Mišljenje na Nacrt zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom

  1. 011-00-8/2016-04 datum: 12.02.2016. godine

 

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti,  daje

<p style=”text-align: center;”><strong><span style=”font-size: 14pt;”>MIŠLjENjE</span></strong></p>

<p style=”text-align: center;”><strong><span style=”font-size: 14pt;”>na Nacrt zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom</span></strong></p>

Povereniku za zaštitu ravnopravnosti 12. februara 2016. godine dostavljen je dopis Ministarstva  za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, broj 401-00-02584/2015-13 od 10. februara 2016. godine, kojim je zatraženo mišljenje Poverenika o tekstu Nacrta zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom (u daljem tekstu: Nacrt zakona), sa obrazloženjem. Postupajući po ovom dopisu, a u skladu sa članom 47. Poslovnika Vlade dajemo mišljenje o pojedinim odredbama Nacrta zakona, koje su relevantne sa aspekta delokruga rada Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.

 

Ustav Republike Srbije zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

 

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, koji u članu 2. stav 1. tačka 1. propisuje da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Odredbama  člana 4. propisano je načelo jednakosti tako što je regulisano da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije. Odredbama čl. 5-14. definisani su različiti oblici povrede načela jednakosti, odnosno diskriminatornog postupanja. Odredbama člana 22. propisano je da svako dete ima jednaka prava i zaštitu u porodici, društvu i državi, bez obzira na njegova/njena lična svojstva ili lična svojstva roditelja, staratelja i članova porodice.  U stavu 2. istog člana propisano je da je zabranjeno diskriminisati dete, odnosno maloletnika prema zdravstvenom stanju, bračnom, odnosno vanbračnom rođenju, javno pozivanje na davanje prednosti deci jednog pola u odnosu na decu drugog pola, kao i pravljenje razlike prema zdravstvenom stanju, imovnom stanju, profesiji i drugim obeležjima društvenog položaja, aktivnostima, izraženom mišljenju ili uverenju detetovih roditelja, odnosno staratelja i članova porodice. Odredbom člana 26. propisano je da diskriminacija postoji ako se postupa protivno načelu poštovanja jednakih prava i sloboda osoba sa invaliditetom u političkom, ekonomskom, kulturnom i drugom aspektu javnog, profesionalnog, privatnog i porodičnog života.

 

Ustavom Republike Srbije u delu Ljudskih i manjinskih prava i sloboda, propisana su prava deteta, posebna zaštita porodice, majke, samohranog roditelja i deteta i socijalna zaštita.

 

Ratifikacijom UN Konvencije o pravima deteta, Republika Srbija se obavezala na poštovanje prava deteta i obezbeđivanje prava sadržanih u Konvenciji svakom detetu pod njenom jurisdikcijom, bez ikakve diskriminacije i bez obzira na rasu, boju kože, pol, jezik, veroispovest, političko ili drugo ubeđenje, nacionalno, etničko ili socijalno poreklo, imovno stanje, onesposobljenost, rođenje ili drugi status deteta, njegovog roditelja ili staratelja. Članom 26. ove konvencije propisano je da države članice uvažavaju pravo svakog deteta da koristi socijalnu zaštitu i socijalno osiguranje, kao i da preduzimaju sve neophodne mere za ostvarivanje tog prava u skladu sa nacionalnim zakonima. S tim u vezi, neophodno je ukazati i na Opšti komentar br. 7 Komiteta za prava deteta, koji u četvrtom delu obrađuje principe i prava deteta u ranom detinjstvu. Komitet je ukazao da grupe male dece ne smeju biti diskriminisane, da je princip najboljeg interesa deteta primaran u svim postupcima koji se tiču dece, a posebno je istaknuto da se najbolji interes deteta mora uzeti u obzir prilikom izrade svakog zakona, javne politike i pružanja usluga koje se tiču dece, što obuhvata postupke koji direktno pogađaju decu, kao i postupke koji imaju posrednog uticaja na malu decu.

 

Imajući u vidu navedeno, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje na potrebu da se pojedine odredbe Nacrta zakona još jednom razmotre, kako bi se obezbedila ravnopravnost i jednako postupanje prema svim građanima i građankama.

 

  1. Članom 2. stav 1. Nacrta zakona propisano je da porodicu u smislu ovog zakona čine: roditelji, odnosno staratelji, hranitelji usvojitelji i deca, kao i drugi srodnici, pod uslovom da žive u zajedničkom domaćinstvu. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje na to da je navedenom odredbom definicija porodice suviše široko postavljena i razlikuje se od definicije porodice iz člana 81. Zakona o socijalnoj zaštiti.

 

Naime, u skladu sa članom 81. Zakona o socijalnoj zaštiti pod porodicom u smislu ostvarivanja prava na novčanu socijalnu pomoć smatraju se supružnici i vanbračni partneri, deca i srodnici u pobočnoj liniji do drugog stepena srodstva pod uslovom da žive u zajedničkom domaćinstvu. U skladu sa članom 81. stav 3. Zakona o socijalnoj zaštiti članom porodice smatra se i dete koje ne živi u porodici, a nalazi se na školovanju – do kraja roka propisanog za to školovanje, a najkasnije do navršene 26. godine života, dok je stavom 4. istog člana propisano da se članom porodice smatra i supružnik bez obzira gde faktički živi. Izuzetno članom porodice ne smatra se izvršilac nasilja u porodici, odnosno njegovi prihodi i imovina ne utiču na pravo žrtava nasilja u porodici da ostvare novčanu socijalnu pomoć, ako ispunjavaju druge uslove propisane zakonom.

 

Ukazujemo da je odredbom člana 29. stav 3. Nacrta zakona, propisano da pravo na dečiji dodatak, bez ponovnog dostavljanja dokaza o materijalnom stanju porodice, ostvaruju korisnici novčane socijalne pomoći čija deca redovno pohađaju školu.

 

Imajući u vidu navedeno primena odredbe člana 2. stav 1. Nacrta zakona, kojom je propisano ko čini porodicu u smislu ovog zakona, može dovesti do nejednakog postupanja prema licima koja nisu korisnici prava na novčanu socijalnu pomoć, s obzirom na krug lica čiji se prihodi i imovina uzimaju u obzir u postupku ostvarivanja prava. Naime, prema navedenim odredbama Nacrta zakona i Zakona o socijalnoj zaštiti može se zaključiti da su uslovi za ostvarivanje prava na novčanu socijalnu pomoć manje zahtevni u pogledu imovine i prihoda koji su od uticaja na ostvarivanje prava na novčanu socijalnu pomoć u odnosu na imovinu i prihode koji se uzimaju u obzir prilikom ostvarivanja prava iz Nacrta zakona

 

Takođe ukazujemo da je potrebno dopuniti odredbe člana 2. Nacrta zakona, tako što se prilikom uračunavanja prihoda i imovine koji su od uticaja na ostvarivanje prava propisanih Nacrtom zakona, članom porodice ne bi smatrao izvršilac nasilja u porodici, odnosno prihodi i imovina izvršioca nasilja ne bi se uzimali u obzir za ostvarivanje prava iz ovog zakona.

 

  1. Pored navedenog ukazujemo da je potrebno još jednom razmotriti i odredbe člana 3. st. 2, 3. i 4. Nacrta zakona. Odredbom člana 3. stav 2. propisano je da se za ostvarivanje prava na dečiji dodatak, redosled rođenja deca iz razvedenog braka ili vanbračne zajednice koja je prestala utvrđuje prema roditelju sa kojim dete živi po odluci nadležnog organa, dok je odredbom stava 3. istog člana propisano da za ostvarivanje prava na dečiji dodatak, redosled rođenja deca koja su u vreme razvoda braka ili prestanka vanbračne zajednice bila punoletna ili za koju je u toku postupak utvrđivanja porodičnopravnog statusa pred nadležnim organom, utvrđuje prema roditelju sa kojim deca žive. Odredbom stava 4. istog člana propisano je da se činjenice iz st. 2. i 3. ovog člana utvrđuju prema nalazu nadležnog centra za socijalni rad, iako u slučaju iz stava 2. ovog člana već postoji odluka nadležnog organa.

 

U tom smislu, predlažemo da se odredba člana 3. Nacrta zakona dopuni tako što će se propisati da se činjenica sa kojim roditeljem deca žive, u odsustvu odluke nadležnog organa, može utvrđivati i prema nalazu nadležnog centra za socijalni rad. Ova izmena je potrebna kako bi se zaštitili interesi deteta u postupku ostvarivanja prava propisanih ovim zakonom dok traje sudski postupak, s obzirom na dugotrajnost postupaka radi razvoda braka i poveravanja deteta jednom od roditelja, tokom kojih često nije uređen porodično-pravni položaj deteta koje faktički živi sa jednim od roditelja.

