Broj: 011-00-26/2015-02 Datum: 29.09.2015.

USTAVNI SUD

BEOGRAD

Bulevar kralja Aleksandra br. 15

Na osnovu člana 168. stav 1. Ustava Republike Srbije, člana 29. stav 1. tačka 1. i člana 50. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu i člana 19. Zakona o Zaštitniku građana, Zaštitnik građana i Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, podnose Ustavnom sudu

P R E D L O G

ZA OCENU USTAVNOSTI

Odredbi člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru

Odredbe člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru (u daljem tekstu: Zakon), čija se ocena ustavnosti traži, glase:

„Zaposlenom u javnom sektoru za vreme primene ovog zakona prestaje radni odnos kada navrši godine života i staž osiguranja koji su propisani zakonom za odlazak u starosnu penziju.

Zaposleni iz stava 1. ovog člana ostvaruje pravo na otpremninu u skladu sa propisima kojima se uređuje njegov radno-pravni status.

Izuzetno od stava 1. ovog člana, radni odnos zaposlenog u javnom sektoru iz stava 1. ovog člana ne prestaje ako se poslodavac i zaposleni sporazumeju o nastavku radnog odnosa i dužini njegovog trajanja, u cilju obezbeđivanja stručnog i kontinuiranog obavljanja neophodnih funkcija organizacionog oblika ).

Sporazumom iz stava 3. ovog člana može se utvrditi nastavak radnog odnosa zaposlenog najduže do navršenja 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja.

Sporazum iz stava 3. ovog člana zamenjuje odredbe ugovora o radu, odnosno rešenje o zasnivanju radnog odnosa u delu kojim se uređuje vrsta i dužina trajanja radnog odnosa.

Poslodavac može, u cilju utvrđivanja ispunjenosti uslova za prestanak radnog odnosa iz stava 1. ovog člana, pribavljati podatke iz službene evidencije Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje.

Izuzetno od st. 1-5 ovog člana, zaposlenom kome je navršenje radnog veka i nastavak radnog odnosa nakon navršenja radnog veka uređen posebnim zakonom, radni odnos prestaje u skladu sa posebnim zakonom.

Odredba stava 7. ovog člana ne primenjuje se na državne službenike (stav 8).”

Zaštitnik građana i Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatraju da su odredbe člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru nesaglasne odredbama Ustava Republike Srbije o zajemčenim ljudskim pravima, uslovima za ostvarivanje zajemčenih ljudskih prava i uslovima za ograničenje ovih prava (čl. 18. i 20), i da se ovim odredbama, suprotno zabrani diskriminacije (član 21) i odredbama Ustava o uslovima za ograničavanje ljudskih i manjinskih prava (član 20), ženama određenog starosnog doba koje su zaposlene u „javnom sektoru” ograničavaju pravo na rad i po osnovu rada (član 60), pravo iz oblasti socijalne zaštite, odnosno pravo na socijalno obezbeđenje i osiguranje zaposlenog i njegove porodice (član 69. st. 2. i 3).

Navedeni stav Zaštitnik građana i Poverenik za zaštitu ravnopravnosti suštinski temelje na sledećem: Ustav članom 21. propisuje zabranu svake diskriminacije, neposredne ili posredne, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

Odredbama člana 19a Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju propisano je da žene ispunjavaju uslove za ostvarivanje penzije u pogledu radnog staža i životnog doba ranije nego muškarci, čime stiču pravo, ali ne i obavezu, da odu u penziju. Međutim, članom 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru propisano je da svakom zaposlenom u javnom sektoru prestaje radni odnos momentom sticanja uslova (radni staž i godine života) za starosnu penziju. To faktički znači da je ukinuto pravo izbora na odlazak u starosnu penziju iz Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, odnosno, da je ovo postala obaveza da žene, i to samo žene u „javnom sektoru”, idu u penziju ranije nego muškarci. Zbog toga je odredba člana 20. Zakona o maksimalnom broju zaposlenih u javnom sektoru, čija se ustavnost ovde osporava, suprotna zabrani diskriminacije iz člana 21. Ustava jer pogađa samo žene zaposlene u „javnom sektoru”, što predstavlja diskriminaciju žena.

Dodatno, odredbom člana 20. Zakona o maksimalnom broju zaposlenih u javnom sektoru, bez opravdanog razloga, u nejednak položaj po pitanju ostvarivanja Ustavom garantovanog prava na rad stavljene su žene koje rade u javnom sektoru u odnosu na žene zaposlene van javnog sektora.

Detaljni razlozi za osporavanje ustavnosti člana 20. Zakona o maksimalnom broju zaposlenih u javnom sektoru su sledeći:

Odredbom člana 1. Zakona utvrđeno je da se njime uređuje način određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, kao i obim i rokovi smanjenja broja zaposlenih do dostizanja utvrđenog maksimalnog broja zaposlenih.

Odredbama člana 20. Zakona propisano je da radni odnos prestaje kada zaposleni navrši godine života i staž osiguranja koji su propisani zakonom za odlazak u starosnu penziju.

Prilikom sagledavanja posledica koje po Ustavom garantovana prava građana može imati primena člana 20. stav 1. Zakona, potrebno je prethodno imati u vidu pravila o prestanku radnog odnosa zbog uslova koji se tiče godina života, propisana zakonima koji uređuju prava iz radnog odnosa zaposlenih u „javnom sektoru”. Naime, prema odredbi člana 175. stav 1. tačka 2. Zakonu o radu radni odnos, po sili zakona, prestaje kada zaposleni navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja, ukoliko se zaposleni i poslodavac drugačije ne sporazumeju. Takođe, Zakonom o državnim službenicima u članu 131. stav 1. tačka 1. propisano je da radni odnos prestaje po sili zakona, između ostalog kada zaposleni navrši radni vek, odnosno, danom navršenja 65. godine života ako ima najmanje 15 godina staža osiguranja. Pored toga, relevantan je i Zakon o radnim odnosima u državnim organima koji u članu 64. propisuje da radni odnos zaposlenih u državnim organima i izabranih odnosno postavljenih lica prestaje pod uslovima i na način utvrđen ovim zakonom i drugim zakonima.

Imajući u vidu da je spornom odredbom Zakona propisano da radni odnos prestaje kada zaposleni navrši godine života i staž osiguranja koji su propisani zakonom za odlazak u starosnu penziju, od značaja su i odredbe Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, kojima su propisani uslovi za sticanje prava na starosnu penziju.

Naime, odredbama člana 19. propisano je da osiguranik stiče pravo na starosnu penziju:

1) kad navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja i

2) kad navrši 45 godina staža osiguranja.

Izuzetno od ove odredbe, članom 19a je propisano da osiguranik žena koja navrši najmanje 15 godina staža osiguranja, stiče pravo na starosnu penziju kad navrši: u 2015. godini 60 godina i šest meseci života; u 2016. godini 61 godinu života; u 2017. godini 61 godinu i šest meseci života; u 2018. godini 62 godine života; u 2019. godini 62 godine i šest meseci života; u 2020. godini 63 godine života; u 2021. godini 63 godine i dva meseca života; u 2022. godini 63 godine i četiri meseca života; u 2023. godini 63 godine i šest meseci života; u 2024. godini 63 godine i osam meseci života; u 2025. godini 63 godine i deset meseci života; u 2026. godini 64 godine života; u 2027. godini 64 godine i dva meseca života; u 2028. godini 64 godine i četiri meseca života; u 2029. godini 64 godine i šest meseci života; u 2030. godini 64 godine i osam meseci života; u 2031. godini 64 godine i deset meseci života.

Dakle, Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju propisuje da kada su ispunjeni propisani uslovi građanin stiče pravo na starosnu penziju, što ne znači istovremeno i prestanak radnog odnosa po sili zakona.

Međutim, odredbe člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, menjaju položaj i prava građana garantovanih ovim propisima, jer imperativno nalažu prestanak radnog odnosa ispunjenjem uslova za starosnu penziju, suprotno uslovima koji su propisani drugim zakonima. Iako odredbama ovog člana nisu eksplicitno navedene razlike između prava muškaraca i žena, suštinski ove odredbe odnose se samo na žene određenog starosnog doba koje su zaposlene u javnom sektoru.

Naime, saglasno navedenim propisima o penzijsko invalidskom osiguranju i propisima o radu, žena koja 2015. godine ima 60 godina i šest meseci i 15 godina radnog staža, stiče pravo na odlazak u starosnu penziju. Međutim, da li će ovo svoje pravo ostvariti zavisi od njene odluke, s obzirom da joj radni odnos po sili zakona neće prestati sve dok ne napuni 65 godina. Međutim, Zakonom o načinu određivanju maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru ovo pravo zaposlene žene je ukinuto, te su žene zaposlene u javnom sektoru dovedene u neravnopravan položaj u odnosu na muškarce. Naime, žene će ranije ostvariti pravo na odlazak u starosnu penziju prema odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, što će shodno odredbama Zakona o načinu određivanju maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru dovesti do toga da im radni odnos prestaje automatski, po sili zakona, bez mogućnosti da same izaberu da li će svoje pravo na odlazak u starosnu penziju koristiti ili će ostati u radnom odnosu dok ne napune 65 godina, kao i muškarci. S druge strane, ovo rešenje iz Zakona o načinu određivanju maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru ni na koji način ne utiče na muškarce, odnosno, ne menja im već postojeći režim prestanka radnog odnosa po sili zakona, jer će muškarcima zaposlenim u javnom sektoru prestajati radni odnos po sili zakona, kada napune 65 godina života i 15 godina radnog staža, kao i do sada.

Treba imati u vidu da za razliku od neposredne diskriminacije, kod koje je već na prvi pogled vidljivo da je razlikovanje, odnosno, dovođenje u nepovoljniji položaj zasnovano na ličnom svojstvu, kod posredne diskriminacije ovo razlikovanje nije uvek očigledno. Kod posredne diskriminacije, naizgled neutralno pravilo primenjuje se jednako prema svima, ali se upravo zbog jednake primene pravila određena lice ili grupa lica, na osnovu nekog njihovog ličnog svojstva, stavljaju u nepovoljniji položaj u odnosu na sve druge koji to svojstvo nemaju.

Imajući to u vidu, Zaštitnik građana i Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuju da za ovakvo pravljenje razlike nema objektivnog i razumnog opravdanja. Naime, s obzirom da je cilj ovog zakona bio da se utvrdi maksimalan broj zaposlenih u javnom sektoru i da se odrede uslovi pod kojima će zaposlenima u javnom sektoru prestati radni odnos, može se konstatovati da je u pitanju zakoniti cilj koji se želi postići. Međutim, Zaštitnik građana i Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuju da je pored zakonitog cilja, neophodno da sredstva za postizanje tog cilja budu primerena i nužna, kao i da postoji srazmernost između mere koja je preduzeta i cilja koji se tom merom želi ostvariti. U konkretnom slučaju, evidentno je da ne postoji srazmera između preduzete mere i cilja, s obzirom da će ova mera u praksi dovesti do stavljanja zaposlenih u nejednak položaj na osnovu njihovog pola. Posledice za žene zaposlene u javnom sektoru su prekid prava na rad, dok na muškarce zakonska odredba nema uticaja. Takve posledice niti su srazmerne, niti svrsishodne cilju koji se želi postići.

Takođe ukazujemo i da je UN Konvencijom o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena (CEDAW) čijom se ratifikacijom Republika Srbija obavezala da će u svim oblastima, posebno političkoj, društvenoj, ekonomskoj i kulturnoj preduzimati sve prikladne mere, da bi se obezbedio potpun razvoj i napredak žena, kako bi im se garantovalo ostvarivanje i uživanje ljudskih prava i osnovnih sloboda, ravnopravno s muškarcima. Diskriminacija žena označava svako razlikovanje, isključenje ili ograničenje u pogledu pola, što ima za posledicu ili cilj da ugrozi ili onemogući ženama priznanje, ostvarenje ili vršenje ljudskih prava i osnovnih sloboda na političkom, ekonomskom, društvenom, kulturnom, građanskom ili drugom polju, bez obzira na njihovo bračno stanje, na osnovu ravnopravnosti muškaraca i žena. Odredbama člana 11. Konvencije propisano je da države članice preduzimaju sve podesne mere radi eliminisanja diskriminacije žena u oblasti zapošljavanja kako bi se na osnovi ravnopravnosti žena i muškaraca obezbedila jednaka prava, a posebno pravo na socijalnu zaštitu u slučaju odlaska u penziju. Opšta preporuka Komiteta za eliminaciju diskriminacije žena br. 27 o starijim ženama i zaštiti njihovih ljudskih prava, u paragrafu 42. napominje da su države potpisnice obavezne da obezbede da starosna granica za odlazak u penziju u javnom i privatnom sektoru nije diskriminatorna za žene. Stoga, potpisnice su obavezne da obezbede da penzijske politike nisu diskriminatorne za žene, čak i kada one odluče da se prevremeno penzionišu, kao i da sve starije žene koje su radile imaju pristup odgovarajućim penzijama.

Iz navedenih razloga, Zaštitnik građana i Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatraju da odredbe člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru nisu u saglasnosti sa odredbama člana 4. stav 1, čl. 18, 20. i 21, člana 60. stav 1, člana 69. st. 2. i 3. i člana 194. st. 1. i 5. Ustava Republike Srbije i odredbama člana 11. ratifikovane Konvencije o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena.

Zaštitnik građana i Poverenik za zaštitu ravnopravnosti predlažu da Ustavni sud donese sledeću

ODLUKU

Utvrđuje se da odredbe člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru („Službeni glasnik RS”, br. 68/15) nisu u saglasnosti sa odredbama člana 4. stav 1, čl. 18, 20. i 21, člana 60. stav 1, člana 69. st. 2. i 3. i člana 194. st. 1. i 5. Ustava Republike Srbije, kao i odredbom člana 11. ratifikovane Konvencije o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena.

Obustavlja se, do donošenja konačne odluke, izvršenje pojedinačnih akata donetih, odnosno radnji koje se preduzimaju, na osnovu osporene odredbe člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI ZAŠTITNIK GRAĐANA

Brankica Janković Saša Janković

Предлог за оцену уставности одредбе Закона о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору