del. br. 87 datum: 20. 1. 2012.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti da prima i razmatra pritužbe zbog povreda odredaba Zakona o zabrani diskriminacije, daje mišljenja i preporuke i izriče zakonom utvrđenje mere (član 33. stav 1. tačka 1. Zakona o zabrani diskriminacije „Službeni glasnik RS”, br. 22/2009), povodom pritužbe Z. N. iz D., Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje

MIŠLjENjE

Uredbom o raspodeli i korišćenju podsticaja za genetsko unapređenje stočarstva u 2011. godine („Službeni glasnik RS”, br. 13/2011) Vlade Republike Srbije, kojom su propisani uslovi i način raspodele i korišćenja podsticaja za genetsko unapređenje stočarstva u 2011. godini, povređeno je načelo jednakosti, čime je izvršena diskriminacija nosilaca komercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva koji nemaju utvrđeno svojstvo osiguranika poljoprivrednika kod Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje.

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti, saglasno članu 33. stav 1. tačka 1. i članu 39. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije, daje Vladi Republike Srbije

PREPORUKU

1. Vlada Republike Srbije preduzeće sve neophodne mere kako bi omogućila svim nosiocima komercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva koji nemaju utvrđeno svojstvo osiguranika poljoprivrednika kod Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, a koji su vlasnici kvalitetnih priplodnih grla i ispunjavaju sve druge propisane uslove da ostvare pravo na podsticaj za genetsko unapređenje stočarstva, pod jednakim uslovima kao i nosioci komercijalnog poljoprivrednog gazdinstva koji imaju utvrđeno svojstvo osiguranika poljoprivrednika kod Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, u skladu sa Uredbom o raspodeli i korišćenju podsticaja za genetsko unapređenje stočarstva u 2011. godine („Službeni glasnik RS”, br. 13/2011).

2. Vlada Republike Srbije će ubuduće voditi računa da prilikom preduzimanja mera u okviru poljoprivrede i drugih oblasti iz svoje nadležnosti poštuje načelo jednakosti pravnih subjekata, vodeći računa o tome da cilj i posledice preduzetih mera moraju biti opravdani i da između preduzetih mera i cilja koji se ostvaruje mora postojati proporcionalnost, saglasno čl. 8. Zakona o zabrani diskriminacije.

3. Vlada Republike Srbije će obavestiti Poverenicu za zaštitu ravnopravnosti, u roku od 30 dana od dana prijema mišljenja i preporuke, o merama koje će sprovesti u cilju postupanja po preporuci.

O b r a z l o ž e nj e

Poverenici za zaštitu ravnopravnosti obratila se pritužbom 14. septembra 2011. godine Z. N. iz D., u kojoj je navela da je diskriminisana Uredbom o raspodeli i korišćenju podsticaja za genetsko unapređenje stočarstva u 2011. godini, jer je korisnica starosne penzije. Po njenom tvrđenju, Uredbom je propisano da je jedan od uslova za ostvarivanje prava na korišćenje podsticaja da fizičko lice ima utvrđeno svojstvo osiguranika poljoprivrednika kod Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje. Podnositeljka pritužbe navodi da je onemogućena da ostvari pravo na korišćenje podsticaja jer, kao korisnica starosne penzije, nema i ne može imati svojstvo osiguranice poljoprivrednice. Navodi da se na taj način, Uredbom Vlade RS, dovodi u neravnopravan položaj u odnosu na ostale poljoprivredne proizvođače sa kojima se susreće na tržištu, iako ispunjava sve ostale uslove propisane Uredbom i ulaže dosta sredstava u nabavku i negu kvalitetnih životinja.

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti sprovela je postupak u cilju utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti, u skladu sa čl. 35. stav 4. i 37. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije, pa je u toku postupka Vladi Republike Srbije upućen zahtev 4. oktobra 2011. godine, da se izjasni o osnovanosti pritužbe, ali se Vlada Republike Srbije u ostavljenom roku nije izjasnila.

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je 13. decembra 2011. godine uputila zahtev Ministarstvu poljoprivrede, šumarstva, trgovine i vodoprivrede da dostavi obrazloženje Uredbe i objašnjenje iz kojih razloga je krug lica kojima je omogućeno pravo korišćenja podsticaja ograničen samo na nosioce komercionalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva koji imaju utvrđeno svojstvo osiguranika poljoprivrednika, odnosno zašto je to pravo uskraćeno korisnicima starosne penzije.

Ministarstvo poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede dostavilo je 21. decembra 2011. godine odgovor broj: 320-02-02800/2011-09, u kojem se navodi sledeće:

– da je pravni osnov za donošenje Uredbe sadržan u članu 13. Zakona o poljoprivredi i ruralnom razvoju , kojim je propisan način utvrđivanja namene i raspodele podsticaja, odnosno da Vlada propisuje za svaku budžetsku godinu vrste i oblik podsticaja, obim, uslove i način ostvarivanja prava na pojedine vrste i oblike podsticaja i određuje korisnike podsticaja, u skladu sa ovim zakonom, zakonom kojim se uređuje budžet Republike Srbije, nacionalnim programom i Nacionalnim programom ruralnog razvoja;
– da je porodično poljoprivredno gazdinstvo osnovni oblik organizovanja poljoprivredne proizvodnje;
– da porodično poljoprivredno gazdinstvo, u zavisnosti od svoje ekonomske snage, može biti:

1. komercijalno porodično poljoprivredno gazdinstvo,
2. nekomercijalno porodično poljoprivredno gazdinstvo;

– da je komercijalno porodično poljoprivredno gazdinstvo ono poljoprivredno gazdinstvo koje je tržišno usmereno i koje može pod uslovima utvrđenim zakonom ostvariti pravo na podsticaje iz člana 9. stav 1. Zakona o poljoprivredi i ruralnom razvoju (neposredni podsticaji, tržišni podsticaji, strukturni podsticaji);
– da je nekomercijalno porodično poljoprivredno gazdinstvo ono poljoprivredno gazdinstvo koje nije tržišno usmereno, a čiji je nosilac korisnik penzije ostvarene po osnovu poljoprivredne proizvodnje;
– da se svojstvo nekomercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva utvrđuje prilikom registracije, odnosno obnove registracije u Registru poljoprivrednih gazdinstava;
– da nekomercijalno poljoprivredno gazdinstvo može pod uslovima utvrđenim zakonom ostvariti pravo na podsticaje iz člana 10. stav 1. tačka 4. Zakona o poljoprivredi i ruralnom razvoju (podrška nekomercijalnim poljoprivrednim gazdinstvima – novčani iznos namenjen poljoprivrednicima koji jedini prihod ostvaruju od obavljanja poljoprivredne proizvodnje, a upisani su u Registar poljoprivrednih gazdinstava kao nekomercijalna poljoprivredna gazdinstva);
– da aktom iz člana 13. Zakona o poljoprivredi i ruralnom razvoju (uredbom koju donosi Vlada) mogu se propisati i druge vrste podsticaja koje ostvaruju nekomercijalna porodična poljoprivredna gazdinstva, u skladu sa zakonom, Nacionalnim programom i Nacionalnim programom ruralnog razvoja,
– da pravo na korišćenje podsticaja za genetsko unapređenje stočarstva je usmereno prema nosiocima komercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva iz razloga što podsticaji za genetsko unapređenje stočarstva predstavljaju neposredne podsticaje namenjene proizvodnji kvalitetnog priplodnog podmlatka, što za cilj ima povećanje kvaliteta genetskog potencijala u stočarstvu i unapređenje rasnog sastava stoke, a time i povećanje produktivnosti u stočarskoj proizvodnji i povećanju kvalitetnih proizvoda od mleka i mesa, tako da se cilj ove mere poljoprivredne politike ostvaruje usmeravanjem ovih prema komercijalnim porodičnim poljoprivrednim gazdinstvima, odnosno gazdinstvima koja su tržišno usmerena;
– da se na ovaj način ne vrši diskriminacija nosioca nekomercijalnih porodičnih poljoprivrednih gazdinstava, s obzirom da ta gazdinstva, kao gazdinstva koja nisu tržišno orijentisana, mogu ostvariti podsticaje namenjene podršci nekomercijalnih gazdinstava, u skladu sa odredbama Zakona o poljoprivredi i ruralnom razvoju.

U prilogu izjašnjenja Ministarstvo poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede dostavilo je obrazloženje Uredbe o raspodeli i korišćenju podsticaja za genetsko unapređenje stočarstva u 2011. godini.

Uredbom o raspodeli i korišćenju podsticaja za genetsko unapređenje stočarstva u 2011. godini (u daljem tekstu: Uredba), propisano je da se uredbom uređuju uslovi i načini raspodele i korišćenja podsticaja za genetsko unapređenje stočarstva u 2011. godini (u daljem tekstu: podsticaj) . Odredbom člana 2. propisano je da pravo na korišćenje podsticaja ima fizičko lice ako:

1. je upisano u Registar poljoprivrednih gazdinstava kao nosilac komercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva sa aktivnim statusom;

2. je prijavilo vrstu i brojno stanje životinja i gazdinstvo na kojem drži ili uzgaja životinje;

3. je vlasnik grla za koje podnosi zahtev za podsticanje ili je vlasnik grla član komercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva podnosioca zahteva, i

4. ima utvrđeno svojstvo osiguranika poljoprivrednika kod Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, kao i da je od 14. avgusta 2010. godine do 19. avgusta 2011. godine uplatio iznos od najmanje 42.818 dinara po osnovu doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje poljoprivrednika.

Odredbom člana 3. Uredbe propisano je da pravo na korišćenje podsticaja, pod uslovima propisanim uredbom, ima i fizičko lice – nosilac komercijalnog porodičnog gazdinstva koje nema utvrđeno svojstvo osiguranika poljoprivrednika kod Fonda PIO ako:

1. na dan 31. decembra 2009. godine i nadalje ima prebivalište na teritoriji opštine, odnosno grada koji pripada području sa otežanim uslovima rada u poljoprivredi u skladu sa Pravilnikom o određivanju područja sa otežanim uslovima rada u poljoprivredi ;

2. je podneo zahtev za grla koja drži i uzgaja na gazdinstvu sa teritorije opštine, odnosno grada koji pripada području sa otežanim uslovima rada u poljoprivredi.

Ustav Republike Srbije u članu 21. zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu. Zakon o zabrani diskriminacije u članu 4. propisuje opštu zabranu diskriminacije tako što propisuje da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti. Odredbom člana 8. Zakona o zabrani diskriminacije propisano je da do povrede ovog načela dolazi ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva, neopravdano uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, ako su cilj ili posledica preduzetih mera neopravdani, kao i ako ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama ostvaruje.

Analiza Uredbe pokazala je da su njome, s obzirom na propisane uslove, očigledno u nejednak položaj stavljene dve kategorije lica:

1. lica koja su nosioci komercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva sa aktivnim statusom, vlasnici su životinja koje su prijavili po vrsti i broju, kao i gazdinstva na kojem drže ili uzgajaju životinje, i imaju utvrđeno svojstvo osiguranika poljoprivrednika kod Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, kojima je priznato pravo na korišćenje podsticaja za genetsko unapređenje stočarstva

2. lica koja su nosioci komercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva sa aktivnim statusom, vlasnici su životinja koje su prijavili po vrsti i broju, kao i gazdinstva na kojem drže ili uzgajaju životinje, i nemaju utvrđeno svojstvo osiguranika poljoprivrednika kod Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, kojima nije priznato pravo na korišćenje podsticaja za genetsko unapređenje stočarstva

Da bi se ocenilo da li je Uredbom povređeno načelo jednakih prava i obaveza, potrebno je razmotriti da li postoji objektivno i razumno opravdanje da se pojedinim kategorijama nosioca poljoprivrednih gazdinstava uskrate prava predviđena ovom Uredbom. Saglasno čl. 8. Zakona o zabrani diskriminacije, potrebno je ispitati:

1) da li je cilj koji se postiže ovom merom dopušten i opravdan,

2) da li se cilj (ili ciljevi) mogu postići propisanom merom, odnosno da li postoji srazmera između preduzetih mera i ciljeva koji se tom merom ostvaruju, i

3) da li postoji objektivno i razumno opravdanje da se pojedinim kategorijama nosilaca poljoprivrednih gazdinstava uskrate prava predviđena ovom Uredbom.

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je prilikom odlučivanja u ovom predmetu analizirala izjašnjenje Ministarstva poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede, Uredbu o raspodeli i korišćenju podsticajnih sredstava za genetsko unapređenje stočarstva u 2011. godini sa obrazloženjem, kao i relevantne propise iz oblasti poljoprivrede i penzijskog osiguranja.

Izvesno je da je Vlada Republike Srbije ovlašćena da za svaku budžetsku godinu donosi podzakonske akte kojima se propisuje vrsta i oblik podsticaja, obim, uslove i način ostvarivanja prava . U obrazloženju Uredbe navodi se da su razlozi za njeno donošenje „genetsko unapređenje stočarstva usmereno ka podsticanju proizvodnje kvalitetnog priplodnog podmlatka što doprinosi povećanju brojnog stanja u govedarstvu, svinjarstvu, ovčarstvu i kozarstvu i obezbeđenju uslova za povećanje ekonomičnosti, obima i kvaliteta proizvodnje mleka i mesa”, kao i da „podsticaji za proizvodnju (…) imaju za cilj povećanje kvaliteta genetskog potencijala u stočarstvu i unapređenje rasnog sastava stoke, a time i povećanje produktivnosti u stočarskoj proizvodnji i povećanju kvalitetnijih proizvoda od mesa i mleka.” Analizom Uredbe je utvrđeno da se pravo na korišćenje podsticaja ostvaruje ako je nosilac poljoprivrednog gazdinstva vlasnik kvalitetnih priplodnih grla koja su pod kontrolom pravnih lica ovlašćenih za poslove selekcije, ako su razvrstana u odgovarajuće klase u skladu sa Zakonom o stočarstvu i ako se koriste za proizvodnju mleka i mesa ili služe za dalju reprodukciju na poljoprivrednom gazdinstvu podnosioca zahteva . Ovo znači da pravo na korišćenje podsticaja nema svaki registrovani vlasnik komercijalnog poljoprivrednog gazdinstva koji je vlasnik životinja, već je potrebno da životinje budu posebnog kvaliteta i da se koriste u određene svrhe. Na kraju, i tumačenjem samog naziva Uredbe, može se zaključiti da se podsticaji dodeljuju u cilju genetskog unapređenja stočarstva, povećanja produktivnosti u stočarskoj proizvodnji i povećanja ponude kvalitetnijih proizvoda od mesa i mleka.

Sagledavajući iznete činjenice, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da je sam cilj Uredbe dopušten i opravdan.

Nesumnjivo je da, s aspekta cilja koji se želeo ostvariti, postoji objektivno i razumno opravdanje za isključivanje nekomercijalnih porodičnih poljoprivrednih gazdinstava da koriste podsticaj za genetsko unapređenje stočarstva. Njima su, kako proizlazi iz zakonskih propisa, namenjeni drugi vidovi podrške. Kad je reč o komercijalnim porodičnim poljoprivrednim gazdinstvima, postavlja se, međutim, pitanje da li postoji objektivno i razumno opravdanje da se ona nejednako tretiraju uvođenjem posebnog uslova za korišćenje podsticaja za genetsko unapređenje stočarstva pogledu – da nosilac komercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva „ima utvrđeno svojstvo osiguranika poljoprivrednika kod Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, kao i da je od 14. avgusta 2010. godine do 19. avgusta 2011. godine uplatio iznos od najmanje 42.818 dinara po osnovu doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje poljoprivrednika”.

Analiza ovog uslova, s aspekta cilja koji se uredbom želeo postići, pokazuje da on nema objektivno i razumno opravdanje, te da je njegovim uvođenjem došlo do neopravdanog razlikovanja komercijalnih porodičnih poljoprivrednih gazdinstava u pogledu mogućnosti korišćenja podsticaja za genetsko unapređenje stočarstva. U prilog tome govori nekoliko razloga.

Na osnovu odredbe člana 15. Zakona o poljoprivredi i ruralnom razvoju, pravo na podsticaje pod uslovima utvrđenim ovim zakonom, imaju poljoprivredna gazdinstva i porodična poljoprivredna gazdinstva koja su upisana u registar poljoprivrednih gazdinstava, jedinice lokalne samouprave, kao i druga lica i organizacije. Takođe, zakon pravi razliku između komercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva i nekomercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva, koje je ono poljoprivredno gazdinstvo koje nije tržišno usmereno, a čiji je nosilac korisnik penzije ostvarene po osnovu poljoprivredne proizvodnje.

Odredbom člana 1o. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju propisano je da obavezno osigurana lica jesu: zaposleni (osiguranik zaposleni), lica koja samostalno obavljaju delatnost (osiguranik samostalnih delatnosti) i poljoprivrednici (osiguranik poljoprivrednik), kao i da ako lice istovremeno ispunjavaju uslove za osiguranje po više osnova, osnov osiguranja se određuje tako što postojanje osnova osiguranja po prethodnoj tački isključuje osnov iz naredne tačke. Ovo znači da osiguranik poljoprivrednik može biti samo lice koje ne ispunjava uslove za drugu vrstu osiguranika (osiguranik zaposleni i osiguranik samostalnih delatnosti). Odredbom člana 13. propisano je da su osiguranici poljoprivrednici lica koja se bave poljoprivrednom delatnošću kao nosioci poljoprivrednog domaćinstva, članovi poljoprivrednog domaćinstva, nosioci porodičnog poljoprivrednog gazdinstva, članovi porodičnog poljoprivrednog gazdinstva ili članovi mešovitog domaćinstva, ako nisu korisnici penzije ili nisu na školovanju.

Odredbom člana 10. stav 3. Zakona o poljoprivredi i ruralnom razvoju propisano je da su podsticaji za proizvodnju novčani iznosi koji se isplaćuju po jedinici za posejan usev, odnosno stoku odgovarajuće vrste (konj, govedo, ovca, svinja, živina, pčelinja košnica i drugo). Kao što je napred navedeno, cilj Uredbe je podsticanje genetskog unapređenja stočarstva i povećanje produktivnosti u stočarskoj proizvodnji i zbog toga se kao kriterijum pojavljuju uslovi koji se odnose na kvalitet životinja, sadržani u članu 4. Uredbe. Postavljanjem uslova da pravo na podsticaj može koristiti samo osiguranik poljoprivrednik, isključeni su svi oni nosioci komercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva sa aktivnim statusom, koji nisu osiguranici poljoprivrednici, a vlasnici su životinja koje su prijavili po vrsti i broju, koja su kvalitetna priplodna grla pod kontrolom pravnih lica ovlašćenih za poslove selekcije (odgajivačke organizacije) i koja su ocenjena i razvrstana u klase, a koriste se za proizvodnju mleka i mesa ili služe za dalju reprodukciju na poljoprivrednom gazdinstvu podnosioca zahteva.

U Uredbi, kao ni u obrazloženjima uredbi iz ranijih godina, ne navodi se, niti proizlazi iz odredaba Uredbe, da su podsticaji namenjeni kao materijalna pomoć poljoprivrednim gazdinstvima. Cilj Uredbe nije da omogući pružanje pomoći i podsticanje poljoprivrednicima kojima je poljoprivreda jedini vid ostvarivanja prihoda. Da je to bio cilj, onda bi uslovi i kriterijumi bili tako postavljeni da obezbeđuju sagledavanje ekonomske snage i ukupnog imovinskog stanja svih članova nosioca porodičnog poljoprivrednog domaćinstva. Evidentno je, dakle, da je cilj genetsko unapređenje stočarstva i povećanje produktivnosti u stočarskoj proizvodnji, što proizlazi iz samog naziva Uredbe, kako je napred istaknuto. U svetlu ovih okolnosti, pravo na korišćenje podsticaja za genetsko unapređenje stočarstva i povećanje produktivnosti u stočarskoj proizvodnji treba pod jednakim uslovima omogućiti svim nosiocima komercijalnih poljoprivrednih gazdinstava koji su vlasnici kvalitetnih priplodnih grla koja su pod kontrolom pravnih lica ovlašćenih za poslove selekcije, ako su razvrstana u odgovarajuće klase u skladu sa Zakonom o stočarstvu i ako se koriste za proizvodnju mleka i mesa ili služe za dalju reprodukciju na poljoprivrednom gazdinstvu, nezavisno da li nosilac komercijalnog poljoprivrednog gazdinstva ostvaruje prihode samo na osnovu bavljenja poljoprivredom, odnosno, nezavisno od toga da li imaju svojstvo osiguranika poljoprivrednika. Ovo tim pre, što postoje kategorije nosilaca koje već ostvaruju penziju i ne mogu steći status poljoprivrednih osiguranika, kao što je slučaj sa podnositeljkom pritužbe koja je starosna penzionerka, a kojima je s druge strane dozvoljeno da registruju komercijalna poljoprivredna gazdinstva.

Sagledavajući iznete argumente, evidentno je da nije bilo opravdanih i razumnih razloga da se na osnovu ličnog svojstva (svojstva osiguranika poljoprivrednika) stave u neravnopravan položaj nosioci komercijalnih porodičnih poljoprivrednih gazdinstava koji imaju kvalitetna priplodna grla, a nemaju utvrđeno svojstvo osiguranika poljoprivrednika kod Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje u odnosu na one nosioce komercijalnih porodičnih poljoprivrednog gazdinstava koji imaju kvalitetna priplodna grla, a imaju utvrđeno svojstvo osiguranika poljoprivrednika. Različit tretman ovih kategorija građana i građanki, kojima je na osnovu njihovih ličnog svojstva uskraćeno pravo koje se daje drugim licima u istoj situaciji, nema objektivno i razumno opravdanje.

Ceneći utvrđene činjenice i pravne propise, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti, saglasno članu 33. t. 7. i 9. Zakona o zabrani diskriminacije, upućuje preporuku Vladi Republike Srbije radi preduzimanja radnji kojima će se otkloniti povreda načela jednakosti u odnosu na one kategorije građana i građanki kojima je neopravdano uskraćeno pravo na korišćenje podsticaja za genetsko unapređenje stočarstva na osnovu njihovih ličnih svojstava.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

dr Nevena Petrušić

Preporuka Vladi RS za usvajanje mera ravnopravnog ostvarivanja prava na podsticaj za genetsko unapređivanje stočarstva