 

  1. Povodom odredbe člana 4. stav 1. tačka 2. Nacrta zakona, mišljenja smo da je potrebno još jednom razmotriti podtačku (8), iz razloga što ostavlja organima diskreciono pravo koje će sve prihode računati u svakom konkretnom slučaju, što bi svakako rezultiralo nejednakim postupanjem prema građanima i građankama. Predlažemo da se prihodi od ostalih aktivnosti brišu ili da se precizno odrede, odnosno da se odrede koji su to prihodi ostvareni od ostalih aktivnosti, a koji nisu prihodi koji podležu oporezivanju prema zakonu kojim se uređuje porez na dohodak građana i nisu prihodi ostvareni u skladu sa podtač. od (1) do (7) ovog stava.

 

S tim u vezi, ukazujemo da je sporna odredba i stava 3. ovog člana, s obzirom da se u prihode porodice računaju i „prihodi od poljoprivredne delatnosti sa imovine koju je podnosilac zahteva ili član njegovog domaćinstva stekao ili je koristi na osnovu ugovora ili dogovora, bez obzira da li je izvršena njena uknjižba odnosno zaključen odgovarajući pravni posao”. Postavlja se pitanje na koji način se dokazuje postojanje „dogovora”, kao i visina prihoda koji se na ovaj način ostvaruju.

 

  1. Odredbom člana 7. stav 4. propisano je da se izuzetno od st. 1. i 2. ovog člana „pravo na dečiji dodatak može ostvariti ukoliko podnosilac zahteva, odnosno članovi njegove porodice, osim stambenog prostora u kome porodica živi, poseduju i garažu i iznajmljeni poslovni prostor (zakup) ne veći od 20 kvadratnih metara”. Nejasno je na koji način porodica (koja je najšire data) može da poseduje iznajmljeni poslovni prostor. Da li se mislilo na to da porodica daje u zakup poslovni prostor koji poseduje ili da porodica tj. neko od njenih članova koristi poslovni prostor u zakupu?

 

  1. Odredbom člana 11. stav 4. Nacrta zakona propisano je da oba roditelja mogu istovremeno koristiti naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi posebne nege deteta za decu različitog reda rođenja, odnosno odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta za decu različitog reda rođenja, a u stavu 5. istog člana propisano je da oba roditelja ne mogu istovremeno koristiti naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta za decu različitog reda rođenja. Mišljenja smo da su ova dva stava Nacrta zakona kontradiktorna u odnosu na regulisanje korišćenja naknade zarade oba roditelja za vreme odsustva sa rada radi nege deteta iz razloga što na različiti načine reguliše istu pravnu situaciju. Prilikom definisanja navedenih odredaba potrebno je imati u vidu i odredbe čl. 94. i 94a Zakona o radu, kao i čl. 65. Ustava Republike Srbije.

 

  1. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti pozitivno ocenjuje uvođenje naknade zarade/prihoda za lica koja se bave poljoprivrednom delatnošću i lica koja obavljaju ili su obavaljli povremene i privremene poslove. Međutim, ukazujemo da su Nacrtom zakona navedena lica, kao i lica koja samostalno obavljaju delatnost stavljena u nepovoljniji položaj u odnosu na lica koja su zaposlena kod poslodavca (čl. 11,12,13,14,15,16,17,18,19. i 20. Nacrta zakona).

 

Naknada zarade za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta isplaćuje se zaposlenom kod poslodavca dok lica koja samostalno obavljaju delatnost, lica koja su nosioci porodičnog poljoprivrednog gazdinstva i lica koja po osnovu ugovora obavljaju ili su obavljala privremene i povremene poslove imaju tzv. naknadu ostalih prihoda po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta. Obe naknade utvrđene su u visini prosečne mesečne osnovice na koju su plaćeni doprinosi za obavezno socijalno osiguranje, za poslednjih 18 meseci (član 13. stav 2. i član 17. stav 1. Nacrta zakona), koji prethode prvom mesecu otpočinjanja odsustva. Međutim, maksimalni iznos naknade zarade za zaposlene je pet prosečnih mesečnih zarada u Republici Srbiji (član 12. stav 1. Nacrta zakona), dok je maksimalni iznos naknade ostalih prihoda tri prosečne mesečne zarada u Republici Srbiji (član 17. stav 1. Nacrta zakona), čime se ova lica dovode u nejednak položaj kod ostvarivanja istih prava. Takođe, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje na odredbu člana 94a Zakona o radu kojom je propisano da zaposlena žena koja rodi treće dete i svako naredno novorođeno dete ima pravo na naknadu zarade u trajanju od dve godine. Imajući u vidu navedeno smatramo da je neophodno propisati iste uslove i trajanje prava kako za zaposlene kod poslodavca, tako i za lica koja samostalno obavljaju delatnost, lica koja su nosioci poljoprivrednog gazdinstva i lica koja obavljaju ili su obavljala privremene i povremene poslove, kako se ove kategorije lica ne bi dovodile u nejednak položaj, prilikom ostvarivanja prava na naknadu zarade, odnosno naknadu prihoda za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta. Takođe ukazujemo na to da je u pitanju ista pravna i činjenična situacija u kojoj se po osnovu trudnoće, porođaja, nege i posebne nege deteta nalaze zaposlene žene i žene koje se bave samostalnom delatnošću, poljoprivrednom delatnošću, odnosno obavljaju povremene i privremene poslove, te ih je u tom smislu potrebno i izjednačiti.

 

Imajući u vidu navedeno predlažemo da se izmene odredbe Nacrta zakona koje se odnose na naknadu ostalih prihoda tako da zaposlene žene, preduzetnice, poljoprivrednice i žene koje obavljaju privremene i povremene poslove budu u jednakom pravnom položaju prilikom ostvarivanja prava na naknadu zarade, odnosno naknadu prihoda u slučajevima propisanim Nacrtom zakona. Naime, smatramo da nije potrebno izdvajanje ovih lica i utvrđivanje posebnog prava na „naknadu ostalih prihoda po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta” već da lica iz člana 11. i lica iz člana 16. Nacrta zakona mogu biti obuhvaćena u okviru jednog prava na finansijsku podršku porodici sa decom, kao što propisuje i sada važeći Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom uz proširenje kruga lica na lica koja su nosioci porodičnog poljoprivrednog gazdinstva i lica koja obavljaju ili su obavljala privremene i povremene poslove.

 

Pored navedenog potrebno je još jednom razmotriti odredbu člana 16. stav 7. Nacrta zakona kojom je propisano da pravo na naknadu ostalih prihoda, po navršenih tri meseca života deteta može ostvariti i otac deteta do isteka trajanja prava a na osnovu međusobnog dogovora roditelja i uskladiti je sa članom 94. Zakona o radu.

 

U člana 16. stav 1. Nacrta zakona potrebno je precizirati i koja su to lica koja ostvaruju pravo na naknadu ostalih prihoda po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta.

 

  1. Odredbe člana 21. stav 8. Nacrta zakona propisano je da pravo na roditeljski dodatak, pod uslovima iz st. 1 – 7. ovog člana može ostvariti i otac deteta ukoliko je majka deteta strani državljanin, nije živa, napustila je dete, lišena je roditeljskog prava ili je iz objektivnih razloga sprečena da neposredno brine o detetu. Postavlja se pitanje da li ovo pravo može ostvariti otac deteta kad je majka lice bez državljanstva, te je u tom smislu potrebno još jednom razmotriti navedenu odredbu.

 

  1. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje na to da je još jednom potrebno razmotriti i odredbu člana 23. Nacrta zakona. Ova odredba je nejasna naročito sa aspekta primene zakona o opštem upravnom postupku koja je propisana članom 37. stav 1. Nacrta zakona, kao i člana 39. i člana 44. st. 2. i 3. Nacrta zakona.

 

Smrt jednog roditelja ne treba da bude smetnja da drugi roditelj nastavi da prima roditeljski dodatak, odnosno stekne pravo da prima roditeljski dodatak u preostalom iznosu, s obzirom da bi takvu mogućnost imao i prilikom podnošenja zahteva. U svakom slučaju obustavi isplate prava mora da prethodi odgovarajući upravni akt.

 

  1. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti predlaže da se još jednom razmotre odredbe člana 25. Nacrta zakona u pogledu ograničenja koja se odnose na broj dece u porodici koja ostvaruju pravo na dečji dodatak iz razloga što je dečiji dodatak mera materijalne podrške ugroženoj deci. Stoga dečji dodatak ne sme biti diktiran redosledom rođenja i brojem dece u porodici, tim pre što upravo porodice sa više od četvoro dece mogu biti u stanju socijalne potrebe.

 

Takođe smatramo da je potrebno još jednom razmotriti član 25. stav 11. Nacrta zakona u pogledu provere redovnosti pohađanja nastave deteta koje je korisnik dečijeg dodatka, posledica ove provere na ostvareno pravo, a u cilju zaštite ostvarivanja prava deteta na ovaj vid materijalne podrške.

