Popović nije dostavio dokaze da je protiv A. A. pokrenut bilo koji postupak koji bi ga činio „nedostojnim“ i koji bi mogao dovesti u pitanje njegovo imenovanje za člana. Političko ubeđenje, po prirodi stvari, imanentno je fizičkim licima, i u neraskidivoj vezi je sa slobodom misli, savesti i veroispovesti koja je domaćim i međunarodnim propisima garantovana svakom građaninu i građanki. Poverenik je posebno ukazao da je odredbama člana 25. Zakona o zabrani diskriminacije zabranjena diskriminacija zbog političkih ubeđenja lica ili grupe lica, odnosno pripadnosti ili nepripadnosti političkoj stranci odnosno sindikalnoj organizaciji, kao i da je stavom 2. ovog člana propisan izuzetak od zabrane, odnosno, da se diskriminacijom ne smatraju ograničenja koja se odnose na vršioce određenih državnih funkcija, kao i ograničenja neophodna radi sprečavanja zagovaranja i vršenja fašističkih, nacističkih i rasističkih aktivnosti, propisana u skladu sa zakonom. Pomenuto odstupanje se odnosi samo na vršioce određenih državnih funkcija za koje je Ustavom i zakonom propisano ovo ograničenje. Ovo pravo je prvenstveno izvedeno iz odredbi Ustava koje zabranjuju sudijama Ustavnog suda, sudijama sudova opšte nadležnosti, javnim tužiocima, Zaštitniku građana, pripadnicima policije i vojske članstvo u političkim strankama (član 55. stav 5). Ovde je reč o licima koja obavljaju određene javne funkcije i koji zbog prirode posla koji obavljaju ne smeju biti članovi političkih stranaka, što nije slučaj kada je u pitanju savetodavno telo. Nesporno je da dopis šefa kabineta predsednice Vlade ne obavezuje Vladu, kao ni potpresednika Saveta, međutim dopis šefa Kabineta s obzirom na funkciju koju obavlja ima određenu težinu i potencijalno može dovesti do različitog tretmana, ovo naročito kada se ima u vidu odredba člana 6. Zakona o zabrani diskriminacije u kojoj je navedeno da jedno lice može biti diskriminisano iz razloga što je stavljeno ili bi moglo biti stavljeno u nejednak položaj. Poverenik je dalje analizirao propise koji se odnose na imenovanje članova povremenog radnog tela Vlade. S tim u vezi, Poverenik konstatuje da je u skladu sa odredbama Zakona o Vladi i Poslovnika Vlade, Generalni sekretarijat Vlade zadužen za stručne i druge poslove za potrebe Vlade, dok je Uredbom o Generalnom sekretarijatu Vlade[1] propisan delokrug poslova koje Generalni sekretarijat obavlja za Vladu i radna tela Vlade, među koje spadaju i poslovi koji se odnose na: sazivanje, pripremu i održavanje sednica Vlade, sednica radnih tela Vlade i sednica povremenih radnih tela Vlade; pripremu predloga akata koji se odnose na postavljenja, imenovanja i razrešenja iz nadležnosti Vlade. Saglasno Zakonu o Vladi, Vlada je nosilac izvšne vlasti u Republici Srbiji koja je izabrana većinom glasova od ukupnog broja narodnih poslanika i odluke donosi na sednici, većinom glasova svih članova Vlade. Na osnovu uvida u zvaničnu internet prezentaciju Vlade, kao i Saveta za borbu protiv korupcije Poverenik konstatuje da u konkretnom slučaju Vlada nije odlučivala o članstvu podnosioca pritužbe, kao ni drugih predloženih kandidata. Čak i da je predlog kandidata dostavljen Vladi, Vlada je nadležna i vlasna da izabere člana za svoje povremeno radno telo za koga ona smatra da bi najbolje obavljao posao zbog kojih je telo Vlade i osnovano. Imajući u vidu sve navedeno Poverenik je dao mišljenje da Vlada nije povredila odredbe Zakona o zabrani diskriminacije, dok je Miloš Popović, šef Kabineta predsednice Vlade, dopisom Savetu za borbu protiv korupcije, kojim je uputio molbu da Savet dâ druge personalne predloge umesto podnosioca pritužbe zbog njegovog pretpostavljenog ličnog svojstva – političkih ubeđenja, povredio odredbe člana 6. Zakona o zabrani diskriminacije. Zbog toga je Milošu Popoviću preporučeno da obavesti o mišljenju Poverenika, Generalni sekretarijat Vlade i Savet za borbu protiv korupcije, kao i da prilikom obavljanja poslova iz svoje nadležnosti poštuje propise o zabrani diskriminacije i procenu o mogućnostima drugih da obavljaju zadatke i poslove ne zasniva na svojim stavovima o političkom ubeđenju ili drugom ličnom svojstvu lica, već da procenu vrši na osnovu relevantnih činjenica i propisanih kriterijuma.

1. TOK POSTUPKA

• Povereniku za zaštitu ravnopravnosti pritužbom se obratio A. A. iz B, protiv Vlade Republike Srbije, Kabineta predsednice Vlade, zbog diskriminacije na osnovu političkih ubeđenja.
• U pritužbi je, između ostalog, navedeno:

• da je Savet za borbu protiv korupcije Vlade aktom od 18. januara 2021. godine dostavio predlog za imenovanje novih članova na upražnjena mesta u Savetu i da je na listi kandidata bilo i ime podnosioca pritužbe;
• da je šef Kabineta predsednice Vlade dopisom broj 07-00-159/2021-01 od 4. februara 2021. godine zatražio od potpredsednika Saveta da umesto tri predložena kandidata, među kojima je i podnosilac pritužbe, predloži druge kandidate. Navedeno je da se ova tri predložena kandidata „otvoreno bave političkim aktivnostima kroz svoje javne istupe“ i da su „svojim subjektivnim, neosnovanim i neutemeljenim kritikama na račun Vlade Republike Srbije“ pokazali da ne mogu biti objektivni i nepristrasni;
• da je u dopisu šefa Kabineta navedeno da „politička pripadnost nikada ne može i nikada neće biti ograničavajući, ali ni opredeljujući faktor za izbor članova Saveta“, ali da „politička ostrašćenost koja utiče na mogućnost objektivnog i profesionalnog postupanja u radu samog Saveta, predstavlja suštinsku barijeru za samo postupanje Saveta, koje isto tako mora biti objektivno, profesionalno i u skladu sa razlozima njegovog postojanja“;
• da ne poseduje nikakvu „političku pripadnost“, da ima politička ubeđenja, na koja ima ustavno i zakonsko pravo, a koja je Vlada u svom dopisu kvalifikovala kao političku ostrašćenost, dovoljnu da postane suštinska barijera za njegovo članstvo u Savetu;
• da smatra da je akt na koji ukazuje očigledno motivisan željom da se iz postupka izbora članova Saveta eliminišu ljudi drugačijih političkih viđenja, da predstavlja akt neposredne diskriminacije, kao i teži oblik diskriminacije propisan članom 13. stav 1. tačka 1. Zakona o zabrani diskriminacije.
  • Uz pritužbu je dostavljen i dopis šefa Kabineta predsednice Vlade broj 07-00-159/2021-01 od 4. februara 2021. godine.
  • U dopuni pritužbe od 15. aprila 2021. godine, je između ostalog, navedeno:
• da podnosi pritužbu zbog diskriminacije na osnovu političkih ubeđenja, a ne na osnovu političke pripadnosti ili nepripadnosti;
• da su u pritužbi izričito navedeni elementi koji ukazuju koja politička ubeđenja su u konkretnom slučaju uticala na postupanja koja smatra diskriminatornim i ti razlozi se mogu naći u dopisu Vlade: da je „politički ostrašćen“ što bi uticalo na njegovu „mogućnost objektivnog i profesionalnog postupanja u radu Saveta“;
• da se povodom navedenog dopisa šefa Kabineta nije obraćao Generalnom sekretarijatu Vlade, kao i da nema saznanja da li je Vlada odlučivala o imenovanju članova Saveta.
  • Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je u skladu sa članom 35. stav 4. i članom 37. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije^[2] sproveo postupak u cilju utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti, pa je u toku postupka zatraženo izjašnjenje šefa Kabineta. U cilju pravilnog utvrđivanja činjeničnog stanja Poverenik se obratio i Generalnom sekretarijatu Vlade.
  • U izjašnjenju šefa Kabineta od 15. marta 2021. godine je, između ostalog, navedeno:
• da je Savet za borbu protiv korupcije obrazovan 2001. godine Odlukom o obrazovanju Saveta za borbu protiv korupcije kao stručno-savetodavno telo Vlade, a na osnovu člana 26. tada važećeg Zakona o Vladi kojim je bilo propisano da za razmatranje pitanja vezanih za vođenje politike Vlade u određenim oblastima, Vlada može obrazovati savete, odnosno povremena radna tela. S obzirom da je navedeno rešenje preuzeto u sada važeći Zakon o Vladi, Savet za borbu protiv korupcije je povremeno radno telo Vlade u smislu važećeg Zakona o Vladi.
• da je Odlukom o obrazovanju Saveta predviđeno da ovo radno telo ima trinaest članova iz redova članova Vlade i funkcionera koji rukovode posebnim organizacijama, a da se za članove Saveta mogu imenovati istaknuti domaći i strani naučnici i stručnjaci koji svojim znanjem i ugledom mogu doprineti radu Saveta.
• da ne postoji pravo na funkciju, kao i da funkcija člana bilo kog radnog tela Vlade, pa i Saveta ne predstavlja pravo na funkciju, već je to dužnost obavljanja stručno-savetodavnog posla za Vladu. Vlada obrazuje i imenuje članove svojih radnih tela po slobodnoj proceni i uverenju u stručnost članova radnih tela. Presudan činilac za imenovanje lica za članove Saveta jeste da su ta lica koja se imenuju istaknuti domaći i strani naučnici i stručnjaci koji svojim znanjem i ugledom mogu doprineti radu Saveta.
• da definicije „znanja“ i „ugleda“ nisu naučne i pravne definicije, već društvene i etičke, a određivanje da li neko lice poseduje znanje i ugled su subjektivne prirode. Znanje može i ne mora biti vrednovano stepenom školske spreme, a ugled može i ne mora biti vrednovan javnim nastupima ili postupanjima nekog lica. Za pojam „ugleda“ u društvenoj i političkoj sferi nesporna je velika doza „tzv. objektivnosti i nepristrasnost“.
• da bi neko lice bilo ugledno u smislu Odluke o obrazovanju Saveta, neophodno je da to lice „aktivno ne zastupa političke stavove neke političke stranke ili druge organizovane političke grupe, jer se onda postavlja opravdano pitanje objektivnosti i relevantnosti stavova tog lica“.
• da ceneći sve okolnosti koje se odnose na znanje i ugled podnosioca pritužbe, nisu ispunjeni uslovi da bi podnosilac pritužbe bio član Saveta.
  • U dopuni izjašnjenja šefa Kabineta od 20. aprila 2021. godine je, između ostalog, navedeno:
• konkretni stavovi, javni nastupi i aktivnosti zbog kojih A. A. ne ispunjava kriterijum ugleda, objektivnosti i nepristrasnosti su javno ponašanje i rečnik koji podnosilac pritužbe upotrebljava u javnom izražavanju svojih stavova. „Rečnik koji podnosilac pritužbe upotrebljava je vrlo neformalan, uvredljiv i apsolutno subjektivan“.
• primer pristrasnog, neobjektivnog i neprimerenog izražavanja je autorski članak podnosioca pritužbe pod naslovom „Assass(n)in“ objavljen na portalu „Peščanik“ 29. novembra 2019. godine kojim se komentariše naslovna strana NIN-a.
• da smatra da su ovakav nastup, rečnik i premise upotrebljene u navedenom članku „u najmanju ruku“ nedostojne jednog pedagoškog radnika, a još manje ličnosti koja sebe smatra uglednom, a posebno „u zemlji u kojoj je ne tako davno ubijen predsednik Vlade. Korišćenjem uvreda i pretnji, omalovažavanjem bilo kog čoveka, označavanje drugih ljudi pogrdnim nazivima, određivanje delova društva (siromašni, bezubi i dr.) kao manje vrednim u odnosu na druge i sl. apsolutno je neprihvatljivo da bi se jedno lice smatralo uglednim“.
• da „nijedno javno izražavanje podnosioca pritužbe ne predstavlja analitičko, profesionalno, pedagoško ili objektivno razmišljanje ili analizu nekog društvenog događaja“.
• da se kao dokaz ovih navoda predlaže deo autorskih članaka objavljenih na portalu „Peščanik“ pa se poziva Poverenik za zaštitu ravnopravnosti da se uvidom u ovaj portal uveri i u druge članke podnosioca pritužbe.
• da „politička pristrasnost“ podrazumeva favorizovanje jedne političke partije, političkog pravca ili političkog kretanja u odnosu na druge partije, pravce ili kretanja u jednom društvu;
• kao „dokaz političke pristrasnosti daje se deo izjave podnosioca pritužbe u kojoj optužuje predsednicu Vlade Republike Srbije za kršenje zakona, pri tome ne navodeći o kojim zakonima se radi, koja su ta kršenja zakona“;
• kao dokaz je dostavljen i deo autorskog članka čiji je koautor podnosilac pritužbe, u kojem „nedvosmisleno podržava opoziciju, čak i poziva na nasilnu promenu društvenog uređenja“. Politička nepristrasnost se, isto kao i ugled, stiče ponašanjem koje u sebi sadrži objektivnost i analitičnost, kao konstruktivni kriticizam sa predlogom unapređenja ponašanja.
• kao dokaz je naveden citat dela navodne izjava podnosioca pritužbu u emisiji na TV N1, 5. oktobra 2020. godine;
• postavljen je lik ka testu „Ova vlast mora pasti na ulici“, autori D. V. i A. A., na portalu Nova ekonomija, broju 71, jun 2020. godine.
  • Uz dopunu izjašnjenja dostavljeni su neki autorski tekstovi A. A.a objavljeni na portalu „Peščanik“ objavljeni u toku 2019, 2020. i 2021. godine: „Assass(n)in“, „Sledeće dve nedelje su ključne“, „Pokvarenjaci“, „Na zakletvi se može i pasti“, „Otvoreno pismo Mreži akademske solidarnosti“, „Sve predsednikove manipule“.

2. ČINjENIČNO STANjE

Uvidom u dopis šefa Kabineta predsednice Vlade, broj 07-00-159/2021-01 od 4. februara 2021. godine, utvrđeno je da je u dopisu, između ostalog navedeno: „Međutim, u pogledu predloženih kandidata prof. dr A. A. (…) ljubazno Vas molimo da date druge personalne predloge, imajući u vidu da su navedeni kandidati pored potpunog otvorenog bavljenja političkim aktivnostima kroz svoje javne nastupe, isto tako i svojim subjektivnim, neosnovanim i neutemeljenim kritikama na račun Vlade Republike Srbije pokazali da ne mogu biti objektivni i nepristrasni članovi tako važnog tela i mehanizma kao što je Savet za borbu protiv korupcije Vlade Republike Srbije“. Dalje je navedeno: „Politička pripadnost nikada ne može i neće biti ograničavajući, ali ni opredeljujući faktor za izbor članova Saveta, međutim, politička ostrašćenost koja utiče na mogućnost objektivnog i profesionalnog postupanja u radu samog Saveta, predstavlja suštinsku barijeru za samo postupanje Saveta, koje isto tako mora biti objektivno, profesionalno i u skladu sa razlozima njegovog postojanja“.

3. MOTIVI I RAZLOZI ZA DONOŠENjE MIŠLjENjA

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, prilikom odlučivanja u ovom predmetu, analizirao je navode iz pritužbe, izjašnjenja, kao i relevantne međunarodne i domaće pravne propise u oblasti zaštite od diskriminacije.

Pravni okvir

• Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je ustanovljen Zakonom o zabrani diskriminacije^[3] kao samostalan državni organ, nezavisan u obavljanju poslova utvrđenih zakonom. Odredbama člana 33. Zakona o zabrani diskriminacije propisana je nadležnost Poverenika za zaštitu ravnopravnosti. Jedna od osnovnih nadležnosti Poverenika jeste da prima i razmatra pritužbe zbog diskriminacije, daje mišljenja i preporuke u konkretnim slučajevima diskriminacije i izriče zakonom utvrđene mere. Pored toga, Poverenik je ovlašćen da predlaže postupak mirenja, kao i da pokreće sudske postupke za zaštitu od diskriminacije i podnosi prekršajne prijave zbog akata diskriminacije propisanih antidiskriminacionim propisima. Poverenik je, takođe, ovlašćen da upozorava javnost na najčešće, tipične i teške slučajeve diskriminacije i da organima javne vlasti preporučuje mere za ostvarivanje ravnopravnosti.
• Ustav Republike Srbije^[4] zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političnog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti, psihičkog ili fizičkog invaliditeta.
• Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, koji u članu 4. propisuje da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije. Diskriminacija je definisana kao svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu i članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Takođe, odredbama člana 6. ovog zakona propisano je da neposredna diskriminacija postoji ako se lice ili grupa lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva u istoj ili sličnoj situaciji, bilo kojim aktom, radnjom ili propuštanjem, stavljaju ili su stavljeni u nepovoljniji položaj, ili bi mogli biti stavljeni u nepovoljniji položaj. Članom 28. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zabrani diskriminacije je propisano da će se postupci započeti pre stupanja na snagu ovog zakona okončati po odredbama Zakona o zabrani diskrimnacije ( „Službeni glasnik RS“, broj 22/09) i opštih akata po kojima su započeti.
• Odredbama člana 27. Zakon o Vladi[5] propisano je da predsednik Vlade ima kabinet, koji vrši stručne i druge poslove za njegove potrebe, kabinet vodi šef kabineta, kojeg postavlja i razrešava predsednik Vlade.

Odredbom člana 29. ovog zakona propisano je da Vlada ima Generalni sekretarijat Vlade, koji je zadužen za stručne i druge poslove za potrebe Vlade i da se delokrug Generalnog sekretarijata Vlade detaljnije uređuje uredbom i poslovnikom Vlade.

Radna tela Vlade uređena su odredbama člana 33. Zakona o Vladi kojim je, između ostalog, propisano da Vlada može da obrazuje povremena radna tela, radi razmatranja pojedinih pitanja iz svoje nadležnosti i davanje predloga, mišljenja i stručnih obrazloženja (stav 2.), kao i da se povremena radna tela obrazuju odlukom, kojom se utvrđuju i njihov zadatak i sastav (stav 3.).

• Odredbama člana 22. Poslovnik Vlade[6] propisano je da Vlada može odlukom da obrazuje povremeno radno telo da bi razmatralo pojedina pitanja iz njene nadležnosti i davalo predloge, mišljenja i stručna obrazloženja. Predsednika i članove povremenog radnog tela Vlada imenuje odlukom o obrazovanju tela, a zamenjuje ih posebnim rešenjem.
• Odlukom o obrazovanju Saveta za borbu protiv korupcije[7] propisano je da se obrazuje Savet za borbu protiv korupcije kao stručno-savetodavno telo Vlade (tačka 1), da je zadatak Saveta da sagleda aktivnosti u borbi protiv korupcije, da predlaže Vladi mere koje treba preduzeti u cilju efikasne borbe protiv korupcije i prati njihovo sprovođenje i da daje inicijative za donošenje propisa, programa i drugih akata i mera u ovoj oblasti (tačka 2). Savet ima trinaest članova koje imenuje Vlada (tačka 3) i koji se imenuju iz reda članova Vlade i funkcionera koji rukovode posebnim organizacijama. Za članove se mogu imenovati i istaknuti domaći i strani naučnici i stručnjaci koji svojim znanjem i ugledom mogu doprineti radu Saveta (tačka 4). Stručne i administrativno-tehničke poslove za potrebe Saveta obavlja Generalni sekretarijat Vlade (tačka 7).

Analiza navoda pritužbe, izjašnjenja i dokaza sa aspekta antidiskriminacionih propisa

• Imajući u vidu okolnosti konkretnog slučaja, zadatak Poverenika za zaštitu ravnopravnosti je da utvrdi da li je A. dopisom Kabineta predsednice Vlade, broj 07-00-159/2021-01 od 4. februara 2021. godine koji je upućen potpredsedniku Saveta za borbu protiv korupcije stavljen ili mogao biti stavljen u nepovoljniji položaj na osnovu njegovih političkih ubeđenja, kao stvarnog ili pretpostavljenog ličnog svojstva.
• Poverenik prvo konstatuje da je nesporno da je pomenuti dopis uputio Miloš Popović, šef Kabineta predsednice Vlade, koji je u dopisu naveo sledeće: „Međutim, u pogledu predloženih kandidata prof. dr A. A. … ljubazno Vas molimo da date druge personalne predloge, imajući u vidu da su navedeni kandidati pored potpunog otvorenog bavljenja političkim aktivnostima kroz svoje javne nastupe, isto tako i svojim subjektivnim, neosnovanim i neutemeljenim kritikama na račun Vlade Republike Srbije pokazali da ne mogu biti objektivni i nepristrasni članovi tako važnog tela i mehanizma kao što je Savet za borbu protiv korupcije Vlade Republike Srbije“. Dalje je navedeno: „Politička pripadnost nikada ne može i neće biti ograničavajući, ali ni opredeljujući faktor za izbor članova Saveta, međutim, politička ostrašćenost koja utiče na mogućnost objektivnog i profesionalnog postupanja u radu samog Saveta, predstavlja suštinsku barijeru za samo postupanje Saveta, koje isto tako mora biti objektivno, profesionalno i u skladu sa razlozima njegovog postojanja“.
• Podnosilac pritužbe je u pritužbi naveo da „nije član nijedne političke stranke kao i da ima politička ubeđenja, na koja ima ustavno i zakonsko pravo, a koja je Vlada u svom dopisu kvalifikovala kao političku ostrašćenost, dovoljnu da postane suštinska barijera za njegovo članstvo u Savetu“. U dopuni pritužbe na traženje Poverenika nije naveo koje je njegovo političko ubeđenje već je naveo: „da su u pritužbi izričito navedeni elementi koji ukazuju koja politička ubeđenja su u konkretnom slučaju uticala na postupanja koja smatra diskriminatornim i ti razlozi se mogu naći u dopisu Vlade: da je „politički ostrašćen“ što bi uticalo na njegovu „mogućnost objektivnog i profesionalnog postupanja u radu Saveta“.
• Prilikom razmatranja predmeta, Poverenik je prvo pošao od odredaba Zakona o zabrani diskriminacije kojima je propisano da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva između ostalog i na verskim ili političkim ubeđenjima i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Odredbama čl. 15-27. Zakona o zabrani diskriminacije propisani su posebni slučajevi diskriminacije, pa je tako čl. 25. st. 1. zabranjena diskriminacija zbog političkih ubeđenja lica ili grupe lica, odnosno zbog pripadnosti ili nepripadnosti političkoj stranci, odnosno sindikalnoj organizaciji.
• Imajući u vidu da je podnosilac pritužbe naveo da pritužbu podnosi jer smatra da je ovim aktom Kabineta predsednice Vlade diskriminisan na osnovu političkih ubeđenja, odnosno da je prema njemu nejednako postupano na način da mu je postavljen uslov koji nije tražen od drugih potencijalnih kandidata, Poverenik je analizirao uslove koji su propisani Zakonom o Vladi, Poslovnikom Vlade i Odlukom o obrazovanju Saveta da bi jedno lice bilo imenovano za člana ovog povremenog radnog tela Vlade. Poverenik konstatuje da je Odlukom o obrazovanju Saveta propisano da se članovi Saveta imenuju iz reda članova Vlade i funkcionera koji rukovode posebnim organizacijama, pri čemu se za članove mogu imenovati i istaknuti domaći i strani naučnici i stručnjaci koji svojim znanjem i ugledom mogu doprineti radu Saveta. Znači nesporno je da političko ubeđenje nije smetnja za imenovanje za člana Saveta, pogotovo imajući u vidu da je propisima predviđeno da su članovi Saveta ministri i funkcioneri koji rukovode posebnim organizacijama, a koji mogu biti i članovi političih stranaka te samim tim imati ista ili različita politička ubeđenja. Poverenik ističe da ministri kao i drugi funkcioneri mogu zastupati određene političke stavove, to samim tim to ne znači da nisu ugledni. Isto se odnosi i na predsednike i članove političkih partija. Jedini uslovi koji se odnosi na domaće i strane naučnike i stručnjake, jesu da su u pitanju istaknuti stručnjaci i naučnici, kao i da imaju određeno znanje i ugled.
• Imajući u vidu navedeno, kao i odredbe člana 45. Zakona o zabrani diskriminacije kojima je propisano pravilo o prebacivanju tereta dokazivanja, Poverenik je zatražio od šefa Kabineta da pojasni navode iz svog dopisa koji se odnose na političku ostrašćenost. Naime u postupcima za zaštitu od diskriminacije važno je pravilo o preraspodeli tereta dokazivanja iz člana 45. Zakona o zabrani diskriminacije, prema kojem podnosilac pritužbe treba da učini verovatnim da je izvršen akt diskriminacije, a ukoliko to učini, teret dokazivanja da usled tog akta nije došlo do povrede načela jednakih prava i obaveza, leži na licu protiv kog je pritužba podneta. Prema navodima pritužbe i dostavljenom dopisu nesporno je da je u dopisu navedeno da je potrebno da potpredsednik Saveta da nove predloge umesto predloga koji se odnosi na podnosioca pritužbe zbog njegovog otvorenog bavljenja politikom. Ovim je teret dokazivanja prenet na stranu protiv koje je pritužba podneta, koja treba da dostavi dokaze da u konkretnom slučaju političko ubeđenje nije bilo od važnosti za traženje da potpredsednik Saveta za borbu protiv korupcije dâ nove personalne predloge umesto predloga koji se odnosio na podnosioca pritužbe.
• U izjašnjenju i dopuni izjašnjenja, između ostalog, je navedeno: „U odnosu na izraženi pojam politička pristrasnost podnosioca pritužbe, politička pristrasnost podrazumeva favorizovanje jedne političke partije, političkog pravca ili političkog kretanja u odnosu na druge partije, pravce ili kretanje u jednom društvu.“ Dalje je navedeno: „u nastavku se takođe daje deo autorskog članka čiji je koautor bio podnosilac pritužbe u kojem nedvosmisleno podržava opoziciju, čak i poziva na nasilnu promenu društvenog uređenja. Politička nepristrasnost se isto kao ugled, stiče ponašanjem koje u sebi sadrži objektivnost i analitičnost, kao konstruktivni kriticizam sa predlogom unapređenja ponašanja.“
• Navodi izjašnjenja da podnosilac pritužbe nema potreban ugled za člana Saveta, šef Kabineta objašnjava na način da je podnosilac pritužbe „politički ostrašćen“ i politički pristrasan, čime se suštinski njegova „podobnost“ za člana svodi na politička ubeđenja i stavove. Naime, u izjašnjenju je navedeno „da bi neko lice bilo ugledno u smislu Odluke o obrazovanju Saveta da je neophodno da to lice „aktivno ne zastupa političke stavove neke političke stranke ili druge organizovane političke grupe.“ Takođe, u dopuni izjašnjenja, šef Kabineta navodi da podnosilac pritužbe „nedvosmisleno podržava opoziciju“. Imajući u vidu pravilo o preraspodeli tereta dokazivanja, Miloš Popović nije dostavio dokaze da A. A. ne raspolaže određenim znanjima, već svoj stav zasniva na činjenici da A. A. ne ispunjava uslov postojanja ugleda jer je politički ostrašćen, navodeći: da se politička nepristrasnost isto kao i ugled, stiče ponašanjem koje u sebi sadrži objektivnost i analitičnost, kao konstruktivni kriticizam sa predlogom unapređenja ponašanja“. Pored toga, u izjašnjenju je navedeno da A. A. u koautorskom tekstu „poziva na nasilnu promenu društvenog uređenja“ te da zbog toga ne ispunjava uslove za potencijalnog kandidata. Povodom navoda da je podnosilac pritužbe pozivao na nasilnu promenu ustavnog uređenja, Poverenik ukazuje da su krivičnim zakonom propisana, pored ostalog, i krivična dela protiv ustavnog uređenja i bezbednosti Republike Srbije, odnosno, da je pozivanje na nasilnu promenu ustavnog uređenja propisano kao krivično delo. U vezi sa tim, Miloš Popović nije dostavio dokaze da je protiv A. A.a pokrenut bilo koji postupak koji bi ga činio „nedostojnim“ i koji bi mogao dovesti u pitanje njegovo imenovanje za člana. Poverenik nije analizirao da li autorski tekstovi dostavljeni uz izjašnjenje, ili druga javna izražavanja podnosioca, predstavljaju analitičko, profesionalno, pedagoško ili objektivno razmišljanje ili analizu, odnosno da li podnosilac pritužbe poseduje znanje i ugled kojim bi mogao da doprinese radu Saveta, s obzirom da to nije u nadležnosti ovog državnog organa.
• Poverenik ukazuje da je političko ubeđenje, po prirodi stvari, imanentno fizičkim licima, i da je u neraskidivoj vezi sa slobodom misli, savesti i veroispovesti koja je domaćim i međunarodnim propisima garantovana svakom građaninu i građanki. Misao, uverenje i savest mogu se odnositi na širok spektar intelektualne i duhovne aktivnosti pojedinca, ali tek javno izražavanje misli i ubeđenja može da otvori pitanja koja se tiču prava na slobodu izražavanja u kontekstu prava na nediskriminaciju. U tom smislu i Evropski sud za ljudska prava u predmetu Kokkinakis protiv Grčke[8] ukazao je da je sloboda misli, savesti i uverenja jedan od najznačajnijih elemenata identiteta ličnosti i njegovog koncepta života.
• Poverenik posebno ukazuje da je odredbama člana 25. Zakona o zabrani diskriminacije propisan poseban slučaj diskriminacije, diskriminacija zbog političke ili sindikalne pripadnosti. Stavom 1. ovog člana, kao što je već navedeno, zabranjena je diskriminacija zbog političkih ubeđenja lica ili grupe lica, odnosno pripadnosti ili nepripadnosti političkoj stranci odnosno sindikalnoj organizaciji. U stavu 2. ovog člana propisan je izuzetak od zabrane, odnosno, da se diskriminacijom iz stava 1. ne smatraju ograničenja koja se odnose na vršioce određenih državnih funkcija, kao i ograničenja neophodna radi sprečavanja zagovaranja i vršenja fašističkih, nacističkih i rasističkih aktivnosti, propisana u skladu sa zakonom. Odstupanje iz stava 2. se odnosi samo na vršioce određenih državnih funkcija za koje je ustavom i zakonom propisano ovo ograničenje. Ovo pravo je prvenstveno izvedeno iz odredbi Ustava koje zabranjuju sudijama Ustavnog suda, sudijama sudova opšte nadležnosti, javnim tužiocima, Zaštitniku građana, pripadnicima policije i vojske članstvo u političkim strankama (član 55. stav 5). Ovde je reč o licima koja obavljaju određene javne funkcije i koji zbog prirode posla koji obavljaju ne smeju biti članovi političkih stranaka. Poverenik ističe da je Savet za borbu protiv korupcije za razliku od funkicija za koje Ustav i zakon traži ispunjenost ovog uslova povremeno radno telo koje ima savetodavni karakter i koje predlaže Vladi mere u cilju borbe protiv korupcije.
• Povodom navoda iz izjašnjenja da ne postoji pravo na funciju, Poverenik ističe da je nesporno da niko nema pravo na funkciju. U konkretnom slučaju reč je o tome da je Ustavom svakom građaninu i građanki dato pravo na slobodu izražavanja kao i pravo na nediskriminaciju zbog izraženog mišljenja ili ubeđenja u skladu sa zakonom. Poverenik je mišljenja da je nesporno da dopis šefa kabineta predsednice Vlade ne obavezuje Vladu, kao ni potpresednika Saveta, međutim dopis šefa Kabineta s obzirom na funkciju koju obavlja ima određenu težinu i potencijalno može dovesti do različitog tretmana. Ovo naročito kada se ima u vidu odredba člana 6. Zakona o zabrani diskriminacije u kojoj je navedeno da jedno lice može biti diskriminisano iz razloga što je stavljeno ili bi moglo biti stavljeno u nejednak položaj.
• Dalje, Poverenik konstatuje da je nesporno da je Savet za borbu protiv korupcije obrazovan 2001. godine Odlukom o obrazovanju Saveta za borbu protiv korupcije kao povremeno radno telo Vlade, a na osnovu člana 26. tada važećeg Zakona o Vladi Republike Srbije[9] kojim je propisano da se za razmatranje pitanja vezanih za vođenje politike Vlade u određenim oblastima, odnosno za obavljanje određenih zadataka može obrazovati savet, odnosno povremeno radno telo Vlade.
• Sada važećim Zakonom o Vladi, u članu 33. propisano je da Vlada može da obrazuje povremena radna tela, radi razmatranja pojedinih pitanja iz svoje nadležnosti i davanja predloga, mišljenja i stručnih obrazloženja, kao i da se povremena radna tela osnivaju odlukom kojom se utvrđuju i njihov zadatak i sastav. U izmenama i dopunama Odluke o obrazovanju Saveta, kao pravni osnov za osnivanje naveden je ovaj član zakona.
• U skladu sa Odlukom o obrazovanju Saveta[10] propisano je da Savet ima 13 članova koje imenuje Vlada iz reda članova Vlade i funkcionera koji rukovode posebnim organizacijama. Dalje je navedeno da se za članove Saveta mogu imenovati istaknuti domaći i strani naučnici i stručnjaci koji svojim znanjem i ugledom mogu doprineti radu Saveta.
• Poverenik je dalje analizirao propise koji se odnose na imenovanje članova povremenog radnog tela Vlade. S tim u vezi, Poverenik konstatuje da je u skladu sa odredbama Zakona o Vladi i Poslovnika Vlade, Generalni sekretarijat Vlade zadužen za stručne i druge poslove za potrebe Vlade, dok je Uredbom o Generalnom sekretarijatu Vlade[11] propisan delokrug poslova koje Generalni sekretarijat obavlja za Vladu i radna tela Vlade. Uvidom u organizaciju rada Generalnog sekretarijata Vlade utvrđeno je da se u Sektoru za pripremu i obradu sednica Vlade i radnih tela Vlade, pored ostalog, obavljaju poslovi koji se odnose na: sazivanje, pripremu i održavanje sednica Vlade, sednica radnih tela Vlade i sednica povremenih radnih tela Vlade za koje stručne poslove obavlja Generalni sekretarijat; pripremu predloga akata koji se odnose na postavljenja, imenovanja i razrešenja iz nadležnosti Vlade.[12] U cilju pravilnog utvrđivanja činjeničnog stanja Poverenik se obratio Generalnom sekretarijatu Vlade da pojasni proceduru imenovanja članova Saveta kao i kakve su pravne posledice spornog dopisa. Do dana donošenja mišljenja, Poverenik nije primio odgovor Generalnog sekretarijata.
• Imajući u vidu citirane propise Poverenik konstatuje da je dopis koji je povod pritužbe uputio šef Kabineta predsednice Vlade, a ne Generalni sekretarijat Vlade. U skladu sa Zakonom o Vladi, šef Kabineta predsednika Vlade vrši stručne i druge poslove za potrebe predsednika Vlade, a ne Vlade. Kao što je navedeno Generalni sekretarijat Vlade predstavlja službu Vlade i obavlja poslove pripreme predloga akata koji se odnose na postavljenja, imenovanja i razrešenja iz nadležnosti Vlade i u skladu sa Odlukom o obrazovanju Saveta pozvan je da vrši administrativno-tehničke poslove za potrebe Saveta.
• Saglasno Zakonu o Vladi, Vlada je nosilac izvšne vlasti u Republici Srbiji koja je izabrana većinom glasova od ukupnog broja narodnih poslanika i odluke donosi na sednici, većinom glasova svih članova Vlade. Na osnovu uvida u zvaničnu internet prezentaciju Vlade, kao i Saveta za borbu protiv korupcije Poverenik konstatuje da u konkretnom slučaju Vlada nije odlučivala o članstvu podnosioca pritužbe, kao ni drugih predloženih kandidata, kako onih povodom kojih je šef Kabineta izrazio zadovoljstvo što su predloženi, tako ni onih predloženih kandidata povodom kojih je šef Kabineta zamolio da budu zamenjeni drugim personalnim predlozima. Čak i da je predlog kandidata dostavljen Vladi, Vlada je nadležna i vlasna da izabere člana za svoje povremeno radno telo za koga ona smatra da bi najbolje obavljao posao zbog kojih je telo Vlade i osnovano. Imajući u vidu sve navedeno Poverenik je mišljenja da Vlada nije stavila u neopravdano nepovoljniji položaj podnosioca pritužbe na osnovu bilo kog njegovog stvarnog ili pretpostavljenog ličnog svojstva.
• Imajući u vidu da postojanje ili ne postojanje političkog ubeđenja nije od značaja, niti je smetnja da bi neko lice bilo imenovano za člana, a posebno imajući u vidu pravo svakog građanina i građanke na slobodu misli, uverenja i savesti, kao i činjenicu da podnosilac pritužbe nije naveo koja su njegova politička ubeđenja, primenom pravila o prebacivanju tereta dokazivanja, Poverenik je dao mišljenj da je Miloš Popović, dok je Miloš Popović, šef Kabineta predsednice Vlade, dopisom Savetu za borbu protiv korupcije, kojim je uputio molbu da Savet dâ druge personalne predloge umesto podnosioca pritužbe zbog njegovog pretpostavljenog ličnog svojstva – političkih ubeđenja, povredio odredbe člana 6. Zakona o zabrani diskriminacije

4. MIŠLjENjE

U postupku po pritužbi A. A. protiv Vlade Republike Srbije, Kabineta predsednice Vlade dato je mišljenje da Vlada nije povredila odredbe Zakona o zabrani diskriminacije, dok je Miloš Popović, šef Kabineta predsednice Vlade, dopisom Savetu za borbu protiv korupcije, kojim je uputio molbu da Savet dâ druge personalne predloge umesto podnosioca pritužbe zbog njegovog pretpostavljenog ličnog svojstva – političkih ubeđenja, povredio odredbe člana 6. Zakona o zabrani diskriminacije.

5. PREPORUKA

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti preporučuje Milošu Popoviću, šefu Kabineta predsednice Vlade, da:

5.1. Obavesti o mišljenju Poverenika, Generalni sekretarijat Vlade i Savet za borbu protiv korupcije.

5.2. Prilikom obavljanja poslova iz svoje nadležnosti poštuje propise o zabrani diskriminacije i procenu o mogućnostima drugih da obavljaju zadatke i poslove ne zasniva na svojim stavovima o političkom ubeđenju ili drugom ličnom svojstvu lica, već da procenu vrši na osnovu relevantnih činjenica i propisanih kriterijuma.

Potrebno je da Miloš Popović, šef Kabineta predsednice Vlade obavesti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o planiranim merama u cilju sprovođenja ove preporuke, u roku od 30 dana od dana prijema mišljenja sa preporukom.

Saglasno članu 40. Zakona o zabrani diskriminacije, ukoliko Miloš Popović ne postupi po preporuci u roku od 30 dana, biće doneto rešenje o izricanju mere opomene, protiv kojeg nije dopuštena žalba, a za slučaj da ovo rešenje ne sprovede, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti može o tome obavestiti javnost.

Protiv ovog mišljenja sa preporukom nije dopuštena žalba niti bilo koje drugo pravno sredstvo, jer se njime ne odlučuje o pravima i obavezama pravnih subjekata.

[1] „Službeni glasnik RS“, br. 75/05 i 71/08

[2] „Službeni glasnik RS“, broj 22/09

[3] Zakon o zabrani diskriminacije „Službeni glasnik RS“, br. 22/09 i 52/21, član 1. stav 2.

[4] „Službeni glasnik RS“, broj 98/06, član 21.

[5] „Službeni glasnik RS“, br. 55/05, 71/05 – ispr., 101/07, 65/08, 16/11, 68/12 – odluka US, 72/12, 7/14 – odluka US, 44/14 i 30/18 – dr. zakon

[6] „Službeni glasnik RS“, br. 61/06 – prečišćen tekst, 69/08, 88/09, 33/10, 69/10, 20/11, 37/11, 30/13, 76/14 i 8/19 – dr. uredba

[7] „Službeni glasnik RS“, br. 59/01, 3/02, 42/03, 64/03 i 14/06

[8] 14307/88, Serija A, br. 260-a od 25. maja 1993. par. 31

[9] „Službeni glasnik RS“, br.5/91 i 45/93

[10] „Službeni glasnik RS“, br. 59/01, 3/02, 42/02, 64/03 i 14/06

[11] „Službeni glasnik RS“, br. 75/05 i 71/08

[12] http://www.gs.gov.rs/lat/nadleznosti.html

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

95-21 Mišljenje povodom pritužbe AA, protiv Vlade Republike Srbije, Kabineta predsednice Vlade