br. 07-00-209/2020-02 datum: 25.5.2021.

MIŠLjENjE

Mišljenje je doneto u postupku povodom pritužbe koju je podnelo Udruženje AA protiv Banke BB, zbog diskriminacije izbeglica, tražioca azila, lica sa odobrenim pravom na utočište i lica sa supsidijarnom zaštitom državljana Irana, Iraka i Avganistana, na osnovu nacionalne pripsnosti i etničkog porekla, kao i državljanstva. U pritužbi je navedeno da su zaposleni u ekspozituri Banke BB odbili da uspostave poslovni odnos i otvore devizni račun izbeglim licima i tražiocima azila u Republici Srbiji, zbog njihovog stranog porekla, odnosno zato što su državljani Irana, Iraka i Avganistana. U izjašnjenju i dopuni izjašnjenja navedeno je  Banka BB tokom 2020. godine nije zaključivala poslovne odnose (otvaranje računa) sa fizičkim licima poreklom iz Irana, Iraka i Avganistana, s obzirom na činjenicu da države Avganistan, Irak i Iran imaju strateške nedostatke u sistemu sprečavanja pranja novca i finansiranja terorizma, shodno klasifikaciji FATF, zbog čega banka prema državljanima tih zemalja, kao visokorizičnim, primenjuje strožiji pristup koji se ogleda u primeni pojačanih radnji i mera poznavanja i praćenja stranke, u skladu sa Zakonom o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma. Navedeno je, takođe, da interni akti banke propisuju strožije uslove u odnosu na uspostavljanje poslovnog odnosa sa fizičkim licima sa prebivalištem ili boravištem u Iranu, kao i sa fizičkim licima koja su, iako borave u drugoj zemlji, rođena u Iranu ili su državljani Irana. Tokom postupka, Poverenik je, u skladu sa članom 37. stav 1. Zakona o zabrani diskriminacije, zatražio izjašnjenje i od Narodne banke Srbije u cilju pravilnog utvrđivanja činjeničnog stanja. Narodna banka Srbije je u odgovoru, između ostalog, navela da banke mogu da uspostave poslovni odnos sa licima u statusu tražioca azila ili izbegličkom statusu, a koja su izbegla iz Irana, Avganistana i Iraka, ako su ispunjeni zakonom i podzakonskim aktima utvrđeni formalni i materijalni uslovi koji se jednako primenjuju na sva fizička lica, da je obveznik (banka) dužan da kada uspostavlja poslovni odnos sa strankom iz države koja ima strateške nedostatke u sistemu za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma, primeni pojačane radnje i mere, u skladu sa zakonom i internim aktima banke. U toku postupka je utvrđeno da činjenica da izbegla lica ili lica koja su tražioci azila, a koja su poreklom (mesto rođenja, državljanstvo), sa državama koje imaju strateške nedostatke u sistemu sprečavanja pranja novca i finansiranja terorizma, prema klasifikaciji međudržavnih tela (npr. FATF) ne isključuje mogućnost da banka uspostavi poslovni odnos sa ovim licima, već da je banka dužna, u takvim slučajevima da primeni pojačane radnje i mere poznavanja i praćenja stranke. Naime, zakonski propisi u ovoj oblasti predviđaju da se poslovni odnos ne uspostavi samo ukoliko je banka procenila visok rizik pri uspostavljanju poslovnog odnosa, a nije mogla da primeni pojačane radnje i mere, u skladu sa zakonom i internim aktom banke. Prilikom odlučivanja u ovom predmetu, Poverenik je primenio pravilo o preraspodeli tereta dokazivanja iz člana 45. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije, prema kome teret dokazivanja da nije došlo do povrede načela jednakih prava i obaveza leži na licu proitiv koga je podneta pritužba. Međutim, Banka BB, tokom  ovog postupka, nije dostavila dokaze iz kojih bi se utvrdilo da je iz opravdanih razloga odbila da zaključi poslovni odnos sa licima koja su tražioci azila i/ili izbeglicama, a koja su državljani Irana, Iraka, Avganistana, ili su rođeni u ovom državama, odnosno da nije mogla da primeni pojačane radnje i mere poznavanja i praćenja stranke, ukoliko je postojao visok rizik pri uspostavljanju poslovnog odnosa sa ovim licima. Poverenik je konstatovao da je ovakav stav potvrđen i u izjašnjenju Narodne banke Srbije, u kome je, između ostalog konstatovano da nije moguće isključivo na osnovu državljanstva, odnosno države porekla fizičkog lica ili nacionalnosti unapred isključiti mogućnost da se određenim kategorijama lica otvaraju računi kod banke, već je odbijanje uspostavljanja poslovnog odnosa ili raskida tog odnosa moguć samo ako je banka utvrdila, nakon sprovedenih obrazloženih analiza da nije u mogućnosti da primenjuje određene pojačane radnje i mere. Zbog toga je Poverenik dao mišljenje da je Banka BB odbijanjem da uspostavi poslovni odnos (otvori devizni račun) sa izbeglicama i tražiocima azila u Republici Srbiji, a koji su rođeni ili su državljani Irana, Iraka i Avganistana, bez razmatranja ispunjenosti uslova u svakom konkretnom slučaju u skladu sa zakonom, povredila odredbe člana 6. Zakona o zabrani diskriminacije. Uz mišljenje je izdata preporuka da Banka BB prilikom razmatranja zahteva tražilaca azila i/ili izbeglica u Republici Srbiji, koji su rođeni ili su državljani Irana, Iraka i Avganistana, u svakom konkretnom slučaju procenjuje ispunjenost zakonskih uslova za uspostavljanje poslovnog odnosa, bez negativnih generalizacija o licima samo na osnovu njihovog državljanstva ili mesta (države) rođenja, kao i da ubuduće vodi računa da u okviru svojih poslova i aktivnosti ne krši propise o zabrani diskriminacije.

1. TOK POSTUPKA
   • Poverenik za zaštitu ravnopravnosti primio je pritužbu Udruženja AA, podnetu protiv Banke BB, zbog diskriminacije izbeglih lica, lica sa odobrenim pravom na utočište, lica sa dodeljenom supsidijarnom zaštitom i tražilaca azila u Republici Srbiji, po osnovu nacionalne pripadnosti ili etničkog porekla i po osnovu državljanstva.
   • U pritužbi je, između ostalog, navedeno:

• da su zaposlena lica u ekspozituri Banke BB odbila da uspostave poslovni odnos tj. odbila da otvore devizni račun izbeglim licima i tražiocima azila u Republici Srbiji, zbog njihovog stranog porekla, odnosno zato što su državljani/ke Irana, Avganistana i Iraka;
• da je klijentkinja Udruženja AA, punoletna tražiteljka azila u Republici Srbiji, poreklom iz Irana, pokušala da otvori devizni račun u ekspozituri Banke BB, te da je tom prilikom obaveštena da ova banka nije u mogućnosti da otvori račun na njeno ime zbog njenog stranog porekla;
• da su tom prilikom Udruženje AA obavestili da Banka BB nije u mogućnosti da otvori račun na ime tražiteljke azila zbog njenog stranog porekla, uz napomenu da se radi o novoj politici banke, koja se sprovodi od 2020. godine, zasnovanoj na „strogim pravilima matične grupe“, po kojima „banka nije u mogućnosti da uspostavi poslovni odnos sa fizičkim licima koja su rođena u Iranu“;
• da se iz navedenog postupanja banke i odgovora koji je poslat ovom Udruženju „jasno vidi da se radi o diskriminaciji cele grupe lica“;
• da Banka BB nema apsolutnu vlast da odbija uspostavljanje poslovnog odnosa sa potencijalnim klijentima, isključivo zbog njihovog porekla, državljanstva „ili npr. boje kože“;
• da banke nemaju pravo da sve osobe koje su rođene u Iranu, okarakterišu kao moguće teroriste i lica koja se bave pranjem novca, te da na osnovu toga a priori odbiju uspostavljanje poslovnog odnosa sa ovim licima;
• da, bez obzira na bilo koja interna pravila i procedure, Banka BB mora poslovati u skladu sa zakonima Republike Srbije, i da njene aktivnosti ne smeju biti u suprotnosti sa zakonodavstvom Republike Srbije;
• da je Banka BB, ovakvim postupanjem, „učinila negativnu generalizaciju o jednoj nacionalnosti (tj. više nacionalnosti), te odbila uspostavljanje poslovnog odnosa sa licima samo zato što su rođena u Iranu, Iraku i Avganistanu.
  • U prilogu pritužbe dostavljena je kopija elektronske prepiske između Udruženja AA i Banke BB, povodom odbijanja banke da uspostavi poslovni odnos sa klijentima ovog udruženja.
  • Poverenik za zaštitu ravnopravnosti sproveo je postupak u cilju utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti, u skladu sa članom 35. stav 4. i članom 37. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije^[1], te je zatražio izjašnjenje na navode iz pritužbe od Banke BB.
  • U izjašnjenju i dopuni izjašnjenja ove banke, između ostalog, navedeno je:
• da Banka BB tokom 2020. godine nije zaključivala poslovne odnose (otvaranje računa) sa fizičkim licima poreklom iz Irana, Iraka i Avganistana;
• da se u konkretnom slučaju „ne može govoriti o diskriminaciji“, kada je u pitanju različit tretman stranaka s obzirom na činjenicu njihovog državljanstva, odnosno države rođenja, budući da se radi o primeni odredaba Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma od strane Banke BB;
• da Zakon o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma, svojim relevantnim odredbama „propisuje čitav spektar različitih radnji i mera“, a koje su banke dužne da primenjuju u toku i nakon vršenja transakcije ili uspostavljanja poslovnog odnosa sa strankama, koje su između ostalog diktirane i činjenicom da potencijalne stranke dolaze iz zemalja koje su od strane određenih međunarodnih tela određene kao zemlje koje imaju strateške nedostatke u sistemu sprečavanja pranja novca i finansiranja terorizma;
• da je, na osnovu navedenog, Banka BB, kao obveznik, dužna da stranke iz određenih zemalja tretira kao visoko rizične (visok rizik od pranja novca i finansiranja terorizma), „i to samo na osnovu činjenice da su države njihovog državljanstva, odnosno rođenja, ocenjene kao države koje imaju strateške nedostatke u sistemu sprečavanja pranja novca i finansiranja terorizma“;
• da je Narodna banka Srbije donela Odluku o izmenama i dopunama Odluke o smernicama za primenu odredaba Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma za obveznike nad kojima Narodna banka Srbije vrši nadzor, te da je odredbama u tačke 44. stav 1. jasno definisano da viši rizik od pranja novca i finansiranja terorizma imaju stranke čije je poreklo iz države: 1) prema kojima su Ujedinjene nacije, Savet Evrope, OFAC ili druge međunarodne organizacije primenile sankcije, embargo ili slične mere; 2) koje su od strane kredibilnih organizacija i institucija označene kao države koje ne primenjuju adekvatne mere za sprečavanje pranja novca i finansiranja terorizma; 3) koje su od strane kredibilnih organizacija i institucija označene kao države koje podržavaju ili finansiraju terorističke aktivnoti ili organizacije;
• da je Banka BB slobodna da propiše i strožije radnje i mere poznavanja i praćenja stranke, ukoliko stranka potiče iz države koja ima strateške nedostatke u sistemu sprečavanja pranja novca i finansiranja terorizma, ukoliko proceni da bi takvo postupanje banke obezbedilo najefikasniji učinak u borbi protiv pranja novca i finansiranja terorizma;
• da, s obzirom na činjenicu da su države Avganistan, Irak i Iran države koje imaju strateške nedostatke u sistemu sprečavanja pranja novca i finansiranja terorizma, shodno klasifikaciji FATF, banka prema državljanima tih zemalja kao visokorizičnim primenjuje strožiji pristup koji se ogleda u primeni pojačanih radnji i mera poznavanja i praćenja stranke, u skladu sa članom 41. stav 1. Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma;
• da Banka BB, na osnovu navedenog, može zasnovati poslovni odnos sa licima tražiocima azila ili sa dodeljenom supsidijarnom zaštitom u Republici Srbiji, a koja su rođena u Iraku i Avganistanu, ili su njihovi državljani/ke, samo pod pretpostavkom preduzimanja svih preventivnih radnji i mera, predviđenih Zakonom o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma, uz sprovođenje određenih relevantnih procedura banke, kao i da navedena lica „nisu zasebno regulisana posebnom internom procedurom banke“ ;
• da interni akti Banke BB „propisuju još strožije uslove“ u odnosu na uspostavljanje poslovnog odnosa sa fizičkim licima sa prebivalištem ili boravištem u Iranu, kao i sa fizičkim licima koja su, iako borave u drugoj zemlji, rođena u Iranu ili su državljani Irana;
• da strožiji uslovi nisu diktirani činjenicom rođenja odnosno državljanstva navedenih lica, već činjenicom da ih njihovo državljanstvo ili rođenje dovodi u vezu sa državom Iran, koja se „nalazi na crnoj listi FATF“, a što podrazumeva da ta država, pored toga što ima strateške nedostatke u sistemu pranja novca i sprečavanja finansiranja terorizma, permanentno ne ispunjava preporuke FATF, u pogledu ispravljanja nedostataka u vezi sa sprečavanjem pranja novca i finansiranja terorizma;
• da Narodna banka Srbije, ni jednim svojim aktom ne propisuje da banke, prilikom procene rizika od pranja novca i finansiranja terorizma može ili mora uzeti u obzir činjenicu da je potencijalni klijent stranog porekla/ državljanstva prošlo bezbednosnu proveru nadležnog državnog organa;
• da banka, što se tiče lica koja su rođena u Iranu ili su njeni državljani/ke, a pritom su tražioci azila u Republici Srbiji, ne uspostavlja poslovni odnos, s obzirom na „izuzetno visok rizik od pranja novca i fninasiranja terorizma koji postoji kod ove kategorije lica“, koristeći svoje diskreciono pravo izbora stranaka sa kojima stupa u poslovni odnos, a sve u skladu sa Preporukama FATF, internom procedurom banke i procenom rizika, kao i s obzirom na činjenicu da je banka obavezna da takav pristup primenjuje u svom poslovanju.

Uz izjašnjenje i dopunu izjašnjenja Banka BB dostavila je kopiju Izvoda iz procedure „Upravljanje odnosima sa zemljama pod Sankcijama.

• Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je, radi pravilnog utvrđivanja činjeničnog stanja u konkretnom predmetu, uputio molbu Narodnoj banci Srbije, za obaveštenje o tome: 1) Da li banke mogu da uspostave poslovni odnos (otvore račun) sa licima koja su migranti, odnosno koja su u statusu tražioca azila ili izbegličkom statusu, a koja su izbegla iz Irana, Iraka i Avganistana; 2) Da li postoji obavezujući akt (međunarodni ili domaći) na osnovu kojeg banka može da odbije otvaranje računa izbeglim licima i tražiocima azila samo zato što dolaze iz Irana, Iraka i Avganistana, ili je dužna da u svakom konkretnom slučaju vrši procenu pre uspostavljanja poslovnog odnosa imajući u vidu propise o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma; 3) Da li i na koji način banka ceni činjenicu da je lice iz navedenih zemalja prošlo bezbednosnu proveru nadležnog organa, odnosno da za to lice nije utvrđeno postojanje neprihvatljivog bezbednosnog rizika.
• U dopisu Narodne banke Srbije br. KG 757/2/21 od 6.4.2021. godine, između ostalog, navedeno je:

• da ne postoji nijedan zakon niti drugi opšti ili pojedinačni akt iz nadležnosti Narodne banke Srbije koji onemogućava bankama da uspostave poslovni odnos sa licima u statusu tražioca azila ili izbegličkom statusu, a koja su izbegla iz Irana, Avganistana i Iraka (odnosno da tim licima otvore račun);
• da propisima iz nadležnosti Narodne banke Srbije, niti bilo kojim drugim postupanjem u odnosu na banke (instrukcije, uputstva, davanje mišljenja i sl.) nije ograničena mogućnost bankama koje posluju na teritoriji Republike Srbije da licima u statusu tražioca azila ili izbegličkom statusu, a koja su izbegla iz Irana, Avganistana i Iraka otvore račun, odnosno da sa tim licima uspostave poslovni odnos;
• da banke mogu da uspostave poslovni odnos sa licima u statusu tražioca azila ili izbegličkom statusu, a koja su izbegla iz Irana, Avganistana i Iraka, ako su ispunjeni zakonom i podzakonskim aktima utvrđeni formalni i materijalni uslovi koji se jednako primenjuju na sva fizička lica;
• da su banke preduzimaju zakonom propisane radnje i mere radi sprečavanja i otkrivanja pranja novca i finansiranja terorizma, koje između ostalog, obuhvataju i obavezu utvrđivanja i provere identiteta stranke na osnovu dokumenata, podataka ili informacija pribavljenih iz pouzdanih i verodostojnih izvora;
• da prema tački 6. Smernice za primenu odredaba Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma, obveznik dužan da identifikuje rizik od pranja novca i finansiranja terorizma kome je izložen ili će biti izložen pri uspostavljanju poslovnog odnosa sa strankom, pri čemu uzima u obzir rizik stranke, geografski rizik, rizik transakcije, rizik proizvoda/usluga i rizik u vezi sa načinom uspostavljanja i odvijanja poslovnog odnosa;
• da je zakonom propisano da je obveznik dužan da kada uspostavlja poslovni odnos ili vrši transakciju kada poslovni odnos nije uspostavljen sa strankom iz države koja ima strateške nedostatke u sistemu za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma, primeni pojačane radnje i mere,
• da banke svojim internim aktima mogu predvideti i dodatnu dokumentaciju u odnosu na onu koja je minimalno propisana zakonom i podzakonskim aktima, s obzirom na činjenicu da su banke faktički prva linija u sistemu zaštite od aktivnosti pranja novca i finansiranja terorizma i da je suština u prevenciji koja se ogleda u primeni propisa i internih akata kojima se definišu određena pravila ponašanja;
• da iako propisi iz ove oblasti zahtevaju od obveznika primenu pojačanih radnji i mera, u slučaju postojanja visokog rizika od pranja novca i finansiranja terorizma, ovi propisi ne daju osnova za isključivanje mogućnosti uspostavljanja poslovnog odnosa sa celokupnom kategorijom lica prema nacionalnosti ili državljanstvu zbog postojanja visokog rizika od pranja novca i finansiranja terorizma, već obavezuju obveznika (banku) da odbije ponudu za uspostavljanje poslovnog odnosa (odnosno ako je poslovni odnos već uspostavljen da ga raskine) samo ukoliko obveznik ne može da izvrši pojačane radnje i mere poznavanja i praćenja stranke;
• da Narodnoj banci Srbije nije poznato da na međunarodnom planu postoji akt koji obavezuje banke da odbijaju uspostavljanje poslovnog odnosa s pojedinim licima samo po osnovu činjenice da imaju tačku vezivanja sa određenom državom;
• da bi banke koje posluju na teritoriji Republike Srbije trebalo da uzmu u obzir činjenicu da je određeno lice, poreklom iz Iraka, Irana ili Avganistana, prošlo bezbednosnu proveru nadležnih organa, odnosno da za to lice nije utvrđeno postojanje neprihvatljivog bezbednosnog rizika, ali da to nije jedina činjenica koju bi banke trebalo da uzmu u obzir prilikom procene rizika, a u skladu sa propisima kojima se uređuje sprečavanje pranja novca i finansiranja terorizma.

2. ČINjENIČNO STANjE

• Na osnovu navoda iz pritužbe, izjašnjenja i dopune izjašnjenja, utvrđeno je da Banka BB ne uspostavlja poslovni odnos sa migrantima, odnosno licima koja su u statusu tražioca azila ili izbegličkom statusu, a koja su državljani/ke Irana, Iraka i Avganistana, ili su poreklom iz ove države.
• Uvidom u elektronsku prepisku, koja je dostavljena uz pritužbu, između Udruženja AA i Banke BB od 17.3. 2020. godine, utvrđeno je da je banka u odgovoru navela: „Ovim putem želimo da Vas obavestimo da Banka BB, u skladu sa strogim pravilima matične grupe, nije u mogućnosti da uspostavi poslovni odnos sa fizičkim licima koja su rođena u Iranu“.
• Uvidom u Izvod iz procedure „Upravljanje odnosima sa zemljama pod Sankcijama“ Banka BB, utvrđeno je da je, u odeljku „a“ navedenog akta propisano: „Iranski subjekt: a) država Iran i njeni organi; b) fizičko lice sa prebivalištem ili boravištem u Iranu, ili fizičko lice koje iako boravi u drugoj zemlji je rođeno u i Iranu ili je iranski državljanin; c) pravno lice i organ sa registrovanim sedištem ili predstavništvom u Iranu, uključujući i banke; d) pravno lice i organ nad kojim neko od lica navedenih pod a) do c) ostvaruje kontrolu od 25% ili veću“;
• Uvidom u kopiju Izvoda iz procedure „Upravljanje odnosima sa zemljama pod Sankcijama“ Banka BB, utvrđeno je da je, u odeljku „b“, pod tačkom 1) propisano: „Zabranjeno je uspostaviti poslovni odnos i izvršavati transakcije, u bilo kojoj valuti, direktno ili indirektno, ka/od Iranu, niti je dozvoljeno kada u istim aktivnostima učestvuju Iranski subjekti. Takođe je zabranjeno realizovati transakcije, u bilo kojoj valuti, od/ka zemljama koje nisu Iran, a u vezi sa naftom, naftnim proizvodima kao i petrohemijskih proizvoda i prirodnog gasa koji potiče iz Irana“. Daljim uvidom, utvrđeno je da je u tački 2) istog odeljka propisano sledeće: „Dozvoljeno je uspostaviti i održavati poslovni odnos sa Iranskim subjektima ako su ispunjeni sledeći uslovi: (a) Poslovni odnos vezan je za bankarske i finansijske proizvode i usluge sa stanovništvom, kao što su otvaranje depozitnih računa, plaćanja, finansiranja (potrošačko, srednje do dugoročno finansiranje i hipotekarno), proizvodi osiguranja i investicioni proizvodi, pod uslovom da nisu u američkim dolarima i da se uopšte ne odnose na transakcije koje su obuhvaćene u zabranama iz prethodnog člana. (b) Da su uključeni Iranski subjekti koji su: Fizička lica koja imaju prebivalište u Srbiji ili pravna lica koja su osnovana/registrovana u Srbiji, bez ikakvih podružnica ili kancelarija u Iranu, i čiji su krajnji vlasnici fizička lica opisana u prethodnom stavu. (c) Fizička i/ili pravna lica koja su uključena u aktivnosti opisne pod tačkom (a): nisu navedena na OFAC listama ili na Eu listi sankcija, nisu uključeni ili povezani sa Iranskom revolucionarnom gardom (IRGC) ili njenim agentima i podružnicama, nisu Američki subjekti“.

3. MOTIVI I RAZLOZI ZA DONOŠENjE MIŠLjENjA

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, prilikom odlučivanja u ovom predmetu, analizirao je navode iz pritužbe, izjašnjenja, dokaze koji su dostavljeni, kao i relevantne međunarodne i domaće pravne propise u oblasti zaštite od diskriminacije.

Pravni okvir

• Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je nezavisni državni organ ustanovljen Zakonom o zabrani diskriminacije^[2]. Odredbama člana 33. Zakona o zabrani diskriminacije propisana je nadležnost Poverenika za zaštitu ravnopravnosti. Jedna od osnovnih nadležnosti Poverenika jeste da prima i razmatra pritužbe zbog diskriminacije, daje mišljenja i preporuke u konkretnim slučajevima diskriminacije i izriče zakonom utvrđene mere. Pored toga, Poverenik je ovlašćen da predlaže postupak mirenja, kao i da pokreće sudske postupke za zaštitu od diskriminacije i podnosi prekršajne prijave zbog akata diskriminacije propisanih antidiskriminacionim propisima. Poverenik je, takođe, ovlašćen da upozorava javnost na najčešće, tipične i teške slučajeve diskriminacije i da organima javne vlasti preporučuje mere za ostvarivanje ravnopravnosti.
• Ustav Republike Srbije[3] u članu 21. zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.
• Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine[4], u članu 14. zabranjuje diskriminaciju i propisuje da se uživanje prava i sloboda propisanih konvencijom obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.
• Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, koji u članu stav 1. tačka 1. propisuje da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Članom 17. stav 1. ovog zakona propisano je da diskriminacija u pružanju javnih usluga postoji ako pravno ili fizičko lice, u okviru svoje delatnosti, odnosno zanimanja, na osnovu ličnog svojstva lica ili grupe lica, odbije pružanje usluge, za pružanje usluge traži ispunjenje uslova koji se ne traže od drugih lica ili grupe lica, odnosno, ako u pružanju usluga neopravdano omogući prvenstvo drugom licu ili grupi lica.
• Konvencija o statusu izbeglica[5] reguliše pravni položaj izbeglica, kao i pokretnu i nepokretnu imovinu izbeglica. Članom 30. ove konvencije propisano je da svaka država ugovornica obrati blagonaklonu pažnju molbama koje podnose izbeglice koji žele dobiti ovlašćenje za transfer sve druge imovine potrebne za njihovo novo nastanjivanje u nekoj drugoj zemlji gde su primljeni radi novog nastanjenja.
• Zakon o azilu i privremenoj zaštiti[6] uređuje status, prava i obaveze tražilaca azila i lica kojima je odobreno pravo na azil i privremenu zaštitu, načela, uslovi i postupak za odobrenje i prestanak prava na azil i privremenu zaštitu, kao i druga pitanja od značaja za azil i privremenu zaštitu. Ovim zakonom definisani su i pojmovi izbeglica, lica koja imaju pravo na utočište, lica sa supsidijarnom zaštitom i tražilaca azila u Republici Srbiji.
• Zakonom o strancima[7] propisano je, da u postupku odlučivanja o pravima i obavezama stranaca u vezi sa ulaskom i boravkom na teritoriji Republike Srbije, Ministarstvo unutrašnjih poslova pribavlja mišljenje državnog organa nadležnog za zaštitu bezbednosti Republike Srbije u pogledu procene da li ulazak ili boravak stranaca na teritoriji Republike Srbije predstavlja neprihvatljiv bezbednosni rizik. Prilikom donošenja procene bezbednosnog rizika, nadležni organi, na osnovu prikupljenih podataka razmatraju da li ulazak i boravak stranaca na teritorji Republike Srbije ugrožava bezbednost Republike Srbije i njenih građana, u meri u kojoj to predstavlja neprihvatljiv bezbednosni rizik (član 9. stav 6). Ukoliko se u postupku odlučivanja o pravima i obavezama stranaca proceni da ulazak i boravak stranaca na teritoriji države predstavlja neprihvatljiv bezbednosni rizik, odluku kojom se uskraćuje ulazak ili boravak stranaca na teritoriji Republike Srbije donosi nadležni organ, osim ukoliko postoje razlozi iz člana 83. stav 3. ovog zakona.
• Zakon o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma[8] pod obveznicima pored ostalih  podrazumeva i banke (član 4. stav 1. tačka 1.). Odredbom člana 6. stav 1. ovog zakona propisano je da je obveznik dužan da izradi i redovno ažurira analizu rizika od pranja novca i finansiranja terorizma u skladu sa ovim zakonom, smernicama koje donosi organ nadležan za vršenje nadzora nad primenom ovog zakona i procenom rizika od pranja novca i finansiranja terorizma izrađenom na nacionalnom nivou (član 6. stav 1). Takođe, odredbom člana 7. propisane su radnje i mere poznavanja i praćenja stranke, prema kome je, obveznik, između ostalog, dužan da proveri identitet stranke na osnovu dokumenata, podataka ili informacija pribavljenih iz pouzdanih i verodostojnih izvora, zatim da pribavi i proceni informaciju o svrsi i nameni poslovnog odnosa ili transakcije i druge podatke, kao i da proveri i proceni verodostojnost informacija o poreklu imovine koja je ili će biti predmet poslovnog odnosa, odnosno transakcije, u skladu sa procenom rizika. Prema odredbi stava 2. ovog člana obveznik je dužan da odbije ponudu za uspostavljanje poslovnog odnosa ako ne može da izvrši radnje i mere iz stava 1. ovog člana, a ako je poslovni odnos već uspostaljen dužan je da ga raskine. Odredbom člana 41. stav 1. ovog zakona propisano je da je obveznik dužan da kada uspostavlja poslovni odnos ili vrši transakciju kada poslovni odnos nije uspostavljen, sa strankom iz države koja ima strateške nedostatke u sistemu za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma, primeni pojačane radnje i mere iz stava 2. ovog člana.
• Smernice za primenu odredaba Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranje terorizma za obveznike nad kojima Narodna banka Srbije vrši nadzor[9] u tački 6. propisuju da je obveznik dužan da identifikuje rizik od pranja novca i finansiranja terorizma kome je izložen ili će biti izložen pri uspostavljanju poslovnog odnosa sa strankom. S tim ciljem, obveznik razmatra sve relevantne vrste rizika, pri čemu uvek uzima u obzir rizik stranke, geografski rizik, rizik transakcije, rizik proizvoda/usluga i rizik u vezi sa načinom uspostavljanja i odvijanja poslovnog odnosa. Tačkom 8. stav 1. Smernice propisano je da radi identifikovanja geografskog rizika, obveznik razmatra naročito rizik u odnosu na državu u kojoj stranka ili stvarni vlasnik stranke ima sedište, obavlja delatnost ili s kojom je na relevantan način povezana, dok je stavom 4. smernica propisano da je radi identifikovanja novoa rizika od finansiranja terorizma za određenu državu obveznik dužan da razmotri sledeće faktore: da li postoji informacije od tela nadležnih za sprovođenje zakona ili verodostojnih i pouzdanih izvora koje ukazuju da država finansira ili podržava aktivnosti terorističkih organizacija ili je poznato da terorističke organizacije deluju u toj državi; da li su Ujedinjene nacije, savet Evrope, OFAC ili druge međunarodne organizacije prema državi primenile sankcije, embargo ili slične mere.
• Zakonom o zaštiti korisnika finansijskih usluga[10], kao jedno od osnovnih načela, u članu 5. tačka 2. propisuje načelo zaštite od diskriminacije.
• Zakon o platnim uslugama[11] u članu 73b propisuje da je pri otvaranju računa potrošača koji ima zakonit boravak u Republici Srbiji zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, genetskih osobenosti, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, mesta boravka, kulture, jezika, starosti, seksualnog opredeljenja ili invaliditeta. Prema odredbi člana 2. stav 1. tačka 41. ovog zakona, zakonit boravak u Republici Srbiji označava boravak fizičkog lica u Republici Srbiji u skladu sa propisima kojima se uređuje prebivalište i boravište građana, odnosno boravak stranaca u skladu sa zakonom o strancima, uključujući i stranca koji boravi u Republici Srbiji u skladu sa zakonima kojima se uređuje azil i izbeglice ili na osnovu međunarodnog ugovora. Članom 73n ovog zakona propisano je da, ne dovodeći u pitanje primenu odredaba zakona kojima se uređuje sprečavanje pranja novca i finansiranje terorizma i drugih odredaba ovog zakona, banka je dužna da potrošaču koji ima zakonit boravak u Republici Srbiji, a nema otvoren platni račun, na njegov zahtev omogući otvaranje i korišćenje platnog računa sa osnovnim uslugama. U stavu 6. ovog člana propisano je da uslovi za otvaranje, vođenje, i gašenje platnih računa potrošača sa osnovnim uslugama moraju biti nediskriminatorni, u smislu člana 73b ovog zakona.

Analiza navoda pritužbe, izjašnjenja i dokaza sa aspekta antidiskriminacionih propisa

• Imajući u vidu sadržinu pritužbe kao i nadležnosti ovog organa, u konkretnom slučaju, je potrebno utvrditi da li je Banka BB, diskriminatorno postupila prema grupi lica (izbeglicama, tražiocima azila) koji su rođeni u Iranu, Iraku i Avganistanu, odnosno koji su državljani ovih zemalja, na taj način što je odbila da uspostavi poslovni odnosi i otvori devizni račun ovim licima, zbog njihovog državljanstva, nacionalne pripadnosti ili etničkog porekla, odnosno mesta rođenja. Naime, prema navodima pritužbe, Udruženje AA zastupa tražioce azila i izbeglice u postupku pred nadležnim organima, a jedan od poslova koje tražioci azila i izbeglice obavljaju u Republici Srbiji je i otvaranje računa u bankama, a koji su im potrebni i za ostvarivanje osnovnih ljudskih prava, poput prava na rad kao i za ostvarivanje prava na jednogodišnju pomoć republičkog Komeserijata za izbeglice i migracije.
• Na osnovu utvrđenog činjeničnog stanja, nesporno je da Banka BB ne uspostavlja poslovni odnos sa fizikčkim licima koja su poreklom iz Irana, Iraka i Avganistana. Naime, u elektronskom dopisu od 3.2020. godine, koji je upućen podnosiocu pritužbe, banka je navela da: „Banka BB, u skladu sa strogim pravilima matične grupe, nije u mogućnosti da uspostavi poslovni odnos sa fizičkim licima koja su rođena u Iranu“. Takođe, u izjašnjenju je navedeno da tokom 2020. godine, Banka BB nije zaključila poslovni odnos (otvaranje računa) sa fizičkim licima poreklom iz Irana, Iraka i Avganistana. S tim u vezi, banka je istakla da države Iran, Irak i Avganistan imaju strateške nedostatke u sistemu sprečavanja pranja novca i finansiranja terorizma, shodno klasifikaciji FATF, zbog čega prema državljanima tih zemalja, kao visokorizičnim, banka primenjuje strožiji pristup, koji se ogleda u pojačanim radnjama i merama poznavanja i praćenja stranke. Povodom ovih navoda, Poverenik najpre ukazuje da je odredbom člana 41. stav.1. Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma propisano da je obveznik dužan da kada uspostavlja poslovni odnos ili vrši transakciju kada poslovni odnos nije uspostavljen, sa strankom iz države koja ima strateške nedostatke u sistemu za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma, primeni pojačane radnje i mere iz stava 2. ovog člana. Ove radnje i mere najpre obuhvataju propisane radnje i mere iz člana 7. stav 1. ovog zakona (provera identiteta stranke na osnovu dokumenata, podataka ili informacija pribavljenih iz pouzdanih i verodostojnih izvora, pribavljanje i procena informacija o svrsi i nameni poslovnog odnosa ili transkacija i dr), kao i da svojim internim aktima definiše koje će pojačane radnje i mere, i u kom obimu primenjivati, u svakom konkretnom slučaju, a u skladu sa članom 35. stav 2. Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma.
• Imajući u vidu ovu obavezu obveznika (banke), Poverenik je prilikom odlučivanja u ovom predmetu, u konkretnom slučaju, imao u vidu primenu pravila o preraspodeli i prebacivanju tereta dokazivanja iz člana 45. Zakona o zabrani diskriminacije. Prema ovom pravilu, teret dokazivanja da nije došlo do povrede načela jednakih prava i obaveza, leži na licu pritiv koga je podneta pritužba. Nesporno je, da je banke u obavezi da u svakom konkretnom slučaju vrše procenu svih relevantnih vrsta rizika (rizik stranke, geografski rizik, rizik transakcije i dr) prilikom uspostavljanja poslovnog odnosa. Tačkom 8. stav Smernica za primenu odredaba Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma propisano je da radi identifikovanja geografskog rizika, obveznik razmatra naročito rizik u odnosu na državu u kojoj stranka ili stvarni vlasnik stranke ima sedište, obavlja delatnost ili sa kojom je na relevantan način povezana, dok je stavom 4. iste tačke Smernice propisano da je radi identifikovanja nivoa rizika od finansiranja terorizma za određenu državu obveznik dužan da razmotri sledeće faktore: da li postoji informacije od tela nadležnih za sprovođenje zakona ili verodostojnih i pouzdanih izvora koje ukazuju da država finansira ili podržava aktivnosti terorističkih organizacija ili je poznato da terorističke organizacije deluju u toj državi; da li su Ujedinjene nacije, Savet Evrope, OFAC ili druge međunarodne organizacije prema državi primenile sankcije, embargo ili slične mere. Na osnovu navedenog proizlazi da je banka dužna da, ukoliko u konkretnom slučaju, prilikom uspostavljanja poslovnog odnosa proceni postojanje visokog rizika, primeni pojačane radnje i mere, u skladu sa zakonom i procedurom banke. Međutim, činjenica da potencijalni klijent banke koji želi da otvori račun ima veze sa državama (državljanstvo, mesto rođenja) koje imaju strateške nedostatke u sistemu sprečavanja pranja novca i finansiranja terorizma, prema klasifikaciji međudržavnih tela (npr. FATF) ne isključuje mogućnost da banka uspostavi poslovni odnos sa ovim licima, već da, kao što je navedeno, primeni pojačane radnje i mere. Takođe, i propisima koji regilišu primenu pojačanih radnji i mera nije isključena mogućnost uspostavljanja poslovnog odnosa sa ovim licima. Naime, propisi u ovoj oblasti predviđaju da se poslovni odnos ne uspostavi samo ako banka nije u mogućnosti da primeni pojačane radnje i mere. Međutim, banka u konkretnom slučaju nije dostavila nijedan dokaz iz kog bi se utvrdilo da prema izbeglicama i/ili tražiocima azila, a koja su državljani Irana, Iraka, Avganistavna, ili su rođena u ovim državama, nije mogla da primeni pojačane radnje i mere, te da je zbog toga odbila da uspostavi poslovni odnos i otvori račun. Banka BB je u izjašnjenju navela da poslovni odnos sa ovim licima nije uspostavila samo zbog postojanja visokog rizika.
• Pored toga, Banka BB u izjašnjenju navodi da kada je u pitanju država Iran, interni akti banke propisuju strožije uslove za uspostavljanje poslovnog odnosa sa fizičkim licima sa prebivalištem ili boravištem u Iranu, kao i fizičkim licima koja iako borave u drugoj zemlji, rođeni su u Iranu ili su državljani Irana. Strožiji pristup prema fizičkim licima koja iako borave u drugoj zemlji, rođeni su u Iranu ili su državljani Irana, propisan je procedurom banke – Upravljanje odnosima sa zemljama pod sankcijama. Povodom ovih navoda, Poverenik konstatuje da i na osnovu ovog internog akta banke, dozvoljeno je uspostaviti poslovni odnos sa „iranskim subjektima“. Naime, prema navedenoj proceduri, „iranski subjekti“ su, između ostalih, fizička lica sa prebivalištem ili boravištem u Iranu, ili fizička lice koje iako borave u drugoj zemlji, rođena su u Iranu ili su Iranski državljani. U ovom aktu dalje je navedeno da u skladu sa principima sprečavanja pranja novca i finansiranja terorizma, klijenti koji su procenjeni kao „iranski subjekti“ imaju dodeljen visok nivo rizika od sprečavanja pranja novca. U skladu sa time, uspostavljanje poslovnog odnosa, podrazumeva sprovođenje pojačanih radnji i mera i odobrenje od strane Direktora odeljenja Dakle, i u slučaju kada banka uspostavlja poslovni odnos sa fizičkim licem koje iako boravi u drugoj zemlji je rođeno u Iranu ili je Iranski državljanin, dužna je da primeni pojačane radnje i mere poznavanja i praćenja stranke. Međutim, u konkretnom slučaju banka tokom postupka nije dokazala da je odbila da uspostavi poslovni odnos sa „iranskim subjektom“ zato što nije mogla da primeni pojačane radnje. Suprotno tome, banka je, a priori, odbila da uspostavi poslovni odnos sa ovim licima, samo zbog činenice što je lice rođeno u Iranu ili je Iranski državljanin.
• Banka BB, tokom  ovog postupka, nije dostavila dokaze iz kojih bi se utvrdilo da je iz opravdanih razloga odbila da zaključi poslovni odnos sa licima koja su tražioci azila i/ili izbeglice, a koja su državljani Irana, Iraka, Avganistana, ili su rođeni u ovom državama. S tim u vezi, opravdan razlog u konkretnom slučaju bi postojao ukoliko je banka procenila visok rizik pri uspostavljanju poslovnog odnosa, a nije mogla da primeni pojačane radnje i mere, u skladu sa zakonom i inretnim aktom banke,  zbog čega je  odbila da uspostavi poslovni odnosa sa ovom licima. Ovakav stav je potvrđen i u dopisu Narodne banke Srbije. Naime, u ovom dopisu Narodna banka Srbije ističe da je za svako fizičko lice koje uspostavlja poslovni odnos sa bankom, bez obzira na državljanstvo tog lica, banka dužna da identifikuje rizik od pranja novca i finansiranja terorizma kome je izložena ili će biti izložena pri uspostavljanju poslovnog odnosa, te s tim ciljem banka razmatra sve relevantne vrste rizika, što zahteva od banke da izvrši dodatne provere u skladu sa propisima iz ove oblasti i u skladu sa internim aktima banke. Te dodatne provere, odnose se primera radi, na proveru da li se lice koje želi da uspostavi poslovni odnos nalazi na listi označenih lica u smislu Zakona o ograničavanju raspolaganja imovinom u cilju sprečavanja terorizma i širenja oružja za masovno uništenje (u pitanju su domaće i međunarodne liste koje se ažuriraju na dnevnom nivou, pri čemu je najznačajnija lista Saveta bezbednosti Ujedninjenih nacija, kao i druge provere). Narodna banka Srbije navodi da nije moguće isključivo na osnovu državljanstva, odnosno države porekla fizičkog lica ili nacionalnosti unapred isključiti mogućnost da se određenim kategorijama lica otvaraju računi kod banke, već je odbijanje uspostavljanja poslovnog odnosa ili raskida tog odnosa moguć samo ako je banka utvrdila, nakon sprovedenih obrazloženih analiza da nije u mogućnosti da primenjuje određene pojačane radnje i mere, ako je prethodno došla do zaključka da je potrebno da se ove mere primenjuju. Drugim rečima, banke mogu da uspostave poslovni odnos sa licima koji su migranti, odnosno u statusu tražioca azila ili izbegličkom statusu, a koja su iz Irana, Iraka i Avganistana (odnosno da tim licima otvore račune) ako su ispunjeni zakonkski i podzakonski akti i utvrđeno formalini materijalni uslovi, koji se jednako primenjuju na sva fizička lica.

4. MIŠLjENjE

Banka BB je odbijanjem da uspostavi poslovni odnos (otvori devizni račun) sa izbeglicama i tražiocima azila u Republici Srbiji, a koji su rođeni ili su državljani Irana, Iraka i Avganistana, bez razmatranja ispunjenosti uslova u svakom konkretnom slučaju u skladu sa zakonom, povredila odredbe člana 6. Zakona o zabrani diskriminacije.

5. PREPORUKA

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti preporučuje Banci BB:

5.1. Da prilikom razmatranja zahteva tražilaca azila i/ili izbeglica u Republici Srbiji, koji su rođeni ili su državljani Irana, Iraka i Avganistana, u svakom konkretnom slučaju procenjuje ispunjenost zakonskih uslova za uspostavljanje poslovnog odnosa, bez negativnih generalizacija o licima samo na osnovu njihovog državljanstva ili mesta (države) rođenja.

5.2.  Da ubuduće vodi računa da u okviru svojih poslova i aktivnosti ne krši propise o zabrani diskriminacije.

Potrebno je da Banka BB obavesti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o planiranim merama u cilju sprovođenja ove preporuke, u roku od 30 dana od dana prijema mišljenja sa preporukom.

Ukoliko Banka BB ne postupi po preporuci u roku od 30 dana, biće doneto rešenje o izricanju mere opomene, protiv kojeg nije dopuštena žalba, a za slučaj da ovo rešenje sprovede, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti će o tome obavestiti javnost preko sredstava javnog informisanja i na drugi način.

Protiv ovog mišljenja nije dopuštena žalba niti bilo koje drugo pravno sredstvo, jer se njime ne odlučuje o pravima i obavezama pravnih subjekata.

[1] „Službeni glasnik RS”, broj 22/2009

[2] Zakon o zabrani diskriminacije, član 33.

[3] Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/06)

[4] „Sl.  list SCG- Međunarodni ugovori“, br. 9/03

[5] „Sl. list FNRJ – Međunarodni ugovori i drugi sporazumi“, br. 7/60)

[6] „Sl.glasnik RS“, br. 24/18

[7] „Sl. glasnik RS“, br.24718 i 31/19,

[8] „Sl. glasnik RS“, br. 113/17, 91/19 i 153/20

[9] „Sl.glasnik RS, br. 13/18, 103/18,57/19 i 137/20

[10] „Sl.glasnik RS“, 36711 i 139/14

[11] „Sl.glasnik RS, 139/14 i 44/18

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

637-20 Pritužba zbog diskriminacije po osnovu državljanstva