 

Ustavom Republike Srbije i Zakonom o osnovama sistema vaspitanja i obrazovanja propisano je da je osnovno obrazovanje obavezno i da je ne upisivanje dece u školu ili ne pohađanje škole već sankcionisano drugim zakonima. Mera mora biti srazmerna cilju koji se želi postići. Posledica provere i neredovnog pohađanja škole ukazuje na potrebu preduzimanja zakonom propisanih mera u pogledu ostvarivanja roditeljskih prava i obaveza. S tim u vezi ističemo da je UNICEF u Srbiji u martu 2015. godine, objavio konačni izveštaj o praćenju stanja i položaja žena i dece u Srbiji za 2014. godinu koji uključuje rezultate istraživanja Republičkog zavoda za statistiku, kao deo globalnog programa MICS (Multiple Indicator Cluster Survey — MICS). Prema ovom izveštaju od dece iz romskih naselja u Srbiji, koja su uzrasta za polazak u osnovnu školu (6 godina), samo 69% pohađa prvi razred osnovne škole. Prvi razred na vreme upisuje veći procenat devojčica (76) nego dečaka (63). Deca se u osnovne škole na vreme upisuju češće u ostalim (82 procenta) nego u gradskim naseljima (65 procenata), a primećena je i pozitivna korelacija sa socio-ekonomskim statusom, pa je tako u najbogatijim domaćinstvima proporcija oko 93 procenta, dok je kod dece koja žive u najsiromašnijim domaćinstvima proporcija 49 procenata.

 

  1. Povodom odredaba člana 32. st. 1. i 2. Nacrta zakona ukazujemo da postoji nelogičnost utvrđenih mesečnih rata u odnosu na ukupan godišnji iznos dečijeg dodatka, te je u tom smislu potrebno još jednom razmotriti navedene odredbe. Takođe je potrebno precizirati ovaj član sa aspekta primene u slučaju kada dete upisuje prvi razred osnovne škole i kada ne postoji prethodna školska godina.

 

  1. Povodom odredaba Nacrta zakona u kojima se kao osnov obračuna naknada navodi visina prosečne mesečne osnovice na koju su plaćeni doprinosi za obavezno socijalno osiguranje – ukazujemo na to da na ostvarivanje prava ne bi smela da utiče činjenica da li je poslodavac uplatio doprinose ili ne. Ovo iz razloga što ne mogu posledice protivpravnog ponašanja poslodavca trpeti lice koja u skladu sa zakonom ispunjavaju sve druge uslove za ostvarivanje prava.

 

  1. U cilju jednakog postupanja i pravne sigurnosti građana i građanki ukazujemo da je potrebno precizirati odredbe čl. 39. i 40. Nacrta zakona u smislu bližeg određivanja nadležnog organa kom se poveravaju javna ovlašćenja. S tim u vezi navedene odredbe je potrebno uskladiti sa članom 137. Ustava Republike Srbije.

 

Sa aspekta pravne sigurnosti, ni u članu 10. Nacrta zakona nije precizno određeno da li se u tački 7. stava 1. ovog člana radi o prenošenju nadležnosti ili poveravanju poslova jedinici lokalne samouprave. U zavisnosti od rešenja ovog pitanja zavisi ko i kako vrši nadzor nad jedinicom lokalne samouprave, odnosno u tom smislu potrebno je još jednom preispitati odredbe člana 43.  Nacrta zakona.

 

  1. Pored iznetih primedaba, smatramo da je još jednom potrebno razmotriti odredbe Nacrta zakona koje se odnose na zaštitu, korišćenje, ažuriranje i čuvanje podataka, s obzirom da je reč o ličnim pravima i da su u pitanju naročito osetljivi podaci. Imajući u vidu navedeno smatramo da je od Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti potrebno zatražiti mišljenje, s obzirom da je zaštita podataka o ličnosti u nadležnosti ovog nezavisnog državnog organa.

 

Smatramo da zbog kratkog roka u kom je traženo mišljenje na Nacrt zakona, nije moguće u potpunosti sagledati sva predložena zakonska rešenja i eventualne posledice primene predloženih rešenja, kao i sve probleme koje bi u praksi mogla izazvati primena ovog zakona.

<p style=”text-align: right;”><strong>POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI</strong></p>

<p style=”text-align: right;”><strong>Brankica Janković</strong></p>


microsoft-word-iconMišljenje na Nacrt zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom Preuzmi


Print Friendly, PDF & Email
back to top