br. 011-00-11/2014-02 datum: 4. 8. 2014.

USTAVNI SUD SRBIJE

11000 BEOGRAD
Bulevar kralja Aleksandra 15

Na osnovu člana 168. stav 1. Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, br. 98/2006), člana 29. stav 1. tačka 1. i člana 50. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS”, br. 109/2007, 99/2011 i 18/2013 – odluka US), Poverenik za zaštitu ravnopravnosti podnosi

PREDLOG ZA OCENU USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI

Odredbe člana 4. stav 2. Pravilnika o upisu u Registar poljoprivrednih gazdinstava i obnovi registracije, kao i o uslovima za pasivan status poljoprivrednog gazdinstva
(„Službeni glasnik RS”, br. 17/2013)

O b r a z l o ž e nj e

Pravilnikom o upisu u Registar poljoprivrednih gazdinstava i obnovi registracije, kao i o uslovima za pasivan status poljoprivrednog gazdinstva (u daljem tekstu: Pravilnik), koji je donet na osnovu člana 26. stav 8. i člana 29. stav 3. Zakona o poljoprivredi i ruralnom razvoju , propisani su uslovi i način upisa i vođenja registra poljoprivrednih gazdinstava, obrazac zahteva za upis i obnovu registracije poljoprivrednih gazdinstava u registru, obrasci priloga, dokumentacija koja se prilaže uz zahtev za upis i obnovu registracije, način čuvanja podataka upisanih u registar, način obnove registracije u registru, kao i uslovi za pasivan status poljoprivrednog gazdinstva.

Odredbom člana 4. stav 2. ovog pravilnika, propisano je da „bračni drugovi mogu da budu upisani samo u jedno porodično poljoprivredno gazdinstvo”.

Odredba člana 4. stav 2. Pravilnika u suprotnosti je sa Ustavom Republike Srbije , i to:

– sa odredbom člana 21. kojim je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

Osporena odredba člana 4. stav 2. Pravilnika u suprotnosti je i sa nekoliko zakona, i to:

1) Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/2009), kojim je u članu 4. propisano da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva i da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije, a odredbom člana 8. je propisano da povreda načela jednakosti postoji ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog, odnosno njihovog ličnog svojstva, neopravdano uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nemeću drugom licu ili grupi lica, ako su cilj ili posledica preduzetih mera neopravdani, kao i ako ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama ostvaruje;

2) Porodični zakon („Službeni glasnik RS”, br. 18/2005 i 72/2011 – drugi zakon), kojim je odredbama člana 168. propisano da imovinu koju je supružnik stekao pre sklapanja braka predstavlja njegovu posebnu imovinu i da imovina koju je supružnik stekao u toku trajanja braka deobom zajedničke imovine odnosno nasleđem, poklonom ili drugim pravnim poslom kojim se pribavljaju isključivo prava predstavlja njegovu posebnu imovinu, a odredbom člana 169. je propisano da svaki supružnik samostalno upravlja i raspolaže svojom imovinom. Dalje, odredbom člana 171. propisano je da imovina koju su supružnici stekli radom u toku trajanja zajednice života u braku predstavlja njihovu zajedničku imovinu.
Analiza odredbe člana 4. stav 2. Pravilnika pokazala je da su ovom odredbom, s obzirom na propisani uslov, očigledno u nejednak položaj stavljeni poljoprivrednici koji su zaključili brak, u odnosu na poljoprivrednike koji nisu zaključili brak.

Ministarstvo poljoprivrede i zaštite životne sredine Republike Srbije ovlašćeno je da propisuje uslove i način upisa i vođenje Registra poljoprivrednih gazdinstava i uslove i način obnove registracije u registru . Takođe, Vlada Republike Srbije, za svaku budžetsku godinu, propisuje obim sredstava, vrste i maksimalne iznose po vrsti podsticaja . Zakonom o podsticajima u poljoprivredi i ruralnom razvoju je regulisano da pravo na korišćenje osnovnih podsticaja ima, između ostalih, i nosilac komercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva, po propisanim uslovima, kao i da se podsticaji ostvaruju za zasejane, odnosno zasađene površine obradivog poljoprivrednog zemljišta do najviše 100 hektara . Dalje, zakonom je propisano da porodično poljoprivredno gazdinstvo mogu registrovati poljoprivrednici koji zajedno sa članovima svog domaćinstva (bez obzira na srodstvo) obavljaju poljoprivrednu proizvodnju . Domaćinstvo može da čini uža ili šira porodica jer zakonom nije određena vrsta i stepen srodstva članova porodičnog poljoprivrednog gazdinstva. Ministarstvo poljoprivrede i zaštite životne sredine Republike Srbije, u toku postupka koji je vođen pred Poverenikom za zaštitu ravnopravnosti, navelo je da su pojedina poljoprivredna gazdinstva, koja su imala površine veće od 100 hektara, izbegavala ograničenje u pogledu površine za koje su ostvarivani podsticaji, tako što su supružnici registrovali posebna poljoprivredna gazdinstva. S obzirom na činjenicu da porodično poljoprivredno gazdinstvo mogu registrovati članovi domaćinstva bez obzira na srodstvo, može se zaključiti da do „izigravanja” propisa u delu koje se odnosi na maksimalne površine za isplaćivanje podsticaja, može doći ne samo kada supružnik nosioca porodičnog poljoprivrednog gazdinstva registruje svoje odvojeno poljoprivredno gazdinstvo, već i kada to učini bilo koji član domaćinstva nosioca porodičnog poljoprivrednog gazdinstva. Tako na primer, propis će biti „izigran” i u situaciji kada vanbračni partneri koji žive u istom domaćinstvu, registruju dva odvojena porodična poljoprivredna gazdinstva, kao i ako otac i sin/ćerka ili majka i sin/ćerka, dva brata ili dve sestre, koji žive u porodičnoj zajednici, registruju odvojena porodična poljoprivredna gazdinstva. Iz ovoga jasno proizlazi da ograničenje da bračni drugovi mogu biti upisani samo u jednom poljoprivrednom gazdinstvu ne sprečava „izigravanje” propisa kojim se ograničava korišćenje podsticaja.

Imajući u vidu ove okolnosti, može se zaključiti da je sporno pravilo suprotno zabrani posredne diskriminacije iz čl. 21. Ustava jer ne postoje objektivni razlozi za propisivanje spornog pravila, koje važi samo za bračne supružnike, a ne i za druge srodnike koji žive u zajedničkom domaćinstvu, niti postoji srazmernost između mere koja je preduzeta i ciljeva koji su se želeli ostvariti jer se ovom merom ciljevi ne mogu ostvariti, odnosno, mogli bi se ostvariti primenom manje restriktivnih mera.

Potrebno je ukazati i na činjenicu da se poljoprivrednik/ca može u okviru jednog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva pojaviti u dve uloge: 1) kao nosilac/nositeljka gazdinstva ili 2) kao član/članica gazdinstva. Pravilnikom je propisano da supružnici mogu biti upisani samo u jedno porodično poljoprivredno gazdinstvo, što znači da ne mogu biti nosioci dva odvojena gazdinstva, niti mogu biti članovi različitih gazdinstava. Ovo znači da će određena gazdinstva koja su registrovana, morati da se ugase, ukoliko oba bračna supružnika imaju registrovana gazdinstva. S obzirom na još uvek preovlađujući patrijarhalni koncept bračnog zajedništva u Republici Srbiji, nesumnjivo je da će se od žena, pre nego od muškaraca, očekivati da se svoja registrovana poljoprivredna gazdinstava „utope” u poljoprivredna gazdinstva svojih muževa. To potvrđuju i podaci Rodnog barometra u Srbiji, prema kojima su žene u Srbiji vlasnice nepokretne imovine mnogo ređe nego muškarci, kao i podaci Republičkog zavoda za statistiku prema kojima 13% svih žena i 24% žena starosti od 55 do 64 godine (prema 4% odnosno 2% muškaraca) ima status pomažućeg odnosno neplaćenog člana domaćinstva koji radi u porodičnoj radnji ili na poljoprivrednom imanju i da je na ime žena registrovano 28% svih poljoprivrednih gazdinstava, ali da one čine samo 23% svih individualnih poljoprivrednika i 71% pomažućih članova u poljoprivredi. Da bi se ovakvo stanje poboljšalo, Nacionalnom strategijom za poboljšanje položaja žena i unapređivanje rodne ravnopravnosti , kao jedan od strateških ciljeva, propisan je poseban cilj – iskorenjivanje ekonomske nejednakosti između muškaraca i žena, uvođenje politike jednakih mogućnosti i bolje korišćenje ženskih resursa za razvoj. Sasvim je izvesno da sporna odredba kojom je pripisano da „bračni drugovi mogu da budu upisani samo u jedno porodično poljoprivredno gazdinstvo” ne samo da ne doprinosi ostvarivanju ovog posebnog cilja, već predstavlja prepreku za njegovo ostvarivanje. Da je u konkretnom slučaju izvršena prethodna rodna analiza propisa, dobio bi se odgovor na pitanje na koji će način odredba člana 4. stav 2. Pravilnika uticati na položaj žena u poljoprivredi i da li će spajanje gazdinstava bračnih drugova dovesti do toga da će većina žena svoja poljoprivredna gazdinstva „utapa” u poljoprivredna gazdinstva svojih muževa, a ne obrnuto, kao i na pitanje da li će ovakav propis nesrazmerno pogoditi poljoprivrednice.

Imajući u vidu činjenicu da je za registraciju gazdinstva, kao i za ostvarivanje podsticaja potrebno prijaviti obradivo poljoprivredno zemljište koje nosilac ima u vlasništvu ili u zakupu, Poverenica ukazuje da je na ovaj način, podzakonskim aktom, ograničeno pravo samostalnog raspolaganja i zajedničkom i posebnom imovinom koje je supružnicima garantovano zakonom. Porodičnim zakonom je propisan režim zajedničke i posebne imovine, ali je odredbom Pravilnika ograničeno pravo bračnih supružnika da upravljaju i raspolažu svojom zajedničkom i posebnom imovinom. Naime, ovim propisom se ograničavaju supružnici da zajednički odluče da registruju dva gazdinstva na osnovu poljoprivrednog zemljišta koje je zajedničko, a takođe se ograničavaju da samostalno upravljaju i raspolažu svojom posebnom imovinom, odnosno, ukida im se mogućnost da registruju dva gazdinstva, svako na osnovu svoje posebne imovine.
Potencijalne posledice primene odredbe člana 4. stava 2. Pravilnika su narušavanje ravnopravnosti polova, ravnopravnosti u bračnoj zajednici i ekonomsko slabljenje žena koje žive u seoskim domaćinstvima. Žene u ruralnim područjima su u mnogo većoj meri opterećene neplaćenim radom na gazdinstvu i u domaćinstvu, a situacija da, pored navedenih otežavajućih faktora, ne mogu ni samostalno da raspolažu svojom imovinom, čini njihov položaj težim i ekonomski nesamostalnijim. Zato s rodnog aspekta, sporni propis može imati štetne posledice po žene u ruralnim sredinama. Njima su, kao dvostruko marginalizovanoj grupi, potrebne mere podrške države, a ne mere kojima se ograničavaju njihova prava.

Zato Poverenica za zaštitu ravnopravnosti, koristeći svoja zakonska ovlašćenja da podnese predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti, prema članu 50. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, predlaže da Ustavni sud, nakon sprovedenog postupka, donese

O D L U K U

Utvrđuje se da odredba člana 4. stav 2. Pravilnika o upisu u Registar poljoprivrednih gazdinstava i obnovi registracije, kao i o uslovima za pasivan status poljoprivrednog gazdinstva („Službeni glasnik RS”, br. 17/2013) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije, Zakonom o zabrani diskriminacije i Porodičnim zakonom.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

dr Nevena Petrušić

Predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o upisu u registar poljoprivrednih gazdinstava