br. 07-00-629/2021-02 datum: 7.3.2022.

MIŠLjENjE

Mišljenje je doneto u postupku povodom pritužbe AA, koju je podneo u ime BB i BB, izjavljene protiv dve gradske opštine Niša i to: gradske opštine Palilula i Gradske opštine Niška Banja. U pritužbi je navedeno da postoji različito postupanje prilikom  obračuna i isplate naknade u Gradskim opštinama Palilula i Gradskim opštinama Niška Banja, u odnosu na sve ostale gradske opštine, jer ove dve gradske opštine Niša članovima veća zbog starosnog doba i ostvarene penzije, nadoknadu za rad obračunavaju i isplaćuju tako što se od utvrđenog iznosa nadoknade za rad opštinskog većnika taj iznos umanjuje ili im se uplaćuje paušal u visini 30% od pune nadoknade za rad. U izjašnjenju na pritužbu Gradske opštine Palilula, između ostalog je navedeno da je većnik BB vojni starosni penzioner i nije zaposlen na stalnom radu u Gradskoj opštini Palilula, te da u skladu sa tim, ostvaruje pravo na platu u visini razlike između penzije i plate koju bi primao na toj funkciji, da nije ostvario pravo na penziju. U izjašnjenju Gradske opštine Niška Banja, između ostalog je navedeno da VV funkciju većnika u Gradskoj opštini Niška Banja ne obavlja na stalnom radu, zbog čega mu je priznato pravo na naknadu u visini razlike između iznosa plate koju bi ostvario da funkciju člana veća vrši na stalnom radu i drugog primanja koje ostvaruje, odnosno penzije. U toku postupka, Poverenik je, u skladu sa članom 37. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije, zatražio i od Gradske opštine Pantelej, Cerveni Krst i Medijana, da se izjasne i ovom organu pruže informaciju da li se pravi razlika u isplati plate/naknade članova Opštinskog veća i ukoliko se pravi, iz kojih razloga i u skladu sa kojim propisama. Postupajući po navedenom zahtevu, Povereniku je, u ostavljenom roku izjašnjenje dostavila Gradska opština Pantelej koja je navela da veće Gradske opštine Pantelej ima pet članova od kojih su tri na stalnom radu u ovoj opštini, dok su dva zaposlena kod drugog poslodavca i nisu na stalnom radu, kao i da se plate članovima veća obračunavaju i isplaćuju u skladu sa Pravilnikom o platama izabranih i postavljenih lica u organima Gradske opštine Pantelej. U toku postupka, pribavljeno je i mišljenje Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave povodom primene propisa kojima se uređuje pravo na platu/naknadu i njihovu visinu, članovima opštinskog/gradskog veća u jedinicama lokalne samouprave, koji su korisnici penzija. Nakon sprovedenog postupka, utvrđeno je da su BB i VV korisnici penzija, te da funkciju člana veća u Gradskoj opštini Palilula i Gradskoj opštini Niška Banja ne obavljaju na stalnom radu. Utvrđeno je, takođe, da pravo na naknadu za obavljanje funkcije većnika VV čini razlika između iznosa plate koju bi ostvario da funkciju člana veća Gradske opštine Niška Banja vrši na stalnom radu i drugog primanja koje ostvaruje, odnosno prenzije. Dalje, utvrđeno je da je BB određena  mesečna naknada u iznosu od 30% od ukupnog iznosa plate koju bi primao za funkciju koju vrši da je na stalnom radu u organima i službama grada. Utvrđeno je, takođe, da je članovima veća u Gradskoj opštini Palilula, Niška Banja i Pantelej pravo na platu/naknadu utvrđeno pojedinačnim rešenjem poslodavca, kao i da obračun i isplata plate/naknade zavisi od toga, da li član veća funkciju obavlja na stalnom radu u gradskoj opštini ili ne (zato što je zaposlen kod drugog poslodavca, ili je  korisnik penzije). Dakle, osnov obračuna i isplate plate/naknade većnicima su pojedinačna rešenja kojima je utvrđen radno-pravni status člana veća u opštini, odnosno da li funkciju člana veća obavlja na stalnom radu, ili ne obavlja na stalnom radu, kao i pojedinačno utvrđeni koeficijenti za obračun i isplatu plate. Zbog toga je Poverenik konstatovao da pravo na platu/naknadu koje se priznaje članovima veća u gradskim opštinama Niša nije u vezi sa njihovim godinama života, zbog čega starosno doba ne može biti osnov diskriminacije, kako je navedeno u pritužbi. Dalje, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave, je u mišljenju, koje je dostavilo Povereniku, između ostalog, navelo da ukoliko član opštinskog ili gradskog veća nije na stalnom radu u organu jedinice lokalne samouprave, ostvaruje pravo na naknadu za svoj rad, o čemu u svakom pojedinačnom slučaju određuje poslodavac. S obzirom da nije dolazilo do promene u delu uređenja propisa koji se odnose na elemente i obračun plata, odnosno naknada plata funkcionera, u tom delu nastavlja shodno da se primenjuje član 42. Zakona o radnim odnosima u državnim organima kojim je propisano da izabrana lica, osim lica na stalnim funkcijama (sudije, javni tužioci), koja su pre izbora na funkciju ostvarila pravo na penziju imaju pravo na deo plate u visini razlike između njihove penzije i plate koju bi primali na toj funkciji da nisu ostvarili pravo na penziju. Imajući u vidu sve navedeno, kao i da je u konkretnom slučaju pojedinačnim rešenjima utvrđen radno-pravni status članova veća u Gradskoj opštini Palilula i Gradskoj opštini Niška Banja, kao i pravo na platu/naknadu, Poverenik je ukazao da ovaj organ nema ovlašćena da ispitije i utvrđuje osnov ili zakonitost ovih rešenja u skladu sa pozitivnim propisima koji uređuju položaj i pravo na platu funkcionera-članova opštinskog veća. U skladu sa poukom o pravnom leku iz navedenih rešenja, protiv njih se, u propisanom roku, može pokrenuti i spor pred nadležnim sudom. Nakon sprovedenog postupka i utvrđenog činjeničnog stanja u ovom predmetu, Poverenik je doneo mišljenje da u postupku po pritužbi  AA, koju je podneo u ime BB i VV, protiv Gradske opštine Palilula i Gradske opštine Niška Banja, nisu povređene odredbe Zakona o zabrani diskriminacije.

1. TOK POSTUPKA
   • Povereniku za zaštitu ravnopravnosti pritužbom se obratio AA, koju je podneo u ime BB i VV, izjavljenom protiv dve gradske opštine Niša i to: Gradske opštine Palilula i Gradske opštine Niška Banja, zbog diskriminacije na osnovu starosnog doba.
   • U pritužbi je, između ostalog, navedeno:

– da je od šest članova gradskog i opštinskog veća, četvorici članova priznat stalni rad na funkciju većnika, dok za dva člana opštinskog veća i to Gradske opštine Palilula i Gradske opštine Niška Banja nije;

–  da postoji različito postupanje, odnosno diskriminatorski odnos, prilikom obračuna i isplate naknade u Gradskoj opštini Palilula i Gradskoj opštini Niška Banja, u odnosu na sve ostale gradske opštine, kao i grada Niša;

– da gradske opštine grada Niša, GO Crveni Krst, GO Pantelej, GO Medijana, kada se radi o većnicima gradskog, odnosno opštinskog veća svojim većnicima isplaćuju punu nadoknadu za obavljeni rad u visini utvrđenog paušala i isplatu ove nadoknade obračunavaju  u punom iznosu, bez obzira na to da li je većnik ostvario pravo na penziju i koliki je iznos penzije koju većnik prima iz fonda PIO;

– da Gradska opština Palilula i Gradska opština Niška Banja većnicima koji su ostvarili pravo na penziju, nadoknadu za rad obračunavaju i isplaćuju tako što se od utvrđenog iznosa nadoknade za rad opštinskog većnika taj iznos umanjuje ili im se uplaćuje paušal u visini 30% od pune nadoknade za rad opštinskog većnika, u zavisnosti šta je za njih povoljnije;

– da je prilikom odlučivanja o pravu većnika, odnosno o njegovoj visini naknade za rad, neophodno imati u vidu da su ranija zakonska rešenja sadržavala ovakav vid obračuna, a radi se o odredbi člana 42. Zakona o radnim odnosima u državnim organima, međutim, primena ovog propisa je prestala i on se više ne primenjuje na zaposlene u autonomnim pokrajinama i lokalnim samoupravama. Naime, navedeni propis je prestao da se primenjuje 1.12.2016. godine, kada je stupio na snagu Zakon o zaposlenima u autinomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, čijom je odredbom člana 202. stav 1. propisano da danom primene ovog zakona prestaje primena Zakona o radnim odnosima u državnim organima. Na osnovu ovog člana, prestala je da važi i citirana odredba člana 42. tog zakona, koja je bila regulisala pravo funkcionera koji je ostvario pravo na penziju;

– da se u konkretnom slučaju radi o diskriminatornom odnosu prema većniku u opštinskom veću GO Palilula i većniku u opštinskom veću u GO Niška Banja.

• Poverenik za zaštitu ravnopravnosti sproveo je postupak u cilju utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti, u skladu sa članom 37. stav 1. Zakona o zabrani diskriminacije[1], pa je u toku postupka zatraženo izjašnjenje Gradske opštine Palilula i Gradske opštine Niška Banja.
• U izjašnjenju predsednika Gradske opštine Palilula, između ostalog, navedeno je:

• da je Gradska opština Palilula poslodavac BB, većnika u ovoj opštini, da veće Gradske opštine Palilula broji šest članova, od kojih je jedan predsednika Gradske opštine;
• da su predsednika Gradske opštine Palilula i trojica većnika zaposleni na stalnom radu u Gradskoj opštini Palilula;
• da je većnik BB vojni starosni penzioner i nije zaposlen na stalnom radu u Gradskoj opštini Palilula, dok je jedan većnik u radnom odnosu kod drugog poslodavca gde ostvaruje platu, zbog čega takođe nije zaposlen na stalnom radu u Gradskoj opštini Palilula;
• da je Gradska opština Palilula od Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave zatražila mišljenje u vezi primene propisa, i da je dobila odgovor;
• da mišljenje Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave potvrđuje način sagladavanje radno-pravnog položaja većnika BB od strane GO Palilula kao pravilan, kao što potvrđuje i visinu naknade određene za njegov rad. U skladu sa tim, BB ostvaruje pravo na platu u visini razlike između njegove penzije i plate koju bi primao na toj funkciji, da nije ostvario platu na penziju;
• da se Gradska opština Palilula, još jednom preispitujući svoje rešenje o visini plate većnika BB, obratila i Državnoj revizorskoj instituciji u Beogradu, koja je dopis dalje uputila na Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave, čije mišljenje je Gradska opština Palilula već pribavila pre toga;
• da u konkretnom slučaju nema diskriminacije na osnovu starosnog doba, koja je istaknuta u pritužbi BB, kao i da bi drugačijim postupanjem diskriminaciju moguće učiniti u odnosu na ostale većnike Gradske opštine Palilula, koji su, za razliku od većnika BB, zaposleni u Gradskom veću ove opštine na stalnom radu i ne ostvaruju druge prihode.
  • Uz izjašnjenje na pritužbu dostavljeno je rešenje GO Palilula od 3.9.2020. godine, za obavljanje funkice člana veća BB i utvrđenim koeficijentom za obračun i isplatu plate i mišljenje Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave.
  • U izjašnjenju predsednika Gradske opštine Niška Banja, između ostalog, navedeno je:
• da je VV izabran za člana veća Gradske opštine Niška Banja 2.9.2021. godine, i da je korisnik penzije;
• da VV funkciju većnika u Gradskoj opštini Niška Banja ne obavlja na stalnom radu, zbog čega mu je priznato pravo na naknadu u visini razlike između iznosa plate koju bi ostvario da funkciju člana veća GO Niška Banja vrši na stalnom radu i drugog primanja koje ostvaruje, odnosno penzije;
• da je VV zahtevao od Komisije za administrativna i mandatsko-imunitetska pitanja da bude na stalnom radu i da prima pun iznos plate, koji zahtev mu je odbijen, uz obrazloženje i mišljenja Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave;
• da se Partija ujedinjenih penzionera Srbije-PUPS- Gradski odbor Niš, 05.2021.godine obratila Skupštini gradske opštine Niška Banja -Odboru za mandatno imunitetska pitanja predlogom za izjednačavanje prava za nadoknadu za rad funkcionera u Gradskim opštinama Grada Niša;
• da je Komisija za administrativna i mandatno imunitetska pitanja u odgovoru PUPS-u navela da ova komisija donosi opšte i pojedinačne akte iz oblasti ostvarivanja prava u vezi sa radom i radnim odnosima izabranih i postavljenih lica. Takođe je u odgovoru navedeno da se radi o pojedinačnom pravu člana veća (funkcionera) koji se više puta obraćao ovoj komisiji i da je bio blagovremeno obavešten o odlukama i pravnim osnovama za donošenje, kao i da je iskoristio sva pravna sredstva pred komisijom;
• da Gradska opština Niška Banja smatra da u konkretnom predmetu nema elemenata diskriminacije iz razloga što se o pravima i obavezama svih članova Veća odlučuje primenom propisa koji regulišu navedenu materiju, kao i da su opšta i pojedinačna akta, čiji je donosilac Gradska opština Niška Banja tokom 2020 i 2021. godine bila predmet svih mogućih eksternih kontrola.
  • Uz izjašnjenje je dostavljena Odluka o izboru predsednika opštine, zamenika predsednika i članova veća Gradske opštine Niška Banja, rešenje od 7.9.2020. godine, za obavljanje funkice člana veća VV i utvrđenim koeficijentom za obračun i isplatu plate, i privremeno rešenje o utvrđivanju prava na starosnu penziju Fonda PIO od 19.5.2015. godine.
  • Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je u skladu sa članom 37. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije, zatražio i od drugih gradskih opština u Nišu, i to Gradske opštine Pantelej, Cerveni Krst i Medijana, da se izjasne i ovom organu pruže informaciju da li se pravi razlika u isplati plate/naknade članova Opštinskog veća i ukoliko se pravi, iz kojih razloga i u skladu sa kojim propisama. Postupajući po navedenom zahtevu, Povereniku je, u ostavljenom roku izjašnjenje dostavila Gradska opština Pantelej koja je navela da veće Gradske opštine Pantelej ima pet članova od kojih su tri na stalnom radu u ovoj opštini, dok su dva zaposlena kod drugog poslodavca i nisu na stalnom radu. Navedeno je, takođe, da su Pravilnikom o platama izabranih i postavljenih lica u organima Gradske opštine Pantelej br.48/20-01 od 07.09.2020.godine utvrđeni koeficijenti za obračun plata funkcionera, odnosno izabranih, postavljenih i imenovanih lica u organima Gradske opštine Pantelej, te se plate članovima veća obračunavaju i isplaćuju u skladu sa navedenim p Pravilnikom je predviđeno da izabrano lice koje ostvaruje zaradu u drugom preduzeću, ustanovi ili samostalno obavlja delatnost, ima pravo na mesečnu naknadu u visini razlike između zarade koju ostvaruje i plate koju bi primalo za funkciju koju vrši da je na stalnom radu u organima Gradske opštine.
  • Poverenik je, u toku postupka, dopisom od 7.2.2022. godine, zatražio i mišljenje Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave povodom primene propisa kojima se uređuje pravo na platu/naknadu i njihovu visinu, članovima opštinskog/gradskog veća u jedinicama lokalne samouprave, koji su korisnici penzija.
  • Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave je dopisom od 21.2.2022. godine, Povereniku dostavilo odgovor povodom zahteva za davanje mišljenja, u kome je, između ostalog, navedeno:
• da ukoliko je funkcioner (član opštinskog ili gradskog veća) prema Zakonu o lokalnoj samoupravi i Zakonu o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave iskoristio svoje pravo da bude na stalnom radu u organu jedinice lokalne samouprave, shodno radnopravnom statusu ostvaruje i pravo na platu, odnosno ukoliko nije na stalnom radu ostvaruje pravo na naknadu za svoj rad, o čemu u svakom pojedinačnom slučaju odlučuje poslodavac ovog lica;
• da Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave nije uneo promene u, do tada utvrđenim elementima plata funkcionera i službenika, niti njihovoj visini, a u meri u kojoj su plate prepoznate kao deo napredovanja službenika u službi, odnosno karijernog razvoja zaposlenih;
• da je, imajući u vidu, da su instituti koji se tiču radnopravnog statusa zaposlenih, od njihovih zvanja, zapošljavanja pa do zaštite prava iz radnog odnosa, u potpunosti uređeni novim zakonskim rešenjima, odredbom člana 202. Zakona propisano je da na zaposlene u jedinicima lokalne samouprave, njegovim stupanjem na snagu prestaje shodna primena Zakona o radnim odnosima u državnim;
• da je zbog toga mišljenja da prestanak shodne primene Zakona o radnim odnosima u državnim organima na zaposlene u jedinicama lokalne samouprave, može da se posmatra samo okvirno pravima koje Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave uređuje, odnosno kroz prestanak shodne primene instituta koji su u potpunosti uređeni novim zakonskim rešenjima. Politika rasta plata zaposlenih u javnom sektoru Republike Srbije, jasno se određuje kroz fiskalna pravila i godišnji rast osnovice za zaposlene u jedinicima lokalne samouprave i izražava se kroz sve propise kojima se uređuju elementi plata svih zaposlenih, te i funkcionera u jedinicama lokalne samouprave. S obzirom da nije dolazilo do promene u delu uređenja propisa koji se odnose na elemente i obračun plata, odnosno naknada plata funkcionera, mišljenja smo da u tom delu nastavlja shodno da se primenjuje član 42. Zakona o radnim odnosima u državnim organima kojim je propisano da izabrana lica, osim lica na stalnim funkcijama (sudije, javni tužioci), koja su pre izbora na funkciju ostvarila pravo na penziju imaju pravo na deo plate u visini razlike između njihove penzije i plate koju bi primali na toj funkciji da nisu ostvarili pravo na penziju;
• da ovakvo opredeljenje proizlazi i iz odredbe člana 39. Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru, kojim je propisano da će se posebnim zakonima za pojedine kategorije zaposlenih u javnom sektoru, odrediti da zaposleni zadržava zatečenu platu na radnom mestu na koje je bio raspoređen, odnosno čije poslove obavlja na dan početka primene posebnih zakona, uz određivanje načina prilagođavanja te plate, kojim će se obezbediti usaglašavanje sa platom koju bi ostvario primenom odredaba ovog i posebnih zakona, koji mora biti postepen i prilagođen budžetskim ograničenjima. Do početka primene posebnih zakona, pravo na platu i druga primanja iz radnog odnosa zaposleni u organima, organizacijama, službama i agencijama ostvarivaće na osnovu propisa koji su do tada na snazi.

2. ČINjENIČNO STANjE

• U postupku je utvrđeno, na osnovu navoda pritužbe i izjašnjenja, kao i rešenja Gradske opštine Palilula- Odbor za administrativne i mandatno-imunitetska pitanja 35/20-02/1 od 3.9.2020. godine, da je BB član veća Gradske opštine Palilula i da funkciju člana veća ne obavlja na stalnom radu.  Navedenim rešenjem BB određena je mesečna naknada u iznosu od 30% od ukupnog iznosa plate koju bi primao za funkciju koju vrši da je na stalnom radu u organima i službama grada, a koja se obračunava na osnovu koeficijenata za obraćun i isplatu plate 7,7% i osnovice za obračun plate.  Na osnovu izjašnjenja Gradske opštine Palilula, utvrđeno je, takođe, da veće ove opštine ima ukupno šest članova, od kojih su četvorica zaposlena na stalnom radu, a dvojica nisu zaposlena na stalnom radu, s obzirom da je jedan član veća korisnik vojne penzije a jedan je zaposlen kod drugog poslodavca.
• Na osnovu navoda pritužbe, izjašnjenja i rešenja Komisije za administrativna i mandatno-imunitetska pitanja od 7.9.2020. godine utvrđeno je da je VV član veća Gradske opštine Niška Banja, koji funkciju ne obavlja na stalnom radu. Navedenim rešenjem VV je priznato pravo na naknadu koju čini razlika između iznosa plate koju bi ostvario da funkciji člana veća Gradske opštine Niška Banja vrši na stalnom radu i drugog primanja koje ostvaruje, odnosno penzije. Utvrđeno je, takođe, na osnovu izjašnjenja Gradske opštine Niška Banja da je VV zahtevom tražio da  bude na stalnom radu u Gradskoj opštini, ali da je njegov zahtev odbijen, uz obrazloženje, kao i da je iskoristio sva pravna sredstav pred Komisijom.
• Na osnovu izjašnjenja Gradske opštine Pantelej, utvrđeno je da veće Gradske opštine Pantelej ima pet članova od kojih su tri na stalnom radu u opštini, a dva su zaposlena kod drugog poslodavca i nisu na stalnom radu u Gradskoj opštini Pantelej.
• Na osnovu navoda iz izjašnjenja gradske opštine Palilula, Gradske opštine Niška Banja i Gradske opštine Pantelej utvrđeno je da se članovima veća gradskih opština Niša pravo na platu/naknadu utvrđuje pojedinačnim rešenjima poslodavca- jedinice lokalne samouprave, odnosno organa u njenom sastavu, kao i da određivanje plate/naknade zavisi od radno-pravnog statusa, odnosno da li član veća funkciju obavlja na stalnom radu u gradskoj opštini ili ne obavlja na stalnom radu (zaposlen kod drugog poslodavca, korisnik penzije), kao i pojedinačno utvrđenih koeficijenata za obra
• U mišljenju Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave od 21.2.2022, između ostalog, navedeno je da kako nije dolazilo do promene u delu uređenja propisa koji se odnose na elemente i obračun plata, odnosno naknada plata funkcionera, u tom delu nastavlja shodno da se primenjuje član 42. Zakona o radnim odnosima u državnim organima kojim je propisano da izabrana lica, osim lica na stalnim funkcijama (sudije, javni tužioci), koja su pre izbora na funkciju ostvarila pravo na penziju imaju pravo na deo plate u visini razlike između njihove penzije i plate koju bi primali na toj funkciji da nisu ostvarili pravo na penziju

