br. 011-00-6/2025-02 datum: 23.1.2025.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti^[1], Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, daje

MIŠLjENjE

na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja

Ministarstvo prosvete je dopisom broj 011-00-154/2024-04, od 15. januara 2025. godine, dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti (u daljem tekstu: Poverenik) Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja (u daljem tekstu: Nacrt zakona), sa obrazloženjem i Pregledom odredaba koje se menjaju, radi davanja mišljenja.

Smatramo, da zbog kratkog roka u kom je traženo mišljenje na Nacrt zakona, za ovako važne i suštinske izmene i dopune, nije moguće u potpunosti sagledati sva predložena zakonska rešenja i eventualne posledice primene predloženih rešenja, kao i sve probleme koje bi u praksi mogla izazvati primena ovog zakona, posebno imajući u vidu da je u pitanju sistemski zakon koji treba da omogući da se deca i učenici obrazuju u duhu tolerancije, uvažavanja različitosti i poštovanja načela ravnopravnosti.

Sa aspekta delokruga rada Poverenika, dajemo sledeće mišljenje na Nacrt zakona:

Članom 7. Nacrta zakona menja se dosadašnji član 60. stav 2. tačka 6) ZOSOV-a. Važećim stavom 2. člana 60. ZOSOV-a propisano je da: „Program nastave učenja u osnovnom i srednjem obrazovanju i vaspitanju sadrži: 6) način prilagođavanja programa muzičkog i baletskog obrazovanja i vaspitanja, obrazovanje i vaspitanje učenika sa izuzetnim, odnosno posebnim sposobnostima, za obrazovanje i vaspitanje na jeziku nacionalne manjine i obrazovanje odraslih“. Nacrtom zakona menja se navedena tačka 6) koja sada glasi: „način prilagođavanja programa za obrazovanje i vaspitanje, na jeziku nacionalne manjine.“ Kako u Obrazloženju Nacrta zakona nisu navedeni razlozi za ovu izmenu nejasno je da li je u pitanje jezičko uređenje norme ili njena suštinska izmena. Ukoliko je u pitanju suštinska izmena tako da ubuduće programi nastave i učenja u osnovnom i srednjem obrazovanju neće sadržavati načine prilagođavanja programa muzičkog i baletskog obrazovanja i vaspitanja, obrazovanja i vaspitanja učenika sa izuzetnim, odnosno posebnim sposobnostima i obrazovanje odraslih, smatramo da je navedenu izmenu potrebno još jednom razmotriti uz davanje adekvatnog obrazloženja.

Dalje, članom 22. Nacrta zakona dodat je novi član 99a ZOSOV-a kojim se ustanovljava novi institut, odnosno potpuno novi oblik nastave, pod nazivom hibridna nastava. Predloženom promenom uvodi se mogućnost kombinacije neposrednog obavljanja nastave u školi i rada na platformi za hibridnu nastavu, u vidu onlajn učionica koje predstavljaju, kako je navedeno, bezbedno mesto za podršku učenju i primenu savremenih metoda nastave, međutim ne navode se uslovi kada se ovaj oblik nastave obavlja. Dalje, u obrazloženju zakona dato je samo načelno obrazloženje o razlozima zbog kojih se uvodi ovaj oblik nastave, dok je dato ovlašćenje ministru da uredi bliže uslove o tehničkim uslovima za realizaciju hibridne nastave. Prelaznim i završnim odredbama je propisano da će se podzakonski akti za sprovođenje ovog zakona doneti u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona. Imajući u vidu da ovaj oblik nastave zavisi od tehničke opremljenosti škole i digitilane kompetencije nastavnika mišljenja smo da prilikom uređenja ovog vida nastave neophodno voditi računa i o ujednačenom regionalnom razvoju kao i o učenicima koji pripadaju višestruko osetljivim i inače marginalizovanim društvenim grupama (siromašni; iz nerazvijenih, udaljenih ruralnih područija, učenici sa invaliditetom, iz podstandardnih naselja i sl) i o njihovoj tehničkoj opremljenosti i digitalnim kompentencijama. Poverenik koristi priliku da podseti i na odredbe člana 6. ZOSOV-a kojima su propisani elementi kvaliteta obrazovanja i vaspitanja u Republici Srbiji. Između ostalog, jedan od elemenata je i okruženje za učenje, kao i principi obrazovanja i vaspitanja. Jedan od principa koji je, dakle, element kvaliteta obrazovanja i vaspitanja, je i jednakost i dostupnost ostvarivanja prava na obrazovanje i vaspitanje zasnovanom na socijalnoj pravdi i principu jednakih šansi bez diskriminacije (1). Takođe, Poverenik ukazuje da u skladu sa zakonom propisivanje uslova predstavlja zakonsku, a ne podzakonsku materiju.

Poverenik, ukazuje na dopune koje su predložene članom 32. Nacrta zakona. Naime, ovim dopunama menja se član 139. Zakona koji propisuje uslove za prijem u radni odnos, i to dodavanjem uslova za prijem u radni odnos lica koje bi obavljalo poslove nastavnika verske nastave. Njima se, kao još jedan od uslova, predloženim izmenama nameće da moraju imati saglasnost nadležnog organa tradicionalne crkve ili verske zajednice kojoj oni pripadaju, a za izvođenje verske nastave u osnovnoj, odnosno u srednjoj školi. Takođe, dopune ove odredbe propisuju da ukoliko nadležan organ tradicionalne crkve ili verske zajednice povuče svoju saglasnost iz razloga što nastavnik verske nastave svojim aktivnostim, stavovima i ponašanjem podriva ugled tradicionalne crkve ili verske zajednice, odnosno uči i postupa suprotno učenju, stavovima, moralu i vrednostima koje zastupa tradicionalna crkva, odnosno verska zajednica kojoj pripada, tom nastavniku prestaje radni odnos ukoliko u ustanovi ne može da mu se obezbedi drugo radno mesto za koje ispunjava uslove. U Obrazloženju Nacrta zakona nije dato obrazloženje predloženih dopuna, već su samo citirane dopune, bez davanja razloga za uvođenje ovakvih dopuna. Imajući u vidu ovako predloženu odredbu u nedostatku obrazloženja i opravdanosti uvođenja navedenih dopuna, analizom predloženog člana nesporno je da se nastavnik verske nastave stavlja u nepovoljniji položaj u odnosu na sve druge nastavnike s obzirom da odsustvo, odnosno povlačenje saglasnosti može dovesti do otkaza ugovora o radu dok za druge nastavnike to nije slučaj. Pored toga, Poverenik ukazuje na odredbe člana 11. Ustava Republike Srbije koje se odnose na svetovnost države. Naime, ovim članom je propisano da Republika Srbija je svetovna država (stav 1); da su crkve i verske zajednice odvojene od države (stav 2), kao i da se nijedna religija ne može uspostaviti kao državna ili obavezna. Tome dodajemo da crkve i verske zajednice mogu osnivati sopstvene verske škole i njima upravljati (član 44. st.2. Ustava).

Takođe, Ustav Republike Srbije propisuje da merama u obrazovanju, kulturi i javnom obaveštavanju Republika Srbija podstiče razumevanje, uvažavanje i poštovanje razlika koje postoje zbog posebnosti etničkog, kulturnog, jezičkog ili verskog identiteta njenih građana. Jedan od opštih principa obrazovanja i vaspitanja je da sistem obrazovanja i vaspitanja mora da obezbedi za svu decu, učenike i odrasle, između ostalog, i visok kvalitet obrazovanja i vaspitanja; kvalitetno i uravnoteženo obrazovanje i vaspitanje, zasnovano na tekovinama i dostignućima savremene nauke, primenu dostignuća naučnih disciplina važnih za proces obrazovanja i vaspitanja i prilagođenih uzrasnim i ličnim obrazovnim potrebama svakog deteta, učenika i odraslog (član 7. stav 1. tačka 4. ZOSOV). Nastavnici verske nastave, kao i svi drugi nastavnici, imaju obavezu poštovanja zakona kojim je uređen njihov rad, kao i zakonskih principa koji su suština tog rada. Ovako koncipirani uslovi za prijem u radni odnos i njegov prestanak mogu da utiče i na kvalitet obavljanja tog posla, posebno s obzirom na strah od njegovog gubitka. Pored toga, ovako koncipirana odredba teže pogađa žene-veroučiteljice, jer pored obavljanja poslova verske nastave, one nemaju isti izbor zaposlenja koje imaju muškarci u pogledu poslova koje mogu da obavljaju u okviru crkve.

