br. 07-00-382/2022-02 datum: 17.2.2023.

MIŠLjENjE

Mišljenje je doneto u postupku povodom pritužbe A.A. iz P., zbog diskriminacije na osnovu mesta prebivališta.  U pritužbi je navedeno da su računi koje plaća javnom preduzeću B.B. a koji se odnose na zakup i održavanje grobnog mesta i do deset puta veći u odnosu na račune koje plaćaju građani koji imaju prebivalište na teritoriji  opštine Opovo.  Direktor javnog preduzeća dostavio je izjašnjenje na pritužbu u kome nije osporena razlika u visini naknade. Navedeno je da je članom 12. Odluke o sahranjivanju i grobljima na teritorji opštine Opovo propisano da se lica koja nemaju prebivalište ili boravište na teritoriji opštine Opovo mogu sahraniti samo ukoliko je preminuli za života izrazio takvu želju, ukoliko na grobnom mestu postoji mogućnost obezbeđivanja novog grobnog mesta ili ukoliko postoji zakupljeno grobno mesto i ako je za tu namenu propisana novčana nadoknada prema važećem cenovniku B.B.. Pojašnjeno je da je cena formirana bez diskriminatornog elementa jer lica koja žive na teritoriji opštine Opovo kroz porez na imovinu, druge poreze i takse lokalnog karaktera učestvuju u formiranju budžeta jedinice lokalne samouprave – opštine Opovo, koja je osnivač javnog preduzeća,  dok lica koja su sa drugih teritorija plaćaju nešto veću cenu.  Dalje je navedeno da je cena uvek ista za period obaveznog počivanja ( 10 godina)  a ukoliko nakon tog perioda lice želi da izvrši rezervaciju grobnog mesta odnosno ukoliko porodica ili srodnici žele da posmrtni ostaci pokojnog počivaju i dalje na groblju, plaćaju iznos od 400 odnosno 600 dinara godišnje zavisno od mesta prebivališta odnosno boravišta. U toku postupka Poverenik je analizirao važeći Cenovnik komunalnih usluga gde je utvrđeno da građanima sa drugih opština nije uskraćeno pravo da koriste komunalne usluge javnog preduzeća čiji je osnivač C.C., već su tačkom 3.3.1. važećeg Cenovnika komunalnih usluga, utvrđene olakšice za građane sa teritorije opštine Opovo. Prilikom odlučivanja u konkretnom slučaju, Poverenik je analizirao i član 29. Zakona o komunalnim delatnostima koji propisuje da jedinica lokalne samouprave može utvrditi kategorije korisnika komunalne usluge koje plaćaju subvencionisanu cenu komunalne usluge, kao i iznos subvencija za svaku kategoriju. Sagledavajući sve činjenice i okolnosti, Poverenik je dao mišljenje da važećim Cenovnikom komunalnih usluga odnosno propisivanjem niže naknade komunalnih usluga za meštane opštine Opovo, nisu prekršene odredbe Zakona o zabrani diskriminacije, jer je određivanje povoljnijih cena za određenu grupu lica u konkretnom slučaju opravdano legitimnim ciljem, a sredstva za postizanje tog cilja su primerena i nužna. Shodno navedenom, JP B.B. nije diskriminisalo A.A.na osnovu njegovog ličnog svojstva – mesto prebivališta. Međutim, uzimajući u obzir sve okolnosti slučaja kao i ulogu zavičaja i zavičajnosti, kao vrednosne kategorije vrlo značajne u izgradnji identiteta odnosno da mesto rođenja i odrastanja predstavlja značaj deo identiteta ličnosti iz čega proističe i potreba lica da njegovi posmrtni ostaci budu sahranjeni u rodnom mestu odnosno mestu odrastanja, Poverenik u skladu sa članom 33. tačka 9. Zakona o zabrani diskriminacije, preporučuje javnom preduzeću B.B. da preispita mogućnost izmene važećeg Cenovnika komunalnih usluga, u smislu davanja povlastica i licima koja trenutno nemaju prebivalište odnosno boravište na teritoriji opštine Opovo, ali oni ili njihovi preci potiču iz te sredine.

1. TOK POSTUPKA
   • Poverenik za zaštitu ravnopravnosti primio je pritužbu A.A., podnetu protiv javnog preduzeća B.B., zbog diskriminacije na osnovu mesta prebivališta.
   • A. je u pritužbi i dopunama pritužbe, između ostalog, naveo:

• da smatra da se nalazi u neravnopravnom položaju odnosno da je diskriminisan i oštećen finansijski;
• da se diskriminacija ogleda u naknadi za plaćanje zakupa i održavanja grobnih mesta koju stanovnici C.C. plaćaju po jednoj ceni dok građani Pančeva i drugih gradova plaćaju „deset puta više“;
• da smatra nelogičnim to što je cenovnik komunalnih usluga donet u avgustu a ne početkom godine, kao i sva druga dokumenta koja su važna;
• da je po dogovoru sa prestavnikom JP B.B. izvršio uplatu zakupa za jedno grobno mesto na parceli br. 1040, dok za drugo grobno mesto treba da izvrši uplatu u decembru 2022. godine;
• da ne „vidi konkretno objašnjenje“ na osnovu čega mu naplaćuju naknadu od 660 dinara po godini za zakup grobnog mesta;
• da su mu u direktnom razgovoru naveli da se radi o posebnoj naknadi za zakupodavce koji nemaju prebivalište na opštini Opovo odnosno da za one koji ne plaćaju porez Opštini zakup iznosi 1100 po grobnom mestu odnosno 2200 dinara za zauzetu parcelu;
• da su mu roditelji, za koje plaća zakup grobnih mesta na parceli br.1040, živeli na teritoriji opštine Opovo;
  • Uz pritužbu i dopunu pritužbe su dostavljeni sledeći dokazi: 1) Cenovnik komunalnih usluga B.B.; 2) Odluku o sahranjivanju i grobljima; 3) račun JP B.B. br. 1495 iz 2009. godine; 3) račun JP B.B. br. 1297 iz 2012. godine; 4) račun JP B.B. Opovo br. 418/19-88274 iz 2019. godine. 5) račun JP B.B. Opovo br. 232/22 od 23. novembra 2022. godine; 6) fotokopiju ličnih karata za preminule roditelje.
  • Poverenik za zaštitu ravnopravnosti sproveo je postupak u cilju utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti, a u skladu sa članom 37. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije[1], pa je u toku postupka pribavljeno izjašnjenje od javnog preduzeća B.B..
  • U izjašnjenju na pritužbu, između ostalog, navedeno je:
• da je A.A. u zakupu od 2012. do 2022. godine za dva grobna mesta na groblju u Opovu, pod brojem parcele 1040;
• da je na parceli br. 1040 obavezan rok počivanja za lica koja su ukopana istekao 1989. odnosno 1994. godine te da shodno tome A,A, nema zakonsku obavezu plaćanja istih već koristi zakonsko pravo zakupa grobnih mesta ( rezervacija po sopstvenoj želji);
• da je shodno čl. 12. Odluke o sahranjivanju i grobljima na teritorji opštine Opovo propisano da lica koja nemaju prebivalište ili boravište na teritoriji opštine Opovo mogu sahraniti samo ukoliko je preminuli za života izrazio takvu želju, ukoliko na grobnom mestu postoji mogućnost obezbeđivanja novog grobnog mesta ili ukoliko postoji zakupljeno grobno mesto i ako je za tu namenu propisana novčana nadoknada prema važećem cenovniku JP B.B..
  • U prilogu izjašnjenja dostavljeni su sledeći prilozi: 1) Cenovnik komunalnih usluga JP B.B. Opovo od 1. avgusta 2022. godine; 2) Odluka o sahranjivanjiu i grobljima od 29. aprila 2014. godine.

1.7. Radi pravilnog utvrđivanja činjeničnog stanja i daljeg postupanja po pritužbi, saglasno članu 37. stav 1. i 2. Zakona o zabrani diskriminacije, Poverenik je od direktora javnog preduzeća B.B. Opovo, zatražio dopunu izjašnjenja na okolnosti iz izjašnjenja. Tom prilikom, Poverenik je zatražio pojašnjenje na koji način mesto prebivališta zakupca grobnog mesta utiče na visinu naknade rezervacije grobnog mesta. Takođe, zatraženo je pojašnjenje koja je razlika u visini naknade u stavkama 3.3.1. i 3.3.2. važećeg cenovnika JP B.B. odnosno šta podrazumeva grobno mesto za jednu godinu u iznosu od 400 dinara tj naknada za grobno mesto na teritoriji C.C. za jednu godinu po zahtevu u iznosu od 600 dinara.

1.8. U dopuni izjašnjenja, između ostalog, navedeno je:

• da je razlika između stavki 3.3.1. i 3.3.2. važećeg cenovnika u tome da li je lice koje sahranjeno na nekom od groblja na teritoriji oštine Opovo, sa teritorije opštine Opovo ili ne, odnosno ukoliko je pokojni imao prebivalište ili boravište na teritoriji opštine Opovo po godini se plaća iznos od 400 dinara, a ukoliko nije, plaća se iznos od 600 dinara;
• da se u oba slučaja radi o periodu počivanja nakon što istekne obavezan rok počivanja koji traje 10 godina;
• da je cena formirana bez ikakvog diskriminatornog elementa jer lica koja žive na teritoriji opštine Opovo kroz porez na imovinu, druge poreze i takse lokalnog karaktera učestvuju u formiranju buddžeta jedinice lokalne samouprave – opštine Opovo koja je osnivac JP B.B.;
• da je cena uvek ista za period obaveznog počivanja a nakon tog perioda ukoliko porodica ili srodnici žele da posmrtni ostaci pokojnog počivaju i dalje na groblju gde je pokojni sahranjen, plaćaju iznos od 400 odnosno 600 dinara u zavisnosti od mesta prebivalištva odnosno boravišta;
• da je nadležni organ preduzeća, skupština opštine Opovo, dala saglasnost na predloženi cenovnik.

1.9. Saglasno članu 37. stav 1. i 2. Zakona o zabrani diskriminacije, Poverenik je od B.B., zatražio dopunu izjašnjenja na okolnosti iz dopune izjašnjenja. Tom prilikom, Poverenik je od direktora zatražio da pojasni na osnovu kog kriterijuma je formirana cena za dva grobna mesta, koju A.A. plaća za svoje preminule roditelje, koji su imali prebivalište na teritoriji opštine Opovo.

1.10.  U dopuni izjašnjenja direktora navedeno je:

• da se cenovnik odnosi na period kada posmrtni ostaci sahranjenog lica više ne moraju da počivaju na groblju i da gotovo uvek neko od srodnika/naslednika plaća nakandu za grobno mesto, koja se naknadno razlikuje zavisno od toga da li je pokojni imao prebivalište odnosno boraviše na teritoriji opštine ili ne;
• da ovde razlikujemo dve situacije i prema tome dve cene: 1) 400 odnosno 440 dinara za lice koje je već sahranjeno, a istekao je period obaveznog počivanja i lice je imalo prebivalište odnosno boravište na teritoriji opštine Opovo. Cena je na godišnjem nivou i naplaćuje se za narednih 10 godina računajući od isteka obaveznog roka počivanja; 2) 600 odnosno 660 dinara za lice koje je već sahranjeno, a istekao je period obaveznog počivanja a lice nije imalo prebivalište odnosno boravište na teritoriji opštine Opovo. Cena je na godišnjem nivou i naplaćuje se za narednih 10 godina računajući od isteka obaveznog roka počivanja;
• da lice za života može izraziti želju da bude sahranjeno na nekom od groblja na teritorji Opštine, u kom slučaju se razlikuju dve situacije u kojima se primenjuju različite tarife: 1) 400 odnosno 440 dinara za lice koje želi da bude sahranjeno na nekom od groblja Opštine, a ima prebivalište odnosno boravište na teritoriji opštine Opovo. Cena je na godišnjem nivou i naplaćuje se za period od 10 godina; 2) 600 odnosno 660 dinara za lice koje želi da bude sahranjeno na nekom od groblja Opštine, a nema prebivalište odnosno boravište na teritoriji Opštine. Cena je na godišnjem nivou i naplaćuje se za period od 10 godina;
• da je u konkretnom slučaju cena formirana primenom tarifnih brojeva 3.2.1. odnosno 440 dinara za svaku godinu počivanja jednog roditelja, odnosno 880 dinara za dve osobe, na godišnjem nivou, što za period od 10 godina iznosi 8.800 dinara;
• da je u toku prošle godine, podnosilac pritužbe uradio opseg na grobnim mestima, bez čaure, odnosno ostavio je mogućnost daljih ukopa za još dve osobe na istom mestu nao snovu čega se primenjuje trafini broj 3.3.2. odnosno 660 dinara za svaku godinu rezervacije po osobi;
• da je zbirom 4.400 dinara, koji su obračunati za jedno grobno mest za jednog roditelja koji počiva, i iznosa od 6.600 dinara, na ime rezervacije, formirana cena od 11.000 dinara po grobnom mestu, odnosno 22.000 dinara za dva grobna mesta i dve rezervacije;
• da je naplata vršena prema važećem cenovniku i jednako prema svim korisnicima.

1.11. Radi pravilnog utvrđivanja činjeničnog stanja, saglasno članu 37. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije, Poverenik je od Ministarstva građevinarstva,saobraćaja i infrastrukture, Sektor za inspekcijski nadzor, Odeljenje republičke komunalne inspekcije, kao organu nadležnom da vrši nadzor nad sprovođenjem zakona i drugih propisa kojima se uređuju komunalne delatnosti, zatražio da dostave zapisnik o izvršenom inspekcijskom nadzoru u JP B.B.  kao i da obaveste Poverenika o bilo kojim drugim aktivnostima koje bi mogle da budu od značaja za postupanje po podnetoj pritužbi zbog diskriminacije.

1.12. U izjašnjenju v.d. pomoćnika ministra, Ivana Divca, između ostalog, navedeno je:

• postupajući po zahtevu Poverenika dostavljaju Zapisnik o inspekcijskom nadzoru br. 352-10-00278/2017-18 od 16. novembra 2017. godine, kao i Obaveštenje o otklanjanju nezakonitosti br. 352-3/18 od 5. marta 2018. godine;
• u Zapisniku o inspekcijskom nadzoru navedeno je da je predmet inspekcijskog nadzora kontrola uređenja opštih uslova i načina obavljanja komunalnih delatnosti na teritoriji opštine Opovo;
• u Zapisniku, pod tačkom 4.6. „Konstatacija zakonitog poslovanja i postupanja“ navedeno je da je za obavljanje komunalne delatnosti Upravljanje grobljima i sahranjivanje opština Opovo osnovala je JP B.B. u skladu sa članom 5. zakona;
• da cena komunalne usluge Upravljanje grobljima i sahranjivanje nije jednaka za sve kategorije korisnika što je suprotno članu 25. Zakona o komunalnim delatnostima;
• da je u Zapisniku pod tačkom 5.1. „Nesaglasnosti“ navedeno da Odluka o sahranivanju i grobljima nije usaglašena sa članom 2. stav 3. tačke 6. i 6a., članom 3. stav 1. tačke 6. i 6a. i članom 9. stav 2. i 6. Zakona o komunalnim delatnostima;
• da je Zapisnikom naloženo obavljanje komunalne delatnosti Upravljanje grobljima i sahranjivanje u skladu sa članom 25. Zakona o komunalnim delatnostima tako što će obezbediti nepostojanje razlike u cenama između različitih kategorija potrošača;

2. ČINjENIČNO STANjE

2.1.  Uvidom u prilog dostavljen uz pritužbu, račun javnog preduzeća B.B. br. 1297 izdat na ime A.A., utvrđeno je da je podnosilac pritužbe na ime korišćenja grobnog mesta, za period 2012. – 2022. godina, izvršio uplatu u iznosu od 21.600 dinara.

2.2. Uvidom u prilog dostavljen uz pritužbu, račun javnog preduzeća „B.B.“ br. 128-19 izdat na ime D.D., uvrđeno je da je D.D. na ime korišćenja grobnog mesta, za period 2019. – 2029. godina, izvršila uplatu u iznosu od 4.400 dinara.

2.3. Uvidom u Cenovnik komunalnih usluga JP B.B. od 15. jula 2022. godine utvrđeno je da je odeljku „3. Upravanje grobljima i sahranjivanje“ pod tačkom 3.3. navedeno „Grobnice – rezervacije“ dok je pod tačkom 3.3.1. navedeno „grobno mesto za 1 godinu – 400 dinara“ odnosno pod tačkom 3.3.2. navedeno „ Naknada za grobno mesto na teritoriji opštine Opovo za 1 godinu po zahtevu – 600 dinara „.

2.4. Uvidom u Odluku o sahranjivanju i grobljima Skupštine opštine Opovo od 29. aprila 2014. godine utvrđeno je da član 12. propisuje da se preminula lica sahranjuju na groblju prema mestu svog poslednjeg prebivališta ili boravišta. Stavom 2. navedenog člana propisano je da lica koja nisu imala poslednje prebivalište ili boravište na teritoriji opštine Opovo, a preminula su na teritoriji opštine Opovo, sahranjuju se prema mestu svog poslednjeg prebivališta ili boravišta. Saglasnost za sahranjivanje preminulog čije poslednje prebivalište odnosno boravište nije bilo na teritoriji opštine Opovo, JP može izdati samo ukoliko je preminuli za života pismeno izrazio takvu želju i ukoliko na groblju postoji mogućnost obezbeđenja novog grobnog mesta ili ukoliko postoji zakupljeno grobno mesto i ako je za tu namenu plaćena propisana novčana naknada prema važećem cenovniku JP ( stav 3.)

3. MOTIVI I RAZLOZI ZA DONOŠENjE MIŠLjENjA

3.1. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, prilikom odlučivanja u ovom predmetu, imao je u vidu navode iz pritužbe i izjašnjenja, dokaze koji su dostavljeni tokom postupka, kao i relevantne pravne propise u oblasti zaštite od diskriminacije.

Pravni okvir

3.2.  Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ustanovljen je Zakonom o zabrani diskriminacije[1] kao samostalan državni organ, nezavisan u obavljanju poslova utvrđenih zakonom.  Odredbama člana 33. Zakona o zabrani diskriminacije[2] propisana je nadležnost Poverenika za zaštitu ravnopravnosti. Jedna od osnovnih nadležnosti Poverenika jeste da prima i razmatra pritužbe zbog diskriminacije, daje mišljenja i preporuke u konkretnim slučajevima diskriminacije i izriče zakonom utvrđene mere. Pored toga, Poverenik je ovlašćen da pokreće sudske postupke za zaštitu od diskriminacije i podnosi zahteve za pokretanje prekršajnog postupka zbog povreda odredaba kojima se zabranjuje diskriminacija. Poverenik je, takođe, ovlašćen da upozorava javnost na najčešće, tipične i teške slučajeve diskriminacije i da organima javne vlasti preporučuje mere za ostvarivanje ravnopravnosti.

3.3. Ustav Republike Srbije^[3]  u čl. 21. zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

3.4. Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije koji u članu 2. stav 1. tačka. 1. propisuje da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, polnim karakteristikama, nivoom prihoda, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima.  Odredbom člana 8.  propisano je da povreda načela jednakih prava i obaveza postoji ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva, uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, osim ako je to opravdano legitimnim ciljem, a sredstva za postizanje tog cilja su primerena i nužna.

3.5. Članom 20. stav 1. tačka 2. Zakona o lokalnoj samoupravi[4] propisano je da opština preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, lokalni prevoz, korišćenje građevinskog zemljišta i poslovnog prostora.

3.6. Zakonom o komunalnim delatnostima[5] određuju se komunalne delatnosti i uređuju opšti uslovi i načini njihovog ostvarivanja. Odredbom člana 13. stav 1. propisano je da skupština jedinice lokalne samouprave odlukama propisuje način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i psoebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uključujući i način plaćanja cene komunalne usluge, način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge i ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti u vršenju kontrole i mere koje su kontrolori ovlašćeni da preduzimaju. Članom 3. stav 1. tačka 6. propisano je da upravljanje grobljima i sahranjivanje podrazumeva:upravljanje i održavanje groblja, održavanje grobnog mesta i naplata naknade za održavanje grobnog mesta; obezbeđivanje, davanje u zakup i prodaja uređenih grobnih mesta; pokopavanje i ekshumacija posmrtnih ostataka, kremiranje i ostavljanje pepela pokojnika; održavanje objekata koji se nalaze u sklopu groblja; održavanje pasivnih grobalja i spomen-obeležja. Odredbom člana 25. stav 1. tačka 5. Zakona propisano je nepostojanje razlike u cenama između različitih kategorija potrošača sem ako se razlika zasniva na različitim troškovima obezbeđivanja komunalne usluge

3.7. Zakonom o grobljima[6] članom 1. propisano je da se sahranjivanje umrlih, određivanje i stavljanje van upotrebe groblja, održavanje i uređenje groblja i krematorijuma vrši na način utvrđen propisom skupštine opštine, donetim uskladu sa načelima ovog zakona i drugih propisa koji se odnose na sahranjivanje i groblja. Odredbom člana 17. organizacija udruženog rada koja vrši poslove pogrebne delatnosti i uređivanja i održavanja groblja ili mesna zajednica kojoj je povereno vršenje tih poslova daje na korišćenje grobna mesta ( parcele) pod uslovima i na način utvrđen odlukom skupštine opštine.

3.8. Odredbom člana 40. stav 1. tačka 18. Statuta opštine Opovo[7] uređuju se uslovi i način obavljanja komunalnih delatnosti, obim i kvalitet komunalnih usluga i načn vršenja nadzora nad obavljanjem komunalnih delatnosti, osnivanje javnih preduzeća za obavljanje komunalnih delatnosti, odnosno poveravanje obavljanje tih delatnosti društvu kapitala ili preduzetnika, propisuju opšti uslovi održavanja komunalnog reda i mere za njihovo sprovođenje.

3.9. Statutom javnog preduzeća „Mladost“ Opovo[8], odredbom člana 1. propisano je da je javno preduzeće osnovano Odlukom Skupštine opštine Opovo radi obezbeđivanja uslova za snabdevanje vodom za piće, kao i upravljanja grobljima i pogrebnih usluga, održavanja ulica i puteva, održavanje čistoće na površinama javne namene i održavanja javnih zelenih površina. Odredbom člana 2. stav 1. propisano je da javno preduzeće ima status pravnog lica sa pravima, obavezama i odgovornostima utvrđenim zakonom, Odlukom osnivača i ovim Statutom. Odredbom člana 18. propisano je načelo za određivanje cene usluga dok je stavom 2. propisana visina naknade za isporučene komunalne proizvode, odnosno pružene komunalne usluge formirana u skladu sa načelima propisanim zakonom i to: 1) načelom „potrošač plaća“; 2) načelom „zagađivač plaća“; 3) načelom dovoljnosti cene da pokrije poslovne rashode; 4) načelom usaglašenosti cena komunalnih usluga sa načelom pristupačnosti; 5) načelom nepostojanja razlike u cenama između različitih kategorija potrošača, sem ako se razlika zasniva na različitim troškovima obezbeđivanja komunalne usluge.

Analiza navoda iz pritužbe i izjašnjenja i dostavljenih priloga sa aspekta antidiskriminacionih propisa

3.10. Imajući u vidu predmet pritužbe, u konkretnom slučaju potrebno je utvrditi da li je javno preduzeće B.B. donošenjem Cenovnika komunalnih usluga, kojim je propisana, između ostalog, visina naknade za održavanje i rezervaciju grobnog mesta – grobnice, izvršilo diskriminaciju na osnovu mesta prebivališta. Stoga, Poverenik je razmatrao da li su podnosiocu pritužbe uskraćena prava ili neopravdano nametnute obaveze koje se u istoj ili sličnoj sitauciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica. U konkretnom slučaju, potrebno je utvrditi da li je opravdano da cena komunalne usluge za lica koja imaju prebivalište na teritoriji opštine Opovo bude niža.

3.11. Saglasno tome, Poverenik je pristupio analizi važećeg Cenovnika komunalnih usluga JP B.B.. U odeljku 3. važećeg Cenovika „Upravljanje grobljima i sahranjivanje“ propisana je visina naknade za grobna mesta – grobnice, pa je tako pod tačkom 3.3.1. propisano da visina naknade za grobno mesto za 1 godinu iznosi 400 dinara odnosno tačkom 3.3.2. naknada za grobno mesto na teritoriji opštine Opovo za 1 godinu po zahtevu iznosi 600 dinara.

3.12. S obzirom na utvrđeno činjenično stanje, Poverenik konstatuje da je sa aspekta Zakona o zabrani diskriminacije, potrebno utvrditi da li je propisivanjem niže cene komunalnih usluga za lica koja imaju prebivalište na teritoriji opštine Opovo u suprotnosti sa imperativnim propisima kojima je diskriminacija zabranjena i koji su obavezujući za sve. Analizom važećeg Cenovnika kojim je određeno da lica koja žive na teritoriji opštine Opovo plaćaju jednu cenu komunalnih usluga u odnosu na lica koja nemaju prebivalište odnosno boravište na teritoriji opštine Opovo, utvrđeno je da su propisivanjem ovakvog uslova očigledno stavljena u nejednak položaj lica koja nemaju prebivalište odnosno boravište na teritoriji opštine Opovo. Da bi se ispitalo da li je propisivanjem ovakvog uslova povređeno načelo jednakih prava i obaveza, potrebno je razmotriti da li postoji objektivno i razumno opravdanje da se osobama koje imaju prebivalište odnosno boravište na teritoriji opštine Opovo propiše niža naknada za komunalne usluge. To podrazumeva da se ispita da li je mera opravdana legitimnim ciljem a sredstva za postizanje tog cilja primerena i nužna.

3.13. Poverenik najpre konstatuje da prema Zakonu o komunalnim delatnostima, skupština jedinice lokalne samouprave odlukama propisuje način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na teritoriji. U skladu sa tim, Skupština opštine Opovo osnovala je javno preduzeće B.B. radi upravljanja grobljima i pogrebnim uslugama odnosno radi redovnog zadovoljavanja potreba korisnika proizvoda i usluga. Imajući u vidu navedeno, Poverenik je od javnog preduzeća B.B. zatražio da se izjasni na navode iz pritužbe.

3.14. U izjašnjenju direktora javnog preduzeća nije osporena razlika u visini naknade. Navedeno je da je cena formirana bez diskriminatornog elementa jer lica koja žive na teritoriji opštine Opovo kroz porez na imovinu, druge poreze i takse lokalnog karaktera učestvuju u formiranju budžeta jedinice lokalne samouprave – opštine Opovo, koja je osnivač javnog preduzeća,  dok lica koja su sa drugih teritorija plaćaju nešto veću cenu. Dalje je pojašnjeno da se Cenovnik komunalnih usluga odnosi na period nakon obaveznog počivanja pokojnika koji traje 10 godina odnosno pojašnjeno je da se nakon tog perioda, ukoliko lice želi da izvrši rezervaciju grobnog mesta odnosno ukoliko porodica ili srodnici žele da posmrtni ostaci pokojnog počivaju i dalje na groblju, plaća naknadu za grobno mesto u kom slučaju se naknada razlikuje zavisno od toga da li je lice imalo prebivalište odnosno boravište na teritoriji Opštine. Drugim rečima, javno preduzeće smatra da postoji opravdani interes građana i građanki koji imaju prebivalište u ovoj opštini, da pojedine komunalne usluge koriste po privilegovanim cenama, s obzirom da životom i radom u ovoj opštini, svakodnevno doprinose, između ostalog i radu javnih preduzeća.

3.15. Prilikom zauzimanja stava o opravdanosti i legitimnosti cilja, Poverenik je imao u vidu i član 29. Zakona o komunalnim delatnostima koji propisuje da jedinica lokalne samouprave može utvrditi kategorije korisnika komunalne usluge koje plaćaju subvencionisanu cenu komunalne usluge, kao i iznos subvencija za svaku kategoriju. Prema zakonu i Statutu, Opština Opovo u skladu sa svojim nadležnostima, donosi i realizuje programe za podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja, unapređuje opšte uslove poslovanja i obavlja druge poslove od lokalnog značaja[9]. U skladu sa navedenim, Poverenik konstatuje da opština Opovo ima pravo da iz svog budžeta izdvaja sredstva za različite oblike pomoći i podrške građanima, da utvrđuje pravila za raspodelu tih sredstava i da ih u skladu sa propisima raspoređuje. Iako sama Opština nije donela akt kojim se subvencionišu određene komunalne usluge lokalnom stanovništvu,  navedena mogućnost je zasnovana na Zakonu o komunalnim uslugama, što važeći Cenovnik komunalnih usluga, za koji je Opština dala svoju saglasnost, čini legitimnim.

3.16. S obzirom na legitimnost cilja, potrebno je izvršiti analizu da li su sredstva za postizanje tog cilja primerena i nužna. U navodima iz izjašnjenja istaknuto je da je cilj propisivanja subvencionisane cene komunalnih usluga za meštane opštine Opovo doprinos razvoja zajednice kroz porez na imovinu, druge poreze i takse lokalnog karaktera. Da bi se navedeni cilj ostvario nužno je napraviti izvesnu razliku u ceni usluga za stanovnike Opova. Utvrđeno je da  razlika u ceni usluge iznosi 200 dinara na godišnjem nivou, pa je ocena Poverenika, da tako mala razlika jeste primereno sredstvo, jer ne onemogućava pružanje usluge licima koje nemaju prebivalište na teritoriji Opštine. Takođe, ne postoji razlika u ceni u periodu od prvih 10 godina, koji je obavezni rok počivanja. Dakle, navedenim Cenovnikom nije uskraćeno pravo građanima sa drugih opština, da koriste komunalne usluge javnog preduzeća čiji je osnivač Opština Opovo, niti im je nametnut nesrazmerni teret, već su očigledno tačkom 3.3.1. važećeg Cenovnika komunalnih usluga, utvrđene olakšice za građane sa teritorije opštine Opovo.

3.17. Poverenik ukazuje da nije svako pravljenje razlike automatski i diskriminacija, već samo pravljenje razlike koje nije opravdano legitimnim ciljem, kao i ukoliko ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama ostvaruju. Drugim rečima, ukoliko postoji intencija da se određena grupa ljudi izdvoji odnosno priveliguje, potrebno je da postoje opravdani razlozi za takvo postupanje.

3.18. Sagledavajući sve činjenice i okolnosti, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti konstatuje da važećim Cenovnikom komunalnih usluga odnosno propisivanjem niže naknade komunalnih usluga za meštane opštine Opovo, nisu prekršene odredbe Zakona o zabrani diskriminacije, jer je određivanje povoljnijih cena za određenu grupu lica u konkretnom slučaju opravdano legitimnim ciljem, a sredstva za postizanje tog cilja su primerena i nužna. Shodno navedenom, JP B.B. nije diskriminisalo A.A. na osnovu njegovog ličnog svojstva – mesto prebivališta.

3.19. Sa druge strane, važno je činjenice u ovom predmetu sagledati i sa kulturološkog aspekta. Uloga zavičaja i zavičajnosti, kao vrednosne kategorije vrlo je značajna u izgradnji identiteta i toj temi se u sociološkim, demografskim i etnološkim krugovima pridaje velika pažnja jer predstavlja relevantan kulturološki fenomen, budući da je neodvojiv od emocija, tradicije i uspomena. Osećanje identiteta počinje da se formira još u detinjstvu i može se tumačiti kao emotivna povezanost sa zavičajem.

3.20. Varijeteti običajne prakse u Srbiji naročito dolaze do izražaja kada je u pitanju kult mrtvih. Kult mrtvih uobličavan je u više faza koje su ostavile dubok trag u običajima i verovanjima, gde je, između ostalog naglašeno da svaki čovek još za života, može da odredi mesto gde želi da bude sahranjen. Mesto rođenja i odrastanja predstavlja značajan deo identiteta ličnosti iz čega proističe i potreba lica da njegovi posmrtni ostaci budu sahranjeni u rodnom mestu odnosno mestu odrastanja. S tim u vezi, Poverenik ukazuje da je potrebno uvažiti osećaj pripadnosti određenog lica sa porodicom i sredinom iz koje potiče, bez obzira na njegovo trenutno mesto prebivališta odnosno boravišta.

3.21. S tim u vezi, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, u skladu sa članom 33. tačka 9. Zakona o zabrani diskriminacije, preporučuje javnom preduzeću B.B. da preispita mogućnost izmene važećeg Cenovnika komunalnih usluga, u smislu davanja povlastica i licima koja trenutno nemaju prebivalište odnosno boravište na teritoriji opštine Opovo, ali oni ili njihova preci potiču iz te sredine.

4. MIŠLjENjE

U postupku po pritužbi A.A. protiv JP B.B. utvrđeno je da nisu povređene odredbe Zakona o zabrani diskriminacije, na osnovu mesta prebivališta kao ličnog svojstva.

5. PREPORUKA

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, na osnovu člana 33. stav 1. tačka 9. Zakona o zabrani diskriminacije, preporučuje javnom preduzeću B.B.:

5.1. da u saradnji sa C.C. razmotri mogućnost da pravo na subvencionisanu cenu komunalnih usluga imaju, pored lica koja imaju prebivalište odnosno boravište na teritoriji opštine Opovo imaju i lica koja nužno nemaju prebivalište odnosno boravište na teritoriji opštine Opovo odnosno licima čija porodica i preci potiču iz te sredine.

Javno preduzeće B.B. obavestiće Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o merama koje su preduzete u cilju sprovođenja ove preporuke, u roku od 30 dana od dana prijema mišljenja.

Protiv ovog mišljenja i preporuke nije dopuštena žalba niti bilo koje drugo pravno sredstvo, jer se njime ne odlučuje o pravima i obavezama pravnih subjekata.

[1] „Službeni glasnik RS“, broj 22/09 i 52/21

[2] „Službeni glasnik RS“, br. 22/09 i 52/21

[3] Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik  RS“, br. 98/06)

[4] „Službeni glasniks RS“, br. 129/17, 83/14 – dr. zakon, 101/16 – dr. zakon, 47/18 i 111/21-  dr. zakon

[5] „Službeni glasnik RS“, br. 88/11, 104/16 i 95/18

[6] „Službeni glasnik RS“, br. 53/93 – dr. zakon, 67/93 – dr. zakon, 48/94 – dr. zakon, 101/05 – dr. zakon, 120/12 – US, 84/13 – US

[7] „Opštinski službeni glasnik opštine Opovo“, broj 18/12, 3/13 i 5/14

[8] Dostupno na:  https://www.jpmladostopovo.rs/images/STATUT.pdf

[9] Statut opštine Opovo, čl. 15. stav 7. i 15.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Brankica Janković

545-22 Pritužba protiv javnog preduzeća prilikom pružanja usluga zbog diskriminacije na osnovu mesta prebivališta