3. MOTIVI I RAZLOZI ZA DONOŠENjE MIŠLjENjA

• Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, prilikom odlučivanja u ovom predmetu, imao je u vidu navode iz pritužbe i izjašnjenja, dostavljene dokaze kao i relevantne pravne propise u oblasti zaštite od diskriminacije.

Pravni okvir

• Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je ustanovljen Zakonom o zabrani diskriminacije^[2] kao samostalan državni organ, nezavisan u obavljanju poslova utvrđenih zakonom. Odredbama člana 33. Zakona o zabrani diskriminacije propisana je nadležnost Poverenika za zaštitu ravnopravnosti. Jedna od osnovnih nadležnosti Poverenika jeste da prima i razmatra pritužbe zbog diskriminacije, daje mišljenja i preporuke u konkretnim slučajevima diskriminacije i izriče zakonom utvrđene mere. Pored toga, Poverenik je ovlašćen da predlaže postupak mirenja, kao i da pokreće sudske postupke za zaštitu od diskriminacije i podnosi prekršajne prijave zbog akata diskriminacije propisanih antidiskriminacionim propisima. Poverenik je, takođe, ovlašćen da upozorava javnost na najčešće, tipične i teške slučajeve diskriminacije i da organima javne vlasti preporučuje mere za ostvarivanje ravnopravnosti i zaštite od diskriminacije.
• Ustav Republike Srbije^[3] u članu 21. stav 3. propisuje da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.
• Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, tako što je diskriminacija definisana kao svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, polnim karakteristikama, nivoom prihoda, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu i članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima^[4].
• Članom 45. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi[5] propisano je da su članovi opštinskog veća izabrana lica u organu jedinice lokalne samouprave, koji shodno stavu 9. ovog člana mogu biti na stalnom radu u opštini. Takođe, prema članu 66. stav 5. navedenog zakona, odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinsko veće primenjuju se na gradsko veće.
• Odredbom člana 3. stav 1. Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave[6] propisano je da se zaposlenima u smislu ovog zakona smatraju funkcioneri koji na osnovu zakonom ili pokrajinskim propisom utvrđene obaveze ili ovlašćenja, imaju obavezu, odnosno koriste pravo da budu na stalnom radu radi vršenja dužnosti, službenici i nameštenici. Stavom 2. istog člana propisano je da je funkcioner izabrano, imenovano, odnosno postavljeno lice (osim službenika na položaju) u organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, odnosno u organima gradske opštine, kao i u službama i organizacijama koje oni osnivaju prema posebnom propisu. Članom 4. stav 2. zakona propisano je da je poslodavac funkcionera, službenika i nameštenika u jedinicama lokalne samouprave – jedinica lokalne samouprave. Članom 202. ovog zakona propisano je da danom početka primene ovog zakona na funkcionere, službenike i nameštenike u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave prestaje shodna primena Zakona o radnim odnosima u državnim organima[7].
• Članom 42. Zakona o radnim odnosima u državnim organima[8] propisano je da izabrana lica, osim lica na stalnim funkcijama (sudije, javni tužioci), koja su pre izbora na funkciju ostvarila pravo na penziju imaju pravo na deo plate u visini razlike između njihove penzije i plate koju bi primali na toj funkciji da nisu ostvarili pravo na penziju.

Analiza navoda pritužbe, izjašnjenja i dostavljenih priloga sa aspekta antidiskriminacionih propisa

• Poverenik najpre konstatuje da je prema navodima iz pritužbi, pritužba podneta zbog diskriminatornog postupanja gradskih opština Niša i to: Gradske opštine Palilula i Gradske opštine Niška Banja, prema BB koji je član veća gradske opštine Palilula i VV, koji je član veća Gradske opštine Niška Banja. U pritužbi se navodi da se diskriminatorsko postupanje odnosi na obračun i isplate plate/naknade većnicima u ove dve opštine Niša, zbog starosnog doba, a u odnosu na sve ostale većnike sadašnjeg kao i ranijeg saziva opštinskog i gradskog veća Niša. Naime, većnici BB i VV su korisnici penzija, zbog čega funkciju člana veća ne obavljaju na stalnom radu, a Gradska opština Palilula i Niška Banja naknadu za rad obračunavaju i isplaćuju tako što se od utvrđenog iznosa naknade za rad opštinskog većnika taj iznos umanjuje, ili im se uplaćuje paušal u visini 30% od pune naknade za rad opštinskog većnika.
• Imajući u vidu sadržinu pritužbe, kao i pojam diskriminacije iz člana 2. Zakona o zabrani diskriminacije, Poverenik ističe da je za utvrđivanje diskriminacije u svakom konkretnom slučaju nephodno: 1) da je neko lice (ili grupa lica) stavljen u neopravdano lošiji položaj u odnosu na drugo lice u istoj ili sličnoj situaciji; 2) da postoji lično svojstvo koje je osnov diskriminacije i 3) da postoji uzročno posledična veza između ličnog svojstva i konkretnog akta diskriminacije.
• Na osnovu utvrđenog činjeničnog stanja, Poverenik konstatuje da su lica u čije ime je podneta pritužba korisnici penzija, te da funkciju člana veća u Gradskoj opštini Palilula i Gradskoj opštini Niška Banja ne obavljaju na stalnom radu. Utvrđeno je, takođe, da pravo na naknadu za obavljanje funkcije većnika BB čini razlika između iznosa plate koju bi ostvario da funkciju člana veća Gradske opštine Niška Banja vrši na stalnom radu i drugog primanja koje ostvaruje, odnosno prenzije. U obrazloženju rešenja koje je doneo predsednik Komisije za administrativna i mandatno-imunitetska pitanja za većnika VV, navedeno je, između ostalog da su parametri za obračun plate utvrđeni na osnovu Pravilnika o platama izabranih i postavljenih lica u organima Gradske opštine Niška Banja. Dalje, utvrđeno je da je BB određena mesečna naknada u iznosu od 30% od ukupnog iznosa plate koju bi primao za funkciju koju vrši da je na stalnom radu u organima i službama grada, a koja se obračunava na osnovu koeficijenata za obraćun i isplatu plate 7,7% i osnovice za obračun plate. U  obrazloženju rešenja koje je doneo predsednik Odbora za administrativna i mandatno-imunitetska pitanja za većnika BB, navedeno je, između ostalog, da je osnov donošenja rešenja Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave i Pravilnik o platama izabranih i postavljenih lica u organima Gradske opštine Palilula.
• Imajući u vidu navedeno, u daljem toku postupka predmet analize je bilo postupanje gradskih opština Niša prilikom obračuna i isplate plate/naknade članova opštinskog veća. S tim u vezi, Poverenik najpre konstatuje da se na osnovu utvrđenog činjeničnog stanja u ovom predmetu može zaključiti da je većnicima u gradskim opštinama Niša i to: Gradskoj opštini Palilula, Niška Banja i Pantelej pravo na platu/naknadu utvrđeno pojedinačnim rešenjem poslodavca, koji je u konkretnom slučaju jedinica lokalne samouprave, kao i da obračun i isplata plate/naknade zavisi od toga, da li član veća funkciju obavlja na stalnom radu u gradskoj opštini ili ne (zato što je zaposlen kod drugog poslodavca, ili je korisnik penzije). Prema tome, na osnovu navedenog, dalje se može zaključuje da pravo na platu/naknadu koje se priznaje članovima veća u gradskim opštinama Niša nije u vezi sa njihovim godinama života, zbog čega starosno doba ne može biti osnov diskriminacije, kako je navedeno u pritužbi. Ovo posebno ako se ima u vidu da se prilikom obračuna i isplate plate uzima u obzir činjenica  da li izabrani član veća funkciju većnika obavlja na stalnom radu ili ne obavlja na stalnom radu u opštini, kao i pojedinačno utvrđeni koeficijeti za obračun i isplatu plate.
• Imajući u vidu ovakav način obračuna naknade za većnike u čije ime je podneta pritužba, kao i navoda pritužbe da je propis (odredba člana 42. Zakona o radnim odnosima u državnim organima) kojim je bilo regulisano pravo na platu funkcionera koji su ostrarili pravo na penziju prestao da važi, Poverenik je u toku postupka pribavio i mišljenje Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu o primeni pozitivnih propisa kojima se uređuje pravo na platu/naknadu članovima opštinskog i gradskog veća u jedinicama lokalne samouprave koji su korisnici penzija. U navedenom mišljenju ministarstvo je, između ostalog, navelo da „s obzirom da nije dolazilo do promene u delu uređenja propisa koji se odnose na elemente i obračun plata, odnosno naknada plata funkcionera, mišljenja smo da u tom delu nastavlja shodno da se primenjuje član 42. Zakona o radnim odnosima u državnim organima kojim je propisano da izabrana lica, osim lica na stalnim funkcijama (sudije, javni tužioci), koja su pre izbora na funkciju ostvarila pravo na penziju imaju pravo na deo plate u visini razlike između njihove penzije i plate koju bi primali na toj funkciji da nisu ostvarili pravo na penziju. To opredeljenje, po našem mišljenju, proizilazi i iz odredbe člana 39. Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru.“
• S obzirom na ove navode ministarstva u pogledu tumačenja spornih odredaba, a imajući u vidu i da mišljenja organa državne uprave nisu obavezujuća, u skladu sa članom 80. Zakona o državnoj upravi, te da su u konkretnom slučaju u pitanju pojedinačna akta/rešenja kojim se utvrđuje radno-pravni status članova veća u Gradskoj opštini Palilula i Gradskoj opštini Niška Banja, kao i pravo na platu/naknadu, Poverenik ukazuje da ovaj organ nema ovlašćena da ispitije i utvrđuje osnov ili zakonitost ovih rešenja u skladu sa pozitivnim propisima koji uređuju položaj i pravo na platu funkcionera-članova opštinskog/gradskog veća. Poverenik ukazuje da, u skladu sa poukom o pravnom leku iz navedenih rešenja, protiv njih se, u propisanom roku, može pokrenuti i spor pred nadležnim sudom. Pored toga, Poverenik ističe i da su, prema navodima iz izjašnjenja, pojedinačni i opšti akti kojima je odlučeno o pravu na naknadu članovima veća u opštini Niška Banja i Palilula bila predmet internih i eksternih kontrola, a koje su potvrdile kao pravilan način sagledavanja radnopravnog položaja većnika i visinu naknade za njihov rad.

3.14. Na osnovu svega navedenog, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je mišljenja da u konkretnom slučaju nema povrede prava iz Zakona o zabrani diskriminacije, odnosno neopravdanog pravljenja razlike na osnovu bilo kog ličnog svojstva koje je propisano članom 2. Zakona o zabrani diskriminacije.

4. MIŠLjENjE

U postupku po pritužbi AA, koju je podneo u ime BB i VV, protiv Gradske opštine Niša i to: Gradske opštine Palilula i Gradske opštine Niška Banja, nisu povređene odredbe Zakona o zabrani diskriminacije.

Protiv ovog mišljenja sa preporukom nije dopuštena žalba niti bilo koje drugo pravno sredstvo, jer se njime ne odlučuje o pravima i obavezama pravnih subjekata.

[1] „Službeni glasnik RS“, broj 22/09 i 52/21

[2] Zakon o zabrani diskriminacije, član 1. stav 2.

[3] „Službeni glasnik RS“, broj 98/06

[4] Zakon o zabrani diskriminacije, član 2.

[5] „Službeni glasnik RS“, br. 129/07,83/14 – dr. zakon, 101/16 – dr. zakon, 47/18 i 111/21 – dr. zakon

[6] „Službeni glasnik RS“, br. 21/16,113/17,113/17 – dr. zakon, 95/18 i 114/21

[7] „Službeni glasnik RS”, br. 48/91, 66/91, 44/98 – dr. zakon, 49/99 – dr. zakon, 34/01 – dr. zakon, 39/02, 49/05 – US, 79/05 – dr. zakon i 23/13 – US

[8] „Službeni glasnik RS“, br. 48/91, 66/91, 44/98-dr.zakon, 49/99-dr.zakon, 34/01-dr.zakon, 39/02,49/05-US, 79/05-dr.zakon, 23/13-US, 118/13-dr.zakon  i 21/16-dr.zakon

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

799-21 Pritužba protiv dve gradske opštine Niša – nije utvrđena diskriminacija