Takođe, u članu 39. Nacrta zakona u članu 151. ZOSOV-a posle stava 8. dodaje se stav 9. koji glasi: „Oblike stručnog usavršavanja, programe stalnog stručnog usavršavanja, sadržaj portfolija, način organizovanja i druga pitanja od značaja za stručno usavršavanje nastavnika verske nastave ministar propisuje na predlog organa nadležnog za poslove odnosa sa crkvama i verskim zajednicama, po pribavljenom mišljenju tradicionalnih crkava i verskih zajednica i zavoda za unapređivanje obrazovanja i vaspitanja.“ Poverenik je mišljenja, kao i kod člana 32. Nacrta zakona da je navedeni stav potrebno brisati imajući u vidu da stručno usavršavanje nastavnika verske nastave treba da bude identično regulisano kao i za sve druge nastavnike. Ista primedba se odnosi i na član 43. stav 5. Nacrta zakona kojim se menja član 155. ZOSOV-a, tako da se posle dosadašnjeg stava 10. koji postaje stav 9. dodaje stav 10. koji glasi: „Radni odnos na određeno vreme nastavnika verske nastave prestaje pre isteka vremena na koje je zasnovan ako nadležni organ tradicionalne crkve ili verske zajednice povuče saglasnost (uput) za izvođenje verske nastave iz razloga navedenih u članu 139. stav 3. ovog zakona“.

U vezi sa članom 42. Nacrta zakona postavlja se pitanje jasnoće predložene dopune. Naime, ovim članom dopunjuje se član 154. ZOSOV-a i predlaže se da kriterijume za izbor kandidata za prijem u radni odnos propisuje ministar, zbog kako je navedeno u Obrazloženju, transparentnosti procesa. Međutim, uslovi za prijem u radni odnos već su propisani članom 139. ZOSOV, a u daljim odredbama člana 154. (koji se dopunjuje) više se ne pominju kriterijumi, već uslovi koje konkursna komisija proverava, i na osnovu ispunjenosti tih uslova sačinjava listu kandidata za prijem u radni odnos. Dalje se obavljaju razgovori sa kandidatima koji su ispunili uslove i bira se lice za prijem u radni odnos, u skladu sa zakonom. Stoga smo mišljenja da je neophodno još jednom razmotriti predložene izmene  posebno sa aspekta mogućnosti uređenja ovih kriterijuma podzakonskim aktom, a ne zakonom, kao i kako ne bi došlo do pogrešne interpretacije ovog člana u praksi.

Takođe u pogledu izmena člana 33. stav 1. Nacrta zakona, koji glasi: „Obavezno obrazovanje lica iz člana 140. ovog zakona je obrazovanje iz psiholoških, pedagoških i metodičkih disciplina stečeno na visokoškolskoj ustanovi u toku studija ili nakon sticanja odgovarajućeg obrazovanja, iznosi do 60 bodova, a ne manje od 30 bodova, od čega najmanje deset bodova prakse u ustanovi, u skladu sa evropskim sistemom prenosa bodova”, upućujemo sugestiju da se razmotri da se ovim članom ne određuje maksimalni broj bodova.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj  22/09 i 52/21), član 1. i član 33. stav 1. tačka 7.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Brankica Janković

23-25 Mišljenje na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja