18. 021-01-357/2018-02 datum: 18.12.2018. godine

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1] da prati sprovođenje zakona koji se tiču zabrane diskriminacije i preporučuje organima javne vlasti i drugim licima mere za ostvarivanje ravnopravnosti, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti upućuje Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje

PREPORUKU MERA ZA OSTVARIVANјE RAVNOPRAVNOSTI

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti preporučuje Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje:

– da preduzme sve neophodne mere u cilјu obezbeđivanja koordinacije između organa veštačenja u postupcima u kojima se na osnovu nalaza, ocene i mišlјenja odlučuje o radnoj sposobnosti pojedinca koja utiče na mogućnost zaposlenja ili održanja zaposlenja, odnosno ostvarivanja prava na rad i u postupcima u kojima se odlučuje o ostvarivanju prava na invalidsku penziju procenom radne sposobnosti, kako se ne bi dešavalo da se za ista lica koja su veštačena u postupku za ostvarivanje prava na invalidsku penziju utvrdi da ne postoji potpuni gubitak radne sposobnosti, dok se u postupku utvrđivanja radne sposobnosti i mogućnosti zaposlenja ili održanja zaposlenja utvrdi stepen radne sposobnosti koji podrazumeva nemogućnost zapošlјavanja ni pod opštim ni pod posebnim uslovima.

Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje obavestiće Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o planiranim merama u cilјu sprovođenja ove preporuke, u roku od 30 dana od dana prijema preporuke mera za ostvarivanje ravnopravnosti.

Protiv ove preporuke mera za ostvarivanje ravnopravnosti u skladu sa zakonom nije dopuštena žalba, niti bilo koje drugo pravno sredstvo.

Obrazloženje

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti primio je pritužbu u kojoj je ukazano da je Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje, postupajući po zahtevu za ostvarivanje prava na invalidsku penziju, utvrdio da ne postoji potpuni gubitak radne sposobnosti, zbog čega nije priznao pravo na invalidsku penziju, dok je Nacionalna služba za zapošlјavanje, postupajući po zahtevu istog lica za dodelu sredstava za samozapošlјavanje, odbila zahtev sa obrazloženjem da je u postupku procene radne sposobnosti utvrđen 3. stepen teškoća i prepreka u radu, odnosno nemogućnost zapošlјavanja ni pod opštim, ni pod posebnim uslovima.

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti najpre ukazuje da je članom 21. Ustava Republike Srbije^[2] zabranjena diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

Takođe, Republika Srbija je usvojila i Zakon o potvrđivanju Konvencije o pravima osoba sa invaliditetom[3] kojom je propisano da se pod diskriminacijom na osnovu invaliditeta podrazumeva svaka razlika, isklјučivanje ili ograničenje po osnovu invaliditeta, što ima za cilј ili efekat narušenje ili poništenje priznavanja, uživanja ili vršenja, ravnopravno sa drugima, svih lјudskih prava i osnovnih sloboda u političkoj, ekonomskoj, društvenoj, kulturnoj, civilnoj ili bilo kojoj drugoj oblasti. Konvencijom je u članu 27. kojim je uređena oblast rada i zapošlјavanja, posebno propisano da su države strane ugovornice u obavezi da osobama sa invaliditetom priznaju pravo na rad, ravnopravno sa drugima, uz zabranu diskriminacije na osnovu invalidnosti u vezi sa svim pitanjima koja se tiču svih oblika zapošlјavanja, uklјučujući i uslove za stupanje u radni odnos, angažovanje i zapošlјavanje, stalnost zapošlјavanja, napredovanje na radnom mestu i bezbedne i zdrave radne uslove. Takođe, države strane ugovornice su u skladu sa odredbama ovog člana u obavezi da između ostalog podstiču mogućnost zapošlјavanja i napredovanja u karijeri za osobe sa invaliditetom na tržištu rada, kao i da im pružaju pomoć u pronalaženju, sticanju, očuvanju posla i vraćanja na posao, ali i mogućnost za samozapošlјavanje, preduzetništvo, razvoj zadruga i otpočinjanje vlastitog posla. Članom 28. Konvencije kojim je uređena oblast odgovarajućih uslova života i socijalne zaštite, države strane ugovornice su u obavezi da osobama sa invaliditetom priznaju pravo na odgovarajući životni standard za njih i njihovu porodicu, kao i pravo na socijalnu zaštitu i na ostvarivanje tog prava bez diskriminacije na osnovu invaliditeta. Takođe, države strane ugovornice obavezuju se da preduzmu mere kojima se između ostalog obezbeđuje da osobe sa invaliditetom imaju ravnopravan pristup penzionim pogodnostima i programima.

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je definisana Zakonom o zabrani diskriminacije, koji u članu 4. propisuje da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije. Odredbom člana 15. Zakona propisana je zabrana diskriminacije u postupcima pred organima javne vlasti i utvrđeno je da svako ima pravo na jednak pristup i jednaku zaštitu svojih prava pred sudovima i organima javne vlasti. Takođe, članom 16. Zakona zabranjena je diskriminacija u oblasti rada, odnosno narušavanje jednakih mogućnosti za zasnivanje radnog odnosa ili uživanje pod jednakim uslovima svih prava u oblasti rada, kao što su pravo na rad, na slobodan izbor zaposlenja, na napredovanje u službi, na stručno usavršavanje i profesionalnu rehabilitaciju, na jednaku naknadu za rad jednake vrednosti, na pravične i zadovolјavajuće uslove rada, na odmor, na obrazovanje i stupanje u sindikat, kao i na zaštitu od nezaposlenosti. Članom 16. u stavu 2. Zakona propisano je da zaštitu od diskriminacije iz stava 1. ovog člana uživa između ostalog i lice koje traži posao. Članom 26. ovog zakona propisano je da se način ostvarivanje i zaštite prava osoba sa invaliditetom uređuje posebnim zakonom.

Zakon o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom[4], u članu 4. propisuje obavezu organa javne vlasti da osobama sa invaliditetom obezbede uživanje prava i slobboda bez diskriminacije. Takođe članom 11. propisano je da organ javne vlasti ne sme svojom radnjom ili propuštanjem vršiti diskriminaciju osoba sa invaliditetom.

Zakonom o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošlјavanju osoba sa invaliditetom[5], u članu 8. utvrđeno je da procena radne sposobnosti i mogućnosti zaposlenja ili održanja zaposlenja obuhvata medicinske, socijalne i druge kriterijume kojima se utvrđuju mogućnosti i sposobnosti osobe sa invaliditetom neophodne za uklјučivanje na tržište rada i obavlјanje konkretnih poslova samostalno ili uz službu podrške, upotrebu tehničkih pomagala, odnosno mogućnosti zapošlјavanja pod opštim ili pod posebnim uslovima. Takođe, stavom 2. ovog člana utvrđeno je da osobi sa invaliditetom kojoj nije procenjena radna sposobnost, ista se u cilјu utvrđivanja mogućnosti zaposlenja ili održanja zaposlenja, procenjuje u skladu sa ovim zakonom. Članom 9. ovog zakona propisano je da se zahtev za procenu radne sposobnosti podnosi organizaciji nadležnoj za poslove zapošlјavanja, kao i da nalaz, mišlјenje i ocenu u pogledu radne sposobnosti i mogućnosti zaposlenja ili održanja zaposlenja daje organ veštačenja organizacije nadležne za poslove penzijskog i invalidskog osiguranja. Rešenje o procenjenoj radnoj sposobnosti i mogućnosti zaposlenja ili održanja zaposlenja donosi organizacija nadležna za poslove zapošlјavanja, kao povereni posao, na osnovu nalaza, mišlјenja i ocene organa veštačenja. U stavu 5. ovog člana utvrđeno je da po žalbi na rešenje iz stava 4. ovog člana rešava ministar nadležan za poslove zapošlјavanja. Takođe, ovim članom propisano je i da bliži način, troškove i kriterijume za procenu radne sposobnosti i mogućnosti zaposlenja ili održanja zaposlenja sporazumno propisuju ministar nadležan za poslove zapošlјavanja, ministar nadležan za poslove zdravlјa i ministar nadležan za poslove penzijskog i invalidskog osiguranja.

