del. br. 1673 datum: 16.10.2012.

MIŠLjENjE BR. 214/2012

Mišljenje je doneto u postupku povodom pritužbe koju je podnela organizacija „P.“ iz B. protiv Sekretarijata za socijalnu zaštitu Gradske uprave grada Beograda povodom pojedinih odredaba ugovora o korišćenju mobilnih stambenih jedinica koji se zaključuje sa raseljenim pripadnicima i pripadnicama romske nacionalne manjine, istaknog „kućnog reda“ koji važi u novoformiranom naselju mobilnih stambenih jedinica i upozorenja o zabrani boravka u mobilnim stambenim jedinicama onim licima koja ne žive u kontejnerskom naselju.

1. TOK POSTUPKA

1.1. Organizacija „P.“ iz B. podnela je 7. juna 2012. godine pritužbu protiv Gradske uprave grada Beograda, Sekretarijata za socijalnu zaštitu i Sekretarijata za obrazovanje, u ime korisnika mobilnih stambenih jedinica, koji su romske nacionalnosti. 

1.2. U pritužbi je navedeno da odredbe ugovora o korišćenju mobilnih stambenih jedinica kojima je propisana obaveza socijalizacije korisnika/ca stambenih jedinica i obaveštenje „kućni red“ kojim se nabrajaju nedozvoljena ponašanja stanovnika u novoformiranom naselju, predstavljaju diskriminaciju raseljenih pripadnika i pripadnica romske nacionalne manjine koji žive u naselju mobilnih stambenih jedinica.

1.3. U pritužbi je, takođe, navedeno:

– da u Srbiji postoji veliki broj neformalnih naselja u kojima žive isključivo Romi i da stanovnici tih naselja predstavljaju ubedljivo najugroženiju kategoriju stanovništva;
– da je od 2009. godine, na teritoriji grada Beograda sproveden veliki broj prinudnih iseljenja i da su nakon raseljavanja većih naselja stvorena posebna kontejnerska naselja u kojima stanuju isključivo Romi;
– da se odredbama ugovora o korišćenju mobilnih stambenih jedinica, kućnim redom u kontejnerskim naseljima i dopisom Sekretarijata za obrazovanje Gradske uprave grada Beograda, koji se odnose na obavezu socijalizacije stanovnika ovih naselja, neopravdano pravi razlika u odnosu na stanovnike kontejnerskih naselja, koji su isključivo romske nacionalnosti, što predstavlja težak oblik diskriminacije prema čl. 13. Zakona o zabrani diskriminacije;
– da prema čl. 11. ugovora o korišćenju mobilnih stambenih jedinica, Sekretarijat za socijalnu zaštitu ima pravo da jednostrano raskine ugovor, bez posebnog obrazloženja, u slučaju „ako korisnik (punoletni članovi porodice) ne pokaže aktivan odnos prema aktivnostima Gradske uprave u cilju socijalizacije pojedinca i njegove porodice, a što podrazumeva – pohađanje predškolskih i obrazovnih ustanova za decu, obrazovanje i zapošljavanje odraslih radno sposobnih lica, usvojena pravila lepog ponašanja prema predstavnicima Sekretarijata i drugih nadležnih institucija i sl.“. Takođe, tač. 7. ovog člana propisana je ista sankcija „ako korisnik tri puta odbije ponuđeni posao za koji ispunjava uslove (dokumentovan od nadležnih institucija)“;
– da je odredbom paragrafa 8 (a) Opšteg komentara broj 4. Komiteta Ujedinjenih nacija za ekonomska, socijalna i kulturna prava navedeno da se licima koja su iseljena mora obezbediti, između ostalog, i sigurnost stanarskog prava;
– da pravila lepog ponašanja nisu regulisana propisima i predstavljaju odraz vaspitanja koje je različito od pojedinca do pojedinca i da je, imajući u vidu da ista obaveza nije predviđena za drugu ugovornu stranu-zaposlene u Gradskoj upravi grada Beograda, nametanjem ovakve nesrazmerne obaveze prekršeno načelo jednakih prava i obaveza. Takođe, s obzirom da pravila lepog ponašanja nisu pravni standard i da se pod tim pravilima može podvući veliki broj različitih postupanja, ova odredba naročito ugrožava Rome iz kontejnerskih naselja;
– da Romi koji stanuju u kontejnerskim naseljima, prilikom zaključenja ugovora sa Gradskom upravom grada Beograda, nemaju mogućnost da pokrenu proces pregovora niti da predlože izmenu pojedinih odredaba ugovora. Uz to, njima nisu objašnjene odredbe ugovora, niti im je pružena pravna pomoć u tumačenju ugovora;
– da je diskriminatorna odredba kućnog reda, koji važi u kontejnerskim naseljima, a kojom je najstrože zabranjeno „vršenje nužde pored mobilne stambene jedinice, puštanje dece da vrše nuždu pored mobilne stambene jedinice“, jer pretpostavlja da Romi vrše nuždu pored svojih stambenih jedinica. Takođe, takva odredba ne postoji ni odlukama o kućnom redu u stambenim zgradama ni u ugovorima o zakupu socijalnih stanova koje grad Beograd zaključuje sa stambeno i socijalno ugroženim kategorijama Beograđana;
– da Gradska uprava grada Beograda, Sekretarijat za obrazovanje, dostavlja dopise svim Romima koji žive u kontejnerskim naseljima, u kojima se navodi da „Sekretarijat za socijalnu zaštitu ima pravo da raskine Ugovor ako korisnik ne pokaže aktivan odnos prema naporima Grada da se socijalizuju pojedinci i njihove porodice“. Pod aktivnim odnosom prema socijalizaciji podrazumeva se da deca idu redovno u školu i predškolske ustanove, zapošljavanje radno sposobnih, ali i usvajanja pravila lepog ponašanja prema predstavnicima institucija grada Beograda;
– da za navedena ponašanja već postoje sankcije u odgovarajućim zakonima, te da nije potrebno da se Romima, odnosno stanovnicima kontejnerskih naselja, nameće dodatna sankcija – raskid ugovora o korišćenju mobilne stambene jedinice.

1.4. Uz pritužbu su dostavljeni sledeći prilozi: 1) fotokopija ugovora o korišćenju mobilne stambene jedinice, 2) fotokopija ugovora o zakupu socijalnih stanova, 3) fotokopija kućnog reda u kontejnerskim naseljima, 4) fotokopija dopisa koji Sekretarijat za obrazovanje dostavlja stanovnicima kontejnerskih naselja i 5) spisak identifikovanih prinudnih iseljenja Roma u periodu od 2009. do 2012. godine.

1.5. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti sprovela je postupak u cilju utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti, a u skladu sa čl. 35. st. 4. i čl. 37. st. 2. Zakona o zabrani diskriminacije, pa je u toku postupka pribavljeno pa je u toku postupka zatražila izjašnjenje Gradske uprave grada Beograda, Sekretarijata za socijalnu zaštitu.

1.6. U izjašnjenju je navedeno sledeće:

– da je grad u toku 2009. godine raselio nekoliko neformalnih naselja na teritoriji grada B.;
– da je raseljenim porodicama obezbeđen smeštaj u mobilnim stambenim jedinicama sa strujom i vodom koju grad plaća, zatim zaposlenje, zdravstvena i socijalna zaštita, škola za najmlađe, prevoz do škole, kao i mnoge druge pomoći kako bi se porodice socijalno i ekonomski ojačale, edukovale i postale ravnopravni članovi društva;
– da je grad obezbedio mnogobrojne materijalne pomoći – od pomoći u nameštaju, preko šporeta, grejalica, do garderobe za decu i odrasle, pomoći u hrani, sredstvima za higijenu, knjigama, kompjuterima, kao i pomoći pri zapošljavanju, radnom osposobljavanju i dr.;
– da Sekretarijat organizuje stalne edukacije, radionice, predavanja, savetovanja, čiji cilj je sticanje znanja i neophodnih veština za život u četiri oblasti: zaposlenje, zdravstvo, obrazovanje i stanovanje;
– da su stanovnici anketirani na temu zaposlenja i da im je ponuđeno oko 200 slobodnih radnih mesta, a da samo 11 % stanovnika nije dobilo ponude za posao, i da su to trudnice, starije osobe i lica koja ne žele da rade;
– da su stanovnici novoformiranih naselja edukovani o postupku otvaranja radne knjižice;
– da je organizovan kurs opismenjavanja odraslih Roma i Romkinja kako bi bili konkurentniji na tržištu rada;
– da su organizovane edukacije na različite teme kao što su: briga o deci, zdravlju, alkoholizmu, higijeni, drogama, planiranju porodice, rešavanju konflikata u porodici, seksualno prenosivim bolestima i dr;
– da je obezbeđeno nekoliko stotina dečijih knjiga za društvene centre u novoformiranim naseljima;
– da su obezbeđeni kompjuteri za društvene centre u novoformiranim naseljima;
– da su studenti Filološkog fakulteta i Fakulteta likovnih umetnosti radili sa decom u novoformiranim naseljima;
– da su za decu iz novoformiranih naselja organizovane brojne posete, izleti i priredbe;
– da su pravila lepog ponašanja deo procesa socijalizacije i integracije i da njihov cilj nije da budu represivna, već da porodice steknu znanja i navike neophodne za život u zajednici socijalnog stanovanja koji je dostojan svakog čoveka koji živi u XXI veku. Suština i cilj kućnog reda jeste poboljšanje uslova za život stanovnika novoformiranih naselja;
– da je primećeno da jedan broj stanovnika novoformiranih naselja i dalje vrši nuždu ispred svojih stambenih jedinica, te je Sekretarijat bio primoran da uvede posebno pravilo zabrane vršenja nužde po naselju;
– da je Zavod za zaštitu zdravlja, jednom prilikom, bakterije iz fekalija našao na česmama, što predstavlja veliku opasnost po zdravlje svih stanovnika naselja;
– da je zabrinjavajući i skandalozan stav nevladine organizacije „P.“ da je zabrana vršenja nužde po naselju kršenje Zakona o zabrani diskriminacije;
– da je odredba ugovora o korišćenju mobilnih stambenih jedinica koja propisuje obavezu osnovnog školovanja dece, preduslov za korišćenje mobilnih stambenih jedinica i ima za cilj da se porodice što bolje socijalizuju, jer grad, kao vlasnik mobilnih stambenih jedinica, neće tolerisati da roditelji šalju decu u prosjačenje umesto u školu, naročito kada je grad obezbedio sve preduslove da deca redovno pohađaju nastavu.

1.7. Organizacija „P.“ je 28. avgusta 2012. godine podnela dopunu pritužbe. U dopuni pritužbe je navedeno da je Sekretarijat za socijalnu zaštitu Gradske uprave grada Beograda 28. juna 2012. godine izdao pisano upozorenje stanovnicima kontejnerskih naselja, kojim se zabranjuje boravak u mobilnim stambenim jedinicama onim licima koja ne žive u kontejnerskom naselju, odnosno, da će svako noćenje takvih lica u mobilnoj stambenoj jedinici biti kažnjeno opomenom, a da tri opomene dovode do oduzimanja mobilne stambene jedinice.

1.8. U dopuni pritužbe je, takođe, navedeno:

– da je nesporno da Gradska uprava želi da reguliše odnose stanovnika kontejnerskih naselja i spreči zloupotrebe korišćenja mobilnih stambenih jedinica;
– da se ni u jednom drugom slučaju, kada se pojedincima obezbeđuje smeštaj, ne sprečavaju zloupotrebe grubim kršenjem prava građana i postupanjem koje je suprotno njihovom dostojanstvu, kao što je slučaj sa Romima stanovnicima kontejnerskih naselja;
– da studenti koji stanuju u studentskim domovima imaju pravo da primaju dnevne posete ili da primaju na prenoćište članove porodice ili druga lica. Iako je studentima dozvoljeno da primaju posete, jasno je da postoji interes da se spreče zloupotrebe – boravak u studentskih domovima lica koja ne ispunjavaju uslove za dobijanje studentskog smeštaja. Uprkos tome, niko nije posegnuo za teškim narušavanjem dostojanstva studenata zabranjivanjem da im bilo ko boravi u studentskim sobama ili prenoći;
– da Pravilnik o kućnom redu i drugim pravima i obavezama studenata korisnika usluga u objektima ustanove „Studentski centar Beograd“ iz septembra 2011. godine, čl. 3. propisuje da korisnik studentskog doma Studentskog centra ima pravo da: […] prima dnevnu posetu od 8.00 do 23.30 časova; primi na prenoćište, bez novčane naknade, od jedne do sedam noći mesečno, članove uže porodice (oca, majku, sestru, brata) i najviše jednog stanara iz drugih domova; primi na prenoćište od jedne do deset noći mesečno, uz novčanu naknadu koju određuje nadležni organ Ustanove, lica koja nisu navedena u prethodnoj alineji;
– da zabrana boravka u mobilnim stambenim jedinicama za lica koja ne stanuju u kontejnerskim naseljima posebno pogađa one Rome koji stanuju u kontejnerskim naseljima i koji imaju rodbinu ili prijatelje van B., a koji na ovaj način neće moći da prime posete prijatelja ili rođaka jer nisu sposobni da ekonomski izdrže plaćanje troškova smeštaja svojim rođacima koji ih posećuju;
– da ova zabrana predstavlja diskriminaciju u oblasti prava na poštovanje privatnog i porodičnog života, garantovanog Ustavom Republike Srbije i članom 8. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda;
– da ne postoji propis kojim se može zabraniti bilo kom građaninu Republike Srbije da neko lice, koje ne stanuje u njegovom objektu, dođe u posetu ili prenoći kod njega ukoliko ima potrebe za tim i ukoliko mu lice koje je korisnik prostora ili vlasnik to dopusti;
– da, iako je stavljanje u neravnopravan položaj učinjeno samim propisivanjem da lica koja ne stanuju u kontejnerskim naseljima ne smeju boraviti u mobilnim stambenim jedinicama niti noćiti u njima, ovakvo postupanje Gradske uprave grada Beograda još više zabrinjava jer se radi o najugroženijoj kategoriji stanovnika Republike Srbije, kojima se preti iseljavanje iz jedinog smeštaja;
– da nasuprot ovakvom postupanju Gradske uprave, Evropski sud za ljudska prava u predmetu Kornors protiv Ujedinjenog kraljevstva, predstavka broj: 6674/01 u paragrafu 84 navodi da: ranjiva pozicija (Roma) kao manjine znači da njihove potrebe i drugačiji način života treba posebno da budu razmatrani, kako u regulatornom pravnom okviru, tako i prilikom donošenja odluka u pojedinačnim slučajevima;
– da Gradska uprava grada Beograda Romima stanovnicima kontejnerskih naselja i korisnicima mobilnih stambenih jedinica, nije omogućila da utiču na odluku da se zabrane posete trećih lica naseljima u kojima stanuju, već je naknadnom izmenom pravila stanovanja u kontejnerskim naseljima, Rome koji tamo žive, stavila u nejednak položaj bez razumnog i adekvatnog obrazloženja;
– da ova „kvazinorma“ koju je mimo procedure i važećih propisa donela Gradska uprava grada Beograda, iako sadrži izuzetno ozbiljnu sankciju, nije dovoljno jasna i određena te ne zadovoljava ni elementarne uslove sigurnosti;
– da Gradska uprava grada Beograda zbog nejasnoće može sva ponašanja koja se pominju u upozorenju (boravak u mobilnim stambenim jedinicama lica koja nisu stanovnici naselja i noćenje u mobilnim stambenim jedinicama) da sankcioniše opomenom koja u krajnjoj konsekvenci dovodi do iseljenja iz mobilne stambene jedinice;
– da su Romi dodatno diskriminisani nejasnošću „norme“ jer ne mogu da ni pretpostave koje će sve oblike ponašanja Gradska uprava sankcionisati. Jezičkim tumačenjem, od koga bi trebalo poći prilikom pokušaja da se shvati domašaj upozorenja, moglo bi se doći i do zaključka da je korisnicima mobilnih stambenih jedinica zabranjeno čak i da primaju posete socijalnih radnika, zdravstvenih medijatorki, predstavnika nevladinih organizacija, novinara, pa čak i zaposlenih u Gradskoj upravi grada Beograda.

1.9. Uz pritužbu je kao prilog podneta fotokopija upozorenja koje je Gradska uprava grada Beograda, Sekretarijat za socijalnu zaštitu uputio stanovnicima kontejnerskih naselja.

1.10. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti zatražila je dodatno izjašnjenje Gradske uprave grada Beograda, Sekretarijata za socijalnu zaštitu, na navode iz dopune pritužbe. U izjašnjenju je navedeno sledeće:

– da je neosnovana dopuna pritužbe organizacije „P.“ u kojoj se navodi da grad B., Sekretarijat za socijalnu zaštitu stavlja u neravnopravan položaj i diskriminiše romsku populaciju u kontejnerskim naseljima;
– da su upravo stanovnici ovih naselja u povlašćenom položaju tako što romski mališani imaju organizovan prevoz od kuće do škole i nazad, imaju organizovane besplatne radionice i edukacije, a njihovi roditelji obezbeđena radna mesta u gradskim preduzećima, tako što svi korisnici naselja imaju plaćen gradski prevoz i slično;
– da kućni red, sa kojim su svi stanovnici upoznati, ima za cilj poboljšanje uslova života u novoformiranim naseljima, održavanje javnog reda i mira, sprečavanje konfliktnih situacija i ugrožavanje života i bezbednosti stanovnika naselja;
– da se odredba o zabrani boravka u mobilnim stambenim jedinicama za ljude koji nisu stanovnici naselja ne odnosi na zabranu boravka gostiju, već samo na noćenje u mobilnim stambenim jedinicama;
– da je primećeno da do tuča u naseljima najčešće dolazi kada tzv. gosti koji borave u naselju, izazivaju svađe sa stanovnicima naselja i to uglavnom pod uticajem alkohola, zbog glasne muzike, oštećenja tuđe imovine i slično;
– da u prilog tome najbolje govori događaj koji se nedavno odigrao u novoformiranom naselju Lipovica, kada je upravo troje takozvanih gostiju tuklo žitelja naselja i njegovu suprugu naočigled njihove maloletne dece, zbog čega je žitelj naselja, iz straha, na neko vreme sa porodicom morao da napusti mobilnu stambenu jedinicu čiji je korisnik već tri godine;
– da je u naselju Kijevo takozvani gost pod uticajem alkohola bacao đubre po naselju i pretio stanovnicima naselja;
– da je u naselju Jabučiji Rit jedan od stanovnika naselja redovno pozivao goste da spavaju u njegovoj mobilnoj stambenoj jedinici, da su pritom narušavali red i mir tako što su pravili pijanke, puštali glasnu muziku i pretili drugim stanovnicima naselja, pa im čak i iznuđivali novac;
– da Grad dozvoljava noćenje porodice i prijatelja u slučaju bolesti, u slučaju kada je porodiljama neophodna pomoć sa bebom, kao i u slučaju kada je starim i nemoćnim licima potrebna pomoć i podrška članova porodice;
– da Grad snosi sve troškove za struju, održavanje i popravke u naselju, te da povećan broj ljudi znači i povećanje svih troškova, pogotovo ako se ima u vidu da su neki od takozvanih gostiju boravili u naselju nedeljama, pa i mesecima, čime se stvara dodatni pritisak na infrastrukturu, npr. povećan broj ljudi po sanitarnoj jedinici, veći broj kvarova u naseljima, veća potrošnja struje i vode;
– da je primećeno da veliki broj takozvanih gostiju dolazi u novoformirana naselja iz unutrašnjosti Srbije i boravi tu duže vreme kod rodbine, što je za Grad neprihvatljivo, jer ne može zbrinjavati i lica koja imaju prebivališta u Leskovcu, Vranju, Nišu i drugim gradovima;
– da je Evropska komisija u svom izveštaju od prošle godine pozitivno ocenila napore grada B. na unapređenju položaja Roma, kao što su to učinile i Evropska investiciona banka i Evropska banka za obnovu i razvoj, Zaštitnik građana i Uprava za ljudska i manjinska prava;
– da Grad ima veoma dobru saradnju sa velikim brojem nevladinih organizacija koje imaju iskrenu želju da pomognu u radu sa Romima, a da za razliku od njih neke nevladine organizacije imaju samo jedan cilj, a to je stalna kritika svih napora Grada da za Rome, a pogotovo najmlađe, stvori što bolje uslove za život.

2. ČINjENIČNO STANjE

2.1. Uvidom u ugovor o korišćenju mobilnih stambenih jedinica, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti utvrdila je da se ovaj ugovor zaključuje između Gradske uprave grada Beograda, Sekretarijata za socijalnu zaštitu i korisnika, koji su odredbom čl. 2. ovog ugovora definisani kao lica u stanju neophodne socijalne potrebe koja nemaju rešeno stambeno pitanje i imaju regulisano prebivalište/boravište na teritoriji grada Beograda najmanje tri godine. 

2.2. Odredbom čl. 11. ugovora o korišćenju mobilnih stambenih jedinica propisani su uslovi za jednostran raskid ugovora. Između ostalog, kao razlozi za raskid ugovora navode se: „nepokazivanje aktivnog odnosa prema aktivnostima Gradske uprave u cilju socijalizacije pojedinca i njegove porodice, što podrazumeva pohađanje predškolskih obrazovnih ustanova za decu, obrazovanje i zapošljavanje odraslih radno sposobnih lica, usvojena pravila lepog ponašanja prema predstavnicima Sekretarijata i drugih nadležnih institucija“. Odredbom istog člana propisano je da će se sa korisnikom raskinuti ugovor ako on tri puta odbije ponuđeni posao za koji ispunjava uslove.

2.3. Uvidom u obaveštenje Sekretarijata za socijalnu zaštitu, koje je nazvano „kućni red“ utvrđeno je da je u obaveštenju velikim slovima napisano “Najstrožije je zabranjeno: vršenje nužde pored mobilne stambene jedinice“ i „puštanje dece da vrše nuždu pored mobilne stambene jedinice“.

2.4. Uvidom u dopis Gradske uprave grada Beograda, Sekretarijata za socijalnu zaštitu, koji je nazvan „upozorenje“, utvrđeno je da je ovim aktom propisana zabrana boravaka u mobilnim stambenim jedinicama onim licima koja ne žive u kontejnerskom naselju, odnosno, da će svako noćenje takvih lica biti kažnjeno opomenom, a da tri opomene dovode do oduzimanja mobilne stambene jedinice.

3. MOTIVI I RAZLOZI ZA DONOŠENjE MIŠLjENjA

3.1. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti, prilikom odlučivanja u ovom predmetu, analizirala je navode sadržane u pritužbi, dopuni pritužbe i izjašnjenjima, kao i relevantne pravne propise u oblasti zaštite od diskriminacije.
Pravni okvir

3.2. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je samostalan, nezavisan i specijalizovan državni organ ustanovljen Zakonom o zabrani diskriminacije sa zadatkom da radi na suzbijanju svih oblika i vidova diskriminacije i ostvarivanju ravnopravnosti u društvenim odnosima. Nadležnost Poverenika za zaštitu ravnopravnosti široko je određena, u skladu sa međunarodnim standardima, kako bi se omogućilo da delotvorno i efikasno ostvaruje svoju ulogu. Jedna od osnovnih nadležnosti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti jeste da prima i razmatra pritužbe zbog diskriminacije, da daje mišljenja i preporuke u konkretnim slučajevima diskriminacije i izriče zakonom utvrđene mere. Pored toga, Poverenik je ovlašćen da predlaže postupak mirenja, kao i da pokreće sudske postupke za zaštitu od diskriminacije i podnosi prekršajne prijave zbog akata diskriminacije propisanih antidiskriminacionim propisima. Poverenik je, takođe, ovlašćen da upozorava javnost na najčešće, tipične i teške slučajeve diskriminacije i da organima javne vlasti preporučuje mere za ostvarivanje ravnopravnosti.

3.3. Poverenica najpre konstatuje da je Okvirnom konvencijom za zaštitu nacionalnih manjina u Odeljku II čl. 4. pripadnicima nacionalnih manjina garantovana ravnopravnost pred zakonom i zabranjena je svaka diskriminacija. Ratifikacijom Međunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije države članice, uključujući i Srbiju, obavezale su se da će zabraniti i ukinuti rasnu diskriminaciju, u svim njenim oblicima, i garantovati pravo svakome na jednakost pred zakonom bez razlike na rasu, boju ili nacionalno ili etničko poreklo.

3.4. Ustav Republike Srbije čl. 76. pripadnicima nacionalnih manjina garantuje ravnopravnost pred zakonom i zabranjuje svaku diskriminaciju zbog pripadnosti nacionalnoj manjini, dok je čl. 81. propisano da Republika Srbija podstiče duh tolerancije i međukulturnog dijaloga i preduzima efikasne mere za unapređenje uzajamnog poštovanja, razumevanja i saradnje među svim ljudima koji žive na njenoj teritoriji. Članom 21. propisano je da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da je zabranjen svaki vid diskriminacije, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

3.5. Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije , koji u čl. 4. propisuje da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije. Odredbom čl. 2. st. 1. tač. 1. propisano je da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Odredbama čl. 24. Zakona o zabrani diskriminacije zabranjena je diskriminacija nacionalnih manjina na osnovu nacionalne pripadnosti, etničkog porekla, verskih uverenja i jezika.

3.6. Zakonom o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina zabranjen je svaki oblik diskriminacije na nacionalnoj, etničkoj, rasnoj, jezičkoj osnovi, prema licima koja pripadaju nacionalnim manjinama.
Analiza priloga sa aspekta antidiskriminacionih propisa

3.7. Imajući u vidu da je u nadležnosti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti da sprovodi postupak po pritužbama koje se odnose na akte diskriminacije, predmet analize u ovom predmetu ograničen je na one delove pritužbe koji se odnose na povredu propisa koji zabranjuju diskriminaciju, dok eventualne povrede drugih propisa ne spadaju u nadležnost Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.

3.8. Imajući u vidu okolnosti konkretnog slučaja, potrebno je ispitati da li je propisivanjem posebnih pravila o korišćenju mobilnih stambenih jedinica i načinu ponašanja lica koja žive u kontejnerskom naselju, a koja su raseljena iz neformalnih romskih naselja, izvršena diskriminacija ovih lica. U tom smislu, bilo je potrebno ispitati da li su ova lica, zbog svog ličnog svojstva, stavljena u nepovoljniji položaj u odnosu na druga lica koja se nalaze u sličnoj situaciji. Saglasno tome, u cilju pravilnog sagledavanja slučaja, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti analizirala je postupanje Gradske uprave grada Beograda, Sekretarijata za socijalnu zaštitu prema ostalim građanima koji se nalaze u stanju socijalne potrebe i nemaju rešeno stambeno pitanje, a nisu raseljeni iz neformalnih romskih naselja. Zbog toga su analizirane odredbe ugovora o zakupu stana, čiji je zakupodavac Sekretarijat za socijalnu zaštitu, imajući u vidu je režim socijalnog stanovanja sličan režimu stanovanja koji imaju korisnici mobilnih stambenih jedinica.

3.9. Prema čl. 10. st. 1. Zakona o socijalnom stanovanju , pravo na rešavanje stambenih potreba imaju lica koja su bez stana, odnosno lica bez stana odgovarajućeg standarda i koja iz prihoda koje ostvaruju ne mogu da obezbede stan po tržišnim uslovima. Prema tome, uslovi za korišćenje socijalnih stanova su slični onim uslovima koje je grad Beograd propisao za korišćenje mobilnih stambenih jedinica.

3.10. Analizom ugovora o zakupu stana utvrđeno je da on ne sadrži odredbu po kojoj je socijalizacija korisnika preduslov za korišćenje socijalnog stana. Takođe, čl. 13. ovog ugovora propisana je obaveza poštovanja kućnog reda, pa je tako predviđeno da su „zakupac i članovi njegovog porodičnog domaćinstva obavezni da se pridržavaju kućnog reda i bližih pravila o njegovom izvršenju“. Ovim ugovorom propisane su i druge obaveze zakupca koje se odnose na zabranu oštećenja stana i zajedničkih prostorija, kao i obaveza zakupca da snosi troškove redovnih popravki i održavanja. Međutim, ovim ugovorom, odredba o poštovanju kućnog reda nije konkretizovana i raščlanjena na pojedine zabranjene radnje, kao što je to slučaj sa obaveštenjem „kućni red“.

3.11. Prilikom zauzimanja stava u ovom predmetu, bilo je potrebno razmotriti i da li postoji objektivno i razumno opravdanje da se ugovorom o korišćenju mobilnih stambenih jedinica, „kućnim redom“, kao i dopisom „upozorenje“ koji važi u novoformiranom naselju, odrede posebna pravila koja ne postoje u ugovoru koji se zaključuje sa korisnicima socijalnog stanovanja. Dakle, bilo je potrebno razmotriti da li je Gradska uprava grada Beograda., Sekretarijat za socijalnu zaštitu imala objektivno i razumno opravdanje da korišćenje mobilne stambene jedinice uslovi obavezom „socijalizacije korisnika“, da obaveštenjem „kućni red“ naglasi zabranjena ponašanja, kao što je zabrana vršenja nužde ispred stambene jedinice i da dopisom „upozorenje“ zabrani da u mobilnoj stambeni boravi lica koja ne žive u naselju.

3.12. Stoga, bilo je potrebno utvrditi:

– da li su cilj ili posledica preduzete mere opravdani,
– da li postoji srazmera između preduzete mere i cilja koji se tom merom ostvaruje.

3.13. Da bi se ispitalo da li je odredbom člana 11. ugovora o korišćenju mobilnih stambenih jedinica, obaveštenjem „kućni red“ i pisanim aktom „upozorenje“, povređeno načelo jednakih prava i obaveza, prvo je potrebno razmotriti šta je bio cilj donošenja ovih akata.

3.14. Imajući u vidu navode iz izjašnjenja, može se zaključiti da je cilj Gradske uprave grada Beograda. bio da istovremeno stambeno zbrine pripadnike romske nacionalne manjine iz Bloka 72 na N. B., kao i da ih integriše u sistem, pa se može konstatovati da je cilj dopušten i opravdan.

3.15. Sekretarijat za socijalnu zaštitu Gradske uprave grada Beograda. pokušao je da ostvari ovaj važan cilj afirmativnim merama, kao što su edukativne radionice, ponuda zaposlenja i slično, ali i uključivanjem represivnih mera, odnosno, nametanjem ugovorne obaveze koja je definisana kao „pokazivanje aktivnog odnosa prema aktivnostima Gradske uprave u cilju socijalizacije, što podrazumeva pohađanje predškolskih i obrazovnih ustanova za decu, obrazovanje i zapošljavanje odraslih radno sposobnih lica, usvojena pravila lepog ponašanja prema predstavnicima Sekretarijata i drugih nadležnih institucija“. Međutim, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je stava da ova mera nije srazmerna cilju koji se želeo postići, odnosno, da se cilj može ostvariti i primenom manje restriktivnih mera. Naime, citirana ugovorna odredba dovodi u nejednak položaj raseljene pripadnike romske nacionalne manjine koji žive u mobilnim stambenim jedinicama u odnosu na sve druge građane koji su u sličnoj situaciji, npr. zakupce socijalnih stanova, za koje nisu propisane iste ili slične obaveze i pravila ponašanja

3.16. S druge strane, imajući u vidu da je Ustavom Republike Srbije i Zakonom o osnovama sistema vaspitanja i obrazovanja propisano da je osnovno obrazovanje obavezno, neupisivanje dece u školu već je sankcionisano i to kao prekršaj koji je kažnjiv za sve građane podjednako, uključujući i korisnike mobilnih stambenih jedinica. Zbog toga je propisivanje ovakvog uslova neopravdano i nesrazmerno, posebno kada se ima u vidu činjenica da je država propisala način reagovanja i sankcije u slučajevima kada roditelji i staratelji ne upišu dete u školu. Gradska uprava grada Beograda imala je mogućnosti da cilj ostvari i bez upotrebe ovakvih represivnih mera (jednostrano otkazivanje ugovora), koristeći afirmativne mere kojima je mogla uspešno da dodatno stimuliše roditelje romske dece da upisuju decu u školu. Prema tome, oduzimanje mobilne stambene jedinice korisnicima, ukoliko ne upisuju svoju decu u školu, predstavlja meru koja nije srazmerna cilju koji se želi postići.

3.17. Takođe, uslov koji je definisan kao „usvojena pravila lepog ponašanja prema predstavnicima Sekretarijata i drugih nadležnih institucija“, nije jasan i može se proizvoljno tumačiti. Imajući u vidu da je posledica nepostupanja u skladu sa odredbama ugovora – jednostrani raskid ugovora, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da je i ovaj uslov nesrazmeran cilju koji se želeo postići, posebno ako se ima u vidu činjenica da prema Romima postoji velika socijalna distanca i da je veoma lako određena ponašanja okarakterisati negativno (kao ona koja odstupaju od „pravila lepog ponašanja“),bez dubljeg razumevanja kulturoloških razlika među ljudima i načina usvajanja društvenih konstrukta, kao što je „lepo ponašanje“, koje se razlikuje od zajednice do zajednice i uslovljeno je nizom subjektivnih i objektivnih okolnosti.

3.18. Nije sporno da je cilj Gradske uprave grada Beograda, Sekretarijata za socijalnu zaštitu, bio da isticanjem obaveštenja „kućni red“ obezbedi održavanje zadovoljavajućih higijenskih uslova u novoformiranim naseljima. Međutim, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti analizirala je da li je mera zabrane vršenja nužde ispred stambene jedinice dodatno motivisana stereotipima o nehigijeni koji prate romsku zajednicu, kao i da li ista ili slična zabrana postoji u odnosu na druge građane koji se nalaze u uporedivoj situaciji. Utvrđeno je da u ugovorima o zakupu socijalnih stanova za građane koji nisu raseljeni iz neformalnih romskih naselja, postoji odredba kojom se na uopšten način, naglašava obaveza pridržavanja kućnog reda, ali ona nije raščlanjena na konkretna zabranjena ponašanja, kao što je, između ostalog, vršenje nužde pored stambene jedinice. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je cenila navode u izjašnjenju Sekretarijata za socijalnu zaštitu da je primećeno da pojedini stanovnici vrše nuždu po novoformiranom naselju, što ugrožava ostale stanovnike, te da je Sekretarijat bio prinuđen da objavi zabranu takvog ponašanja. Međutim, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da takvo ponašanje (vršenje nužde na javnim mestima) predstavlja zabranjeno ponašanje, odnosno, prekršaj koji važi podjednako za sve građane.

3.19. Nadalje, nesporno je i da Gradska uprava grada Beograda, Sekretarijat za socijalnu zaštitu ima interes da spreči zloupotrebe korišćenja mobilnih stambenih jedinica. Utvrđeno je, međutim, da u ugovorima o zakupu socijalnih stanova za građane koji nisu raseljeni iz neformalnih romskih naselja, ne postoji odredba kojom se zabranjuje licima koja ne žive u socijalnim stanovima da borave u tim stambenim jedinicama, odnosno, da nema propisa po kojem bi noćenje lica koje ne živi u socijalnom stanu moglo dovesti do raskida ugovora, odnosno, oduzimanja socijalnog stana. To je i razumljivo, imajući u vidu da bi takvo pravilo predstavljalo neprihvatljivo ograničavanje prava na privatni život. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti cenila je navode iz izjašnjenja Gradske uprave da je bilo situacija u kojima su gosti korisnika mobilnih stambenih jedinica pravili nered u naseljima i počinili druga nedozvoljena ponašanja, ali ujedno ukazuje da su u Republici Srbiji takva ponašanja zabranjena, kao i da se zabrana odnosi na sve građane. Kada i ukoliko do takvih situacija dođe, mogu se primeniti propisana pravila koja važe za sve, tako da je moguće obezbediti red u naselju mobilnih stambenih jedinica na isti način kao i u bilo kom drugom naselju. Stoga propisivanje i objavljivanje ovakvih zabrana isključivo u naselju u kojem većinski žive pripadnici i pripadnice romske nacionalne manjine predstavlja povredu načela jednakosti i u suprotnosti je sa antidiskriminacionim propisima.

3.20. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je prilikom odlučivanja u ovom predmetu imala u vidu da je romska nacionalna manjina, uprkos naporima različitih državnih institucija i organizacija civilnog društva koje preduzimaju mere usmerene ka poboljšanju položaja Roma, i dalje jedna od najugroženijih društvenih grupa u Srbiji, kao i da mere koje se preduzimaju još uvek nisu dovele do osetnijeg unapređenja uslova života i njihovog položaja u društvu.

3.21. Iako delovi izjašnjenja Sekretarijata za socijalnu zaštitu koji se odnose na afirmativne mere koje Gradska uprava sprovodi u cilju poboljšavanja životnih uslova i socijalizacije korisnika mobilnih stambenih jedinica, nisu pravno relevantni za zauzimanje stava u konkretnom slučaju, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti želi da naglasi da su ovi napori Gradske uprave vredni svake pohvale i ujedno izražava nadu da će Gradska uprava grada Beograda i ubuduće raditi na poboljšanju položaja romske nacionalne manjine.

4. MIŠLjENjE

Odredba ugovora o korišćenju mobilnih stambenih jedinica, koji Sekretarijat za socijalnu zaštitu Gradske uprave grada Beograda zaključuje sa raseljenih pripadnicima romske nacionalne manjine, a kojom je propisano da Sekretarijat za socijalnu zaštitu može jednostrano da raskine ugovor ukoliko korisnik ne pokaže aktivan odnos prema aktivnostima Gradske uprave u cilju socijalizacije pojedinaca i članova njihovih porodica, istaknuti „kućni red“ koji važi u novoformiranom naselju mobilnih stambenih jedinica, kao i upozorenje o zabrani boravka u mobilnim stambenim jedinicama onim licima koja ne žive u kontejnerskom naselju, nisu u skladu sa propisima Zakona o zabrani diskriminacije.

5. PREPORUKA

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti preporučuje Sekretarijatu za socijalnu zaštitu Gradske uprave grada Beograda:

5.1. Uklanjanje odredbe iz ugovora o korišćenju mobilne stambene jedinice, kojom je propisano da Sekretarijat za socijalnu zaštitu može jednostrano da raskine ovaj ugovor ukoliko korisnik/ca ne pokaže aktivan odnos prema aktivnostima Gradske uprave u cilju socijalizacije pojedinaca i članova njihovih porodica;

5.2. Izmenu obaveštenja „kućni red“ koje je istaknuto u naselju mobilnih stambenih jedinica, odnosno, postavljanje novog obaveštenja koje se po sadržaju neće razlikovati od kućnog reda koji važi za ostale građane u režimu socijalnog stanovanja;

5.3. Uklanjanje upozorenja korisnicima mobilnih stambenih jedinica da u njihovim stambenim jedinicama ne smeju da borave, odnosno, da prenoće lica koja nisu stanovnici njihovog naselja.
Potrebno je da Gradska uprava grada Beograda, Sekretarijat za socijalnu zaštitu obavesti Poverenicu za zaštitu ravnopravnosti o planiranim merama u cilju sprovođenja ove preporuke, u roku od 30 dana od dana prijema mišljenja sa preporukom.
Ukoliko Gradska uprava grada Beograda, Sekretarijat za socijalnu zaštitu, ne postupi po preporuci u roku od 30 dana, biće doneto rešenje o izricanju mere opomene, protiv kojeg nije dopuštena žalba, a za slučaj da ovo rešenje ne sprovede, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti će o tome obavestiti javnost preko sredstva javnog informisanja i na drugi pogodan način.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

dr Nevena Petrušić

Pritužba organizacije P. protiv Uprave Grada Beograda zbog diskriminacije na osnovu nacionalne pripadnosti u oblasti stanovanja