Pravilnik o bližem načinu, troškovima i kriterijumima za procenu radne sposobnosti i mogućnosti zaposlenja ili održanja zaposlenja osoba sa invaliditetom[6] u članu 4. propisuje da ocenu radne sposobnosti i mogućnosti zaposlenja ili održanja zaposlenja vrši komisija organa veštačenja Republičkog fonda u skladu sa Pravilnikom o obrazovanju i načinu rada organa veštačenja Republičkog fonda za penzijsko iinvalidsko osiguranje i ovim pravilnikom. Navedenim članom propisano je da komisiju organa veštačenja čine: lekar veštak odgovarajuće ili srodne specijalnosti u odnosu na ocenu radne sposobnosti i mogućnosti zaposlenja ili održanja zaposlenja, imajući u vidu osnovnu bolest i oštećenje lica čije se sposobnosti procenjuju koga obezbeđuje Republički fond i stručnjaci drugih odgovarajućih oblasti, na osnovu kojih se sagledavaju kriterijumi utvrđeni zakonom, odnosno socijalni i drugi kriterijumi potrebni za procenu radne sposobnosti i mogućnosti zaposlenja ili održanja zaposlenja, kao i stručnjaci drugih odgovarajućih oblasti, socijalni radnik, specijalni edukator-defektolog ili drugo stručno lice koga predlaže Nacionalna služba, psiholog koji se bavi kliničkom dijagnostikom koga predlažu domovi zdravlјa, zavodi za medicinu rada ili Institut za medicinu rada Srbije “Dr Dragomir Karajović” i specijalista medicine rada koga predlažu službe medicine rada domova zdravlјa, zavodi za medicinu rada i Institut za medicinu rada Srbije “Dr Dragomir Karajović”. U tački 4. propisano je da lekar veštak odgovarajuće ili srodne specijalnosti u odnosu na osnovnu bolest ili oštećenje lica čije se sposobnosti procenjuju jeste predsednik komisije organa veštačenja. Članom 4. ovog pravilnika dalјe je utvrđeno da Komisiju organa veštačenja obrazuje Republički fond, dok se ocena radne sposobnosti i mogućnosti zaposlenja ili održanja zaposlenja vrši u prostorijama Nacionalne službe. Članom 5. ovog pravilnika propisano je da se radi ocene radne sposobnosti i mogućnosti zaposlenja ili održanja zaposlenja, uz zahtev za procenu radne sposobnosti i mogućnosti zaposlenja ili održanja zaposlenja dostavlјa odgovarajuća medicinska i druga neophodna dokumentacija. Članom 11. ovog pravilnika utvrđeno je da se ocena radne sposobnosti i mogućnosti zaposlenja ili održanja zaposlenja vrši sagledavanjem medicinskih, socijalnih i drugih kriterijuma kojima se utvrđuju sposobnosti osobe sa invaliditetom u cilјu uklјučivanja na tržište rada i obavlјanja konkretnih poslova samostalno ili uz službe podrške, dok je članom 12. ovog pravilnika propisano da se u postupku ocene radne sposobnosti primenjuje ocena telesnih funkcija i stepen oštećenja tih funkcija kao i ocena socijalnih, psiholoških i drugih faktora koji utiču na radnu sposobnost i mogućnost zaposlenja ili održanja zaposlenja u skladu sa principima definisanim Međunarodnom klasifikacijom funkcionisanja, invaliditeta i zdravlјa. Članom 16. ovog pravilnika utvrđeno je da na osnovu sagledavanja sveukupnog stanja pojedinca i stanja na tržištu rada organ veštačenja vrši ocenu bolesti i oštećenja od uticaja na radnu sposobnost i mogućnost zaposlenja ili održanja zaposlenja na osnovu sledeće skale: 1) 0. stepen – ako ne postoje teškoće i prepreke u radu, odnosno ukoliko su zanemarlјive i ne utiču na radnu sposobnost; 2) 1. stepen – ako su teškoće i prepreke male i utiču na radnu sposobnost u odnosu na zanimanje ili poslove koje lice može da obavlјa a omogućavaju zapošlјavanje pod opštim uslovima; 3) 2. stepen – ako su teškoće i prepreke umerene, odnosno znatne u odnosu na zanimanje ili poslove koje lice može da obavlјa a omogućavaju zapošlјavanje pod posebnim uslovima; 4) 3. stepen – ako su teškoće i prepreke potpune ili višestruke, odnosno lice se ne može zaposliti ili održati zaposlenje ni pod opštim ni pod posebnim uslovima, odnosno čiji je radni učinak manji od jedne trećine radnog učinka zaposlenog na uobičajenom radnom mestu, bez obzira na zanimanje ili poslove.

Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju[7] u članu 21. definišući invalidsku penziju, utvrđuje da invalidnost postoji kada kod osiguranika nastane potpuni gubitak radne sposobnosti, odnosno kada kod profesionalnog vojnog lica nastane potpuni gubitak sposobnosti za profesionalnu vojnu službu, zbog promena u zdravstvenom stanju prouzrokovanih povredom na radu, profesionalnom bolešću, povredom van rada ili bolešću, koje se ne mogu otkloniti lečenjem ili medicinskom rehabilitacijom. Članom 25. ovog zakona utvrđeno je da osiguranik kod koga nastane potpuni gubitak radne sposobnosti, stiče pravo na invalidsku penziju ako je invalidnost prouzrokovana povredom na radu ili profesionalnom bolešću, kao i ako je invalidnost prouzrokovana povredom van rada ili bolešću – pod uslovom da je gubitak radne sposobnosti nastao pre navršenja godina života propisanih za sticanje prava na starosnu penziju utvrđenih u članu 19. tačka 1) ovog zakona i da ima navršenih pet godina staža osiguranja. Članom 82. ovog zakona utvrđeno je da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja ostvaruju se kod fonda. Članom 93. ovog zakona propisano je da kada je za rešavanje o pravu iz penzijskog i invalidskog osiguranja potrebno utvrđivanje postojanja invalidnosti, telesnog oštećenja, potrebe za pomoći i negom drugog lica uzroka invalidnosti i telesnog oštećenja, potpune nesposobnosti za rad i nesposobnosti za samostalan život i rad, fond rešenjem utvrđuje te činjenice na osnovu nalaza, mišlјenja i ocene organa veštačenja čije se obrazovanje i način rada uređuje opštim aktom fonda. Takođe, stavom 2. ovg člana utvrđeno je da nalaz, mišlјenje i ocena podleže kontroli koju vrši organ fonda utvrđen opštim aktom, kao i da na akt iz stava 1. ovog člana saglasnost daje ministar nadležan za poslove penzijskog i invalidskog osiguranja i ministar nadležan za poslove zdravlјa. Takođe, članom 94. ovog zakona propisano je da se postupak za ostvarivanje prava po osnovu invalidnosti pokreće na zahtev osiguranika na osnovu predloga za utvrđivanje invalidnosti, u skladu sa opštim aktom fonda, koji daje izabrani lekar, u skladu sa zakonom.Članom 94a ovog zakona utvrđeno je i da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja koja se ostvaruju u fondu obezbeđuju u postupku predviđenom zakonom kojim je uređen opšti upravni postupak, ako ovim zakonom nije drukčije uređeno.

Pravilnik o obrazovanju i načinu rada organa veštačenja republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje[8] u članu 2. utvrđuje da je organ veštačenja stručni organ Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje koji veštači u prvostepenom i drugostepenom postupku ostvarivanja prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, postupku revizije, u postupku utvrđivanja promena u stanju invalidnosti, u postupcima ostvarivanja prava primenom drugih propisa i u drugim slučajevima utvrđenim ovim pravilnikom, dok je organ kontrole nalaza, mišlјenja i ocene stručni organ Fonda koji vrši kontrolu nalaza, mišlјenja i ocena datih u prvostepenom i drugostepenom postupku ostvarivanja prava. U članu 8. stav 2. ovog pravilnika utvrđeno je da organ veštačenja može obavlјati veštačenje i za druge organe i organizacije, na osnovu ugovora Fonda sa tim organima i organizacijama, dok je članom 9. ovog pravilnika propisano da organ veštačenja veštači na osnovu svestranog i brižlјivog razmatranja medicinske i druge dokumentacije, kao i na osnovu rezultata i zapažanja prilikom pregleda. Članom 10. ovog pravilnika utvrđeno je da organ veštačenja u nalazu, mišlјenju i oceni svoja zapažanja i nalaze tačno navodi i objektivno i nepristrasno iznosi, kao i da nalaz, mišlјenje i ocena mora biti jasan, potpun, logičan, obrazložen i naučno i stručno zasnovan. Takođe, članom 34. ovog pravilnika utvrđeno je da organ veštačenja u prvostepenom postupku ostvarivanja prava daje nalaz, mišlјenje i ocenu koji između ostalog sadrži ocenu radne sposobnosti, odnosno sposobnosti za profesionalnu vojnu službu sa datumom nastanka i uzrokom invalidnosti – povreda, profesionalna bolest, bolest (ako postoji više uzroka invalidnosti, nalaz, mišlјenje i ocena treba da sadrži ocenu u kom procentu utiče povreda, bolest ili profesionalna bolest na ukupnu invalidnost) i rokom za obavlјanje kontrolnog pregleda, kao i ocenu postojanja telesnog oštećenja sa naznačenjem procenta pojedinačnog telesnog oštećenja, kao i ukupnog, ako postoji više telesnih oštećenja, sa uzrokom i datumom nastanka i pozivom na Pravilnik o utvrđivanju telesnih oštećenja.

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti konstatuje da postoji mogućnost da se u praksi dogodi slučaj u kojem organ veštačenja, u dva različita postupka pokrenuta po zahtevu istog lica, postupku za ostvarivanje prava iz sistema penzijskog i invalidskog osiguranja i postupku za ostvarivanje prava na osnovu Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošlјavanju osoba sa invaliditetom, donese nalaz, ocenu i mišlјenje u skladu sa kojim isto lice ne ostvari pravo na invalidsku penziju, s jedne i istovremeno bude procenjeno kao lice koje ne može da se zaposli ni pod posebnim, ni pod opštim uslovima, sa druge strane. Na ovaj način se lice stavlјa u položaj u kojem ne može biti radno angažovano, odnosno zaposleno, ali ni ostvariti pravo na penziju po osnovu gubitka radne sposobnosti.

Poverenik podseća da su osobe sa invaliditetom jedna od najugroženijih i najčešće diskriminisanih društvenih grupa u svim oblastima javnog i privatnog života. Prepreke za ravnopravno uklјučivanje osoba sa invaliditetom u sve društvene odnose najčešće su u oblastima obrazovanja i zapošlјavanja, što dodatno pogoršava njihov položaj, usled izostanka efikasne podrške za samostalan život. Za osobe sa invaliditetom često se vezuju i negativni stavovi i predrasude koji su posledica nedovolјne informisanosti i neznanja. Posebno su izraženi negativni stavovi prema osobama sa invaliditetom kada je u pitanju njihovo zapošlјavanje, mogućnost ispunjenja radnih obaveza i kvalitet rada. Predrasude o mogućnostima osobama sa invaliditetom u oblasti rada, kao i nedovolјno znanje o pravima osoba sa invaliditetom, imaju za posledicu netoleranciju, ignorisanje i socijalnu isklјučenost, kao i sažalјenje, strah i potcenjivanje. Jedna od najčešćih predrasuda prema osobama sa invaliditetom jeste da su manje sposobne i da zbog svog invaliditeta ne mogu da se obrazuju, rade i ostvaruju radne zadatke sa očekivanim rezultatima. Pored toga, zbog nedovolјne informisanosti i neznanja, zagarantovana prava osoba sa invaliditetom često se plasiraju kao dobročinstvo i sažalјenje društva. Ovome posebno doprinosi još uvek u praksi prisutan medicinski model invalidnosti, nasuprot socijalnom modelu koji je Republika Srbija usvojila ratifikacijom Konvencije UN o pravima osoba sa invaliditetom i usvajanjem Zakona o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom. Najbolјi način da se promene negativni stavovi o osobama sa invaliditetom i obezbedi njihova puna socijalna inkluzija je obezbeđivanje participacije samih osoba sa invaliditetom u svim postupcima u kojima se odlučuje o njihovim pravima ili na zakonu zasnovanim interesima, uz povećanje informisanosti i edukaciju šire javnosti o njihovim pravima, potrebama i mogućnostima. Uloga organa javne vlasti, a samim tim i njihova odgovornost, u ostvarivanju prava osoba sa invaliditetom i njihovom sveobuhvatnom uklјučivanju u zajednicu je od izuzetnog značaja.

Imajući u vidu sve navedeno, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti upućuje Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje preporuku da preduzme sve neophodne mere u cilјu obezbeđivanja koordinacije između organa veštačenja u postupcima u kojima se na osnovu nalaza, ocene i mišlјenja odlučuje o radnoj sposobnosti pojedinca koja utiče na mogućnost zaposlenja ili održanja zaposlenja, odnosno ostvarivanja prava na rad, kao i u postupcima u kojima se odlučuje o ostvarivanju prava na invalidsku penziju na osnovu gubitka radne sposobnosti.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS“, broj 22/09), član 33. tač.  9.

[2] „Službeni glasnik RS”, broj 98/06

[3] Zakon o potvrđivanju Konvencije o pravima osoba sa invaliditetom („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, br. 42/09)

[4] „Službeni glasnik RS”, br. 33/06 i 13/16

[5] „Službeni glasnik RS”,br. 36/09 i 32/13

[6] „Službeni glasnik RS”,br. 36/09 i 97/13

[7] „Službeni glasnik RS” br. 34/2003, 64/2004 – odluka USRS, 84/2004 – dr. zakon, 85/2005, 101/2005 – dr. zakon, 63/2006 – odluka USRS, 5/2009, 107/2009, 101/2010, 93/2012, 62/2013, 108/2013, 75/2014, 142/2014 i 73/2018

[8] „Službeni glasnik RS” br. 59/2008, 75/2008 – ispr, 24/2011 i 7/2012

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Preporuka mera za ostvarivanje ravnopravnosti Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje