- 07-00-259/2018-02 datum: 10.8.2018. godine
MIŠLjENјE
Mišlјenje je doneto u postupku povodom pritužbe koju je N. V. iz S. podnela protiv Opštine Senta i Javnog preduzeća „E.ˮ S, a zbog diskriminacije na osnovu imovnog stanja kao ličnog svojstva. U pritužbi je navedeno da je usvajanje i primena Pravilnika o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju, na sednici Skupštine opštine Senta 30. decembra 2015. godine, u praksi stvorilo ogromne probleme i dovelo do pravlјenja uočlјive razlike među potrošačima, odnosno korisnicima toplotne energije koju na osnovu Pravilnika distribuira JP „E.“ S. Pritužbom se naročito ističe da je članom 6. ovog pravilnika, između ostalog propisano da se u zgradama sa zajedničkim mernim uređajem potrošnje toplotne energije, u kojima najmanje 80% krajnjih kupaca u svojim stanovima poseduje alokatore, odnosno delitelјe troškova, individualna potrošnja toplotne energije za kupce koji ne poseduju alokatore, utvrđuje srazmerno broju impulsa po kvadratnom metru stana, odnosno poslovne prostorije koja ima ugrađen alokator i u kojem je izmerena najveća potrošnja po kvadratnom metru. Podnositelјka pritužbe ističe da je stanarka zgrade u kojoj se individualna potrošnja toplotne energije za kupce koji u stanovima nemaju alokatore utvrđuje na navedeni način. Dalјe ističe da je budući da je u vreme ugradnje alokatora bila nezaposlena te da iz tog razloga nije bila u mogućnosti da ugradi alokatore, odnosno delitelјe troškova, na grejna tela u svom stanu, stavlјena u nepovolјniji položaj i računi su joj kao posledica ovakvog obračuna znatno viši nego što su bili pre primene Pravilnika. Podnositelјka pritužbe je posebno istakla da ne raspolaže finansijskim sredstvima neophodnim za kupovinu i ugradnju alokatora, koji za četiri grejna tela u njenom stanu iznose 200 evra. U izjašnjenju JP „E.ˮ S. između ostalog je navedeno da se obračunavanje i naplata isporučene toplotne energije za zagrevanje stana u kojem živi N. V, vrši na isti način kao i za još dva posebna dela objekta koji se nalaze u istoj zgradi i u kojima takođe nisu ugrađeni alokatore, a u skladu sa članom 6. Pravilnika o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju. Takođe, u izjašnjenju je navedeno da JP „E.ˮ S. nije ovlašćeno da obračun i naplatu toplotne energije vrši na drugi način, jer bi to bilo protivno važećim propisima, kao i da ustavnost i zakonitost ove odredbe nije osporena pred Ustavnim sudom. Opština Senta se nije izjasnila na navode iz pritužbe, pa su Povereniku za zaštitu ravnopravnosti, prilikom odlučivanja u ovom predmetu, bili dostupni samo navodi iz pritužbe i dokazi koje je dostavila pritužilјa, kao i navodi iz izjašnjenja i dokazi koje je dostavilo JP „E.ˮ S. U toku postupka je utvrđeno da je Pravilnik o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju donela Skupština opštine Senta, dana 30. decembra 2015. godine, kao i da JP „E.“ S. u obavlјanju delatnosti distribucije toplotne energije primenjuje propise koje donosi Opština Senta. Poverenik je ukazao da se sa aspekta propisa o zabrani diskriminacije JP „E.ˮ S. ne može smatrati odgovornim za odredbe koje je opštim aktom propisala Opština Senta i koje je dužno da primenjuje u svom radu. Sa druge strane, Poverenik je utvrdio da je primena navedenog Pravilnika, koji naizgled daje jednake mogućnosti svim korisnicima da izaberu način na koji će im biti vršen obračun isporučene toplotne energije, dovela u nepovolјniji položaj one korisnike toplotne energije koji žive u objektima sa zajedničkim mernim uređajem potrošnje toplotne energije, u kojima najmanje 80% krajnjih kupaca u svojim stanovima poseduje alokatore, a koji zbog slabog imovnog stanja nisu u mogućnosti da ih obezbede, u odnosu na korisnike toplotne energije čija se potrošnja ne obračunava srazmerno tuđoj najvećoj potrošnji. Zbog svega navedenog, Poverenik je doneo mišlјenje da JP „E.ˮ S. nije povredilo odredbe Zakona o zabrani disrkiminacije, dok je Opština Senta, propisivanjem načina obračuna u članu 6. Pravilnika o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju, koji u neopravdano nepovolјniji položaj stavio lica koja zbog slabog imovnog stanja nisu u mogućnosti da uvedu alokatore povredila odredbe člana 7. Zakona o zabrani diskriminacije. Poverenik je preporučio Opštini Senta da u skladu sa svojim nadležnostima uskladi Pravilnik o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju sa odredbama Zakona o zabrani diskriminacije.
- TOK POSTUPKA
- Poverenik za zaštitu ravnopravnosti primio je 12. marta 2018. godine pritužbu, a 30. aprila i maja 2018. godine dopune pritužbe N. V. iz S, koja je podneta protiv Opštine Senta i Javnog preduzeća „E.ˮ S. U pritužbi i dopunama pritužbe je, između ostalog, navela:
– da je Skupština opštine Senta 30. decembra 2015. godine donela Pravilnik o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju („Službeni list opštine Sentaˮ, broj 30/2015), koji se primenjuje od 1. januara 2016. godine;
– da su primenom Pravilnika o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju (u dalјem tekstu: pravilnik) u praksi stvoreni problemi i da su uočlјive razlike među potrošačima odnosno korisnicima toplotne energije koju na osnovu pravilnika distribuira JP „E.ˮ S (u dalјem tekstu: JP „E.ˮ);
– da su na osnovu pravilnika potrošači toplotne energije razvrstani u 4 grupe i na njih se utrošena toplotna energija obračunava na različite načine: 1) potrošači koji žive u zgradama u kojima svi krajnji kupci u svojim stanovima poseduju alokatore – delitelјe troškova 2) potrošači koji žive u zgradama u kojima niko od krajnjih kupaca ne poseduje alokatore, 3) potrošači koji žive u zgradama u kojima najmanje 80% krajnjih kupaca u svojim stanovima poseduje alokatore i 4) potrošači koji žive u zgradama u kojima najmanje 80% krajnjih kupaca u svojim stanovima ne poseduje alokatore;
– da je za svaku od ovih grupa kupaca obračun troškova za utrošenu toplotnu energiju uređen na drugačiji način, što je proizvelo ogromne razlike u krajnjim računima i neravnopravan položaj potrošača u odnosu na zgradu u kojoj žive i posrednu diskriminaciju u odnosu na njihovo imovno stanje;
– da je posebno sporan član 6. pravilnika kojim je regulisano da se u zgradama u kojima najmanje 80% krajnjih kupaca u svojim stanovima poseduje alokatore, individualna potrošnja krajnjih kupaca koji na grejnim telima u svojim stanovima nemaju ugrađene alokatore utvrđuje srazmerno broju impulsa po kvadratnom metru onog stana odnosno prostorije u koji je delitelј troškova ugrađen i u kojem je izmerena najveća potrošnja po kvadratnom metru;
– da se u ovoj situaciji nalazi i podnositelјka pritužbe u čijoj su zgradi, u svim stanovima osim u njenom, tokom 2015. godine uvedeni alokatori;
– da podnositelјka pritužbe stanuje u Ulici N. b. br. _/_, te da se stan trenutno vodi na njeno ime, dok se pre toga vodio na ime njene majke O. V;
– da uvođenje alokatora ne predstavlјa zakonsku obavezu, te da su alokatori uvođeni na osnovu saglasnosti vlasnika stana;
– da predstavnici JP „E.ˮ i firme E. T. koja je ugrađivala alokatore nisu stanarima objasnili kako će se alokatori koristiti niti kako se na osnovu njih može obračunavati utrošnja energije, osim što im je tokom održavanja Skupštine rečeno da će podešavanjem alokatora moći da se ostvari ušteda. Stanarima je takođe rečeno da u tom trenutku mogu ugraditi alokatore, te da za ugradnju alokatora kasnije neće biti prilike. Cena alokatora iznosi 50 evra po komadu i na svako grejno telo odnosno svaki radijator treba postaviti po jedan alokator;
– da podnositelјka pritužbe u tom trenutku nije mogla da kupi alokatore jer je tokom cele 2015. godine bila nezaposlena. Podnositelјka pritužbe nije mogla da obezbedi iznos od 200 evra koliko je trebalo da plati uvođenje alokatora u svom stanu budući da je bez zarade i da je sama živela u domaćinstvu. Takođe, podnositelјka pritužbe je istakla da po pitanju načina upotrebe alokatora i načina na koji se sa njih očitava potrošnja, nikad nije dobila zvanično ili nezvanično objašnjenje.
– da u vreme uvođenja alokatora još nije bila doneta opštinska odluka odnosno pravilnik, niti je iko mogao da zna da li će odluka o načinu obračuna toplotne energije u zgradama u kojima su uvedeni alokatori biti doneta;
– da je podnositelјka pritužbe u februaru 2016. godine dobila prvi sporni račun za grejanje za januar 2016. godine koji je bio dvostruko veći nego prethodnih sezona;
– da se cena grejanja po kilovatu utrošene energije nije izmenila u poslednjih nekoliko godina, te da je podnositelјka pritužbe naknadno saznala da je doneta opštinska odluka i pravilnik kojim je izmenjen način obračuna utrošnje toplotne energije u odnosu na prethodne godine kada se obračun u svim zgradama vršio spram kvadrature stana, zbog čega je iznos njenog računa drastično porastao u odnosu na prethodnu sezonu;
– da stan podnositelјke pritužbe nije nimalo topliji nego prethodnih grejnih sezona pre donošenja pravilnika. Od momenta kada su drugi stanari uveli alokatore, stan podnositelјke pritužbe je znatno hladniji nego prethodnih sezona jer većina komšija potpuno isklјuči grejanje tako da je stan podnositelјke pritužbe okružen hladnim stanovima. Podnositelјka pritužbe je istakla da je na ovaj način njen stan za 5 stepeni hladniji nego ranije, dok su računi dvostruko veći, iako je cena kilovata ostala ista;
– da prijatelјi i poznanici podnositelјke pritužbe koji žive u zgradama u kojima niko nema ugrađen alokator i u kojima se obračun vrši spram kvadrature stana dobijaju račune koji glase na drastično niže iznose za stanove iste površine kao stan podnositelјke pritužbe, a stanovi su im znatno topliji;
– da podnositelјka pritužbe smatra da je diskriminisana u odnosu na ove korisnike grejanja budući da je u njenom slučaju obračun grejanja vršen na drugi način iako nije ugradila alokatore. Kod određene grupe potrošača obračun se vrši spram kvadrature stana, a kod podnositelјke pritužbe spram individualne potrošnje potrošača koji ima najveću potrošnju u zgradi i to na način da joj po grejnoj sezoni cena grejanja bude veća za oko 50.000,00 dinara u odnosu na korisnike grejanja u zgradama u kojima nema ugrađenih alokatora čiji su stanovi iste površine kao njen stan;
– da podnositelјka pritužbe smatra da nije normalno da se njena potrošnja toplotne energije utvrđuje spram individualne potrošnje najvećeg potrošača koji ima ugrađen alokator, dok na računu nije istaknuto niti podnositelјka pritužbe može da stekne uvid u to ko je korisnik koji je najviše toplotne energije potrošio i koliko je potrošio;
– da je podnositelјki pritužbe poznato da alokatori nisu merni uređaji i da ne mogu da izmere tačnu potrošnju tamo gde su ugrađeni, već da su samo indikatori određenih odnosa emitovane toplotne energije sa pojedinačnih radijatora na koje su ugrađeni i da ne mere ni energiju koju daju vertikalne cevi koje prolaze kroz stanove, niti mere koliko je stvarno utrošena energija po stanu, kao i da se spram alokatora koji su ugrađeni u druge stanove pogotovo ne može utvrditi kolika je potrošnja u njenom stanu u kojem ne postoji nijedan alokator;
– da podnositelјka pritužbe ne izbegava plaćanje troškova grejanja jer je za prošlu i sadašnju sezonu plaćala račune za grejanje, ali ne u celosti. Podnositelјka pritužbe je plaćala grejanje u iznosu u kojem su plaćali i korisnici grejanja u zgradama u kojima nema ugrađenih alokatora, čiji su stanovi jednake površine kao njen stan;
– da se podnositelјka pritužbe iz ovih razloga direktno žalila JP „E.ˮ, odnosno, svakog meseca je podnosila reklamaciju, te joj je na kraju grejne sezone 2015/2016. godine reklamacija usvojena i dobila je knjižno odobrenje za umanjenje duga;
– da je podnositelјki pritužbe poznato i da poseduje dokaze o tome da je JP „E.ˮ i drugim korisnicima koji se nalaze u istoj situaciji kao ona, u prvoj grejnoj sezoni po stupanju na snagu pravilnika (u sezoni 2015/2016.), usvojio reklamacije na račune i obračunao utrošenu toplotnu energiju spram kvadrature stana, a ne prema odredbama pravilnika;
– da je podnositelјka pritužbe i za sezonu 2016/2017. plaćala račune koliko su plaćali i potrošači u zgradama u kojima niko nema ugrađen alokator i u kojima se obračun vrši spram kvadrature stana. Podnositelјka pritužbe je za ovu sezonu platila 48.000,00 dinara;
– da je podnositelјki pritužbe na kraju sezone stigao dopis JP „E.ˮ u kojem je navedeno da će joj i u ovoj sezoni biti umanjen račun i da će dobiti knjižno odobrenje za celu grejnu sezonu. Podnositelјka pritužbe je smatrala da joj je na ovaj način reklamacija usvojena kao i prošle godine, da joj je otpisan dug i da neće biti utužena, jer je redovno plaćala račune u dinamici u kojoj je mogla i u visini u kojoj su dobijali potrošači koji žive u zgradama u kojima nema ugrađenih alokatora;
– da je ovaj način obračuna toplotne energije koji se primenjuje u slučaju podnositelјke pritužbe nepravičan i diskriminatorski u odnosu na način obračuna toplotne energije koji se primenjuje u slučaju potrošača koji žive u zgradama u kojima nema ugrađenih alokatora, te da se dolazi do situacije da stanovi jednake površine dobijaju račune sa ogromnim međusobnim razlikama, čime su prekršene odredbe Ustava Republike Srbije, Zakona o energetici, Metodologije za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom, Zakona o zaštiti potrošača i Zakona o zabrani diksriminacije;
– da je u toku postupka pred Osnovnim sudom u S, JP „E.ˮ dostavio račune za stanove jednake površine kao što je stan podnositelјke pritužbe, iz kojih se vidi ogromna razlika u iznosima računa između potrošača koji žive u zgradama u kojima nema alokatora i podnositelјke pritužbe, koja živi u zgradi u kojoj su u svim stanovima, sem u njenom, ugrađeni alokatori. Prema navodima podnositelјke pritužbe, vidi se očigledna razlika u krajnjim računima između dve različite grupe potrošača koje su tako razvrstane na osnovu pravilnika, te je jasno da su kupci stavlјeni u neravnopravan i nejednak položaj;
– da je razlika u računima posebno uočlјiva za januar 2017. godine. Podnositelјki pritužbe je za ovaj mesec ispostavlјen račun u iznosu od 24.157,69 dinara, dok su za isti mesec, potrošači iz zgrada u kojima nisu ugrađeni alokatori dobili račune u iznosu od 11.455,71 dinara, 14.487,87 dinara, 14.204,27 dinara, 16.789,14 dinara. Radi se o razlikama od oko 10.000,00 dinara mesečno što je, gledano na nivou jedne grejne sezone, prema mišlјenju podnositelјke pritužbe, ogromna razlika;
– da su i jedni i drugi potrošači – oni koji žive u zgradama u kojima niko nema alokator i podnositelјka pritužbe (koja ne živi u takvoj zgradi) stanovnici Sente i korisnici usluga jednog istog energetskog subjekta JP „E.ˮ, te da spadaju, u skladu sa zakonom i podzakonskim aktima koji uređuju ovu oblast, u istu grupu potrošača – kupci „stambeni prostorˮ, da je cena kilovata ista za sve, te da stan podnositelјke pritužbe nije nimalo topliji od stanova potrošača koji žive u zgradama u kojima nema alokatora i u kojima se obračun vrši po kvadraturi, ali da su ipak, zbog opisanog nezakonitog obračuna, razlike u računima ogromne i diskriminatorne;
– da podnositelјka pritužbe ne izbegava plaćanje grejanja, već da samo želi da bude stavlјena u ravnopravan položaj sa potrošačima kod kojih se obračun vrši na osnovu kvadrature i da ne plaća dvostruko veće račune za istu uslugu;
– da je u konkretnom slučaju posredi i posredna diskriminacija na osnovu imovnog stanja jer podnositelјka pritužbe živi sama u domaćinstvu, te da je tokom 2015. godine kada su alokatori bili uvođeni u stanove bila nezaposlena i nije imala novca da ugradi alokator kome je cena 50 evra po grejnom telu, što za ceo stan iznosi 25.000,00 dinara;
– da je podnositelјka pritužbe bila nezaposlena u periodu od 25. novembra 2014. godine do 7. februara 2016. godine. Međutim, i u periodu od 8. februara 2016. godine do 30. novembra 2016. godine, kada je bila zaposlena, podnositelјka pritužbe je primala samo minimalnu zaradu i bila je prijavlјena na određeno vreme, te ni u tim uslovima nije mogla da obezbedi sredstva za ugradnju alokatora;
– da je u Senti osnovano „UDRUŽENјE P. K. S.ˮ S. koje je pokrenulo pitanje zakonitosti obračuna propisanog pravilnikom i koje se iz tog razloga Ministarstvu rudarstva i energetike obratilo zahtevom za davanje informacija od javnog značaja, a u vezi sa pitanjima koja se odnose na način primene pravilnika;
– da je od Ministarstva rudarstva i energetike stigao odgovor iz kog proizlazi da je obračun utrošene toplotne energije predviđen pravilnikom nezakonit;
– da se uz mišlјenje Ministarstva rudarstva i energetike „UDRUŽENјE P. K. S.ˮ S. obratilo Opštini Senta predloživši da se pravilnik izmeni;
– da je Opštinsko veće Opštine Senta sastavilo Predlog za izmenu pravilnika koji je objavilo i na zvaničnom Internet sajtu Opštine Senta u rubrici „Skupštinski materijalˮ. Međutim, ovaj predlog je dva puta skinut sa dnevnog reda sednice Skupštine opštine Senta uz obrazloženje da treba da se razradi, što se do momenta podnošenja pritužbe nije dogodilo;
– da ugradnja delitelјa troškova nije zakonska obaveza, već samo mogućnost, i da podnositelјka pritužbe smatra diskriminatorskim da se njoj, koja nema sredstva za ugradnju delitelјa troškova i koja nema ugrađen delitelј troškova, obračunava potrošnja spram individualne potrošnje najvećeg potrošača u zgradi, dok se u zgradama u kojima niko nema ugrađen delitelј troškova obračun vrši spram kvadrature stana. Različiti načini obračuna dovode do znatne i nesrazmerne razlike u računima i stavlјaju potrošače u izrazito neravnopravan položaj;
– da su ove okolnosti bili svesni i nadležni u JP „E.ˮ i da su i u sezoni 2015/2016. usvajali reklamacije potrošača koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji kao podnositelјka pritužbe, ali da je ove okolnosti svesna i Opština Senta čije je Opštinsko veće sačinjavalo Predlog za izmenu pravilnika;
– da je Osnovni sud u S. u pravnoj stvari tužioca JP „E.ˮ protiv podnositelјke pritužbe, _. _ 2018. godine doneo nepravnosnažnu presudu _P _/_ kojom se odbija tužbeni zahtev.
- Uz pritužbu i dopune pritužbe su dostavlјeni sledeći dokazi: 1) Pravilnik o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju, koji je Skupština opštine Senta donela na sednici održanoj 30. decembra 2015. godine; 2) kopiju odobrenja br. _/_ od _. _ 2016. godine kojim JP „E.ˮ odobrava kupcu O. V. iznos od 9085,02 dinara na ime razlike između obračunate utrošene toplotne energije po osnovu najvećeg potrošača i preračunata potrošnja od 20kWh/m2/mesec za period oktobar 2015 – mart 2016. na objektu N. b. _/_; 3) kopije računa za toplotnu energiju za januar 2017. godine – za površinu stana od 59 m2 i obračunate potrošnje energije 2238.731 kWh, u iznosu od 16.789,12 dinara, za površinu stana od 59 m2 i obračunate potrošnje energije 1883.764 kWh, u iznosu od 14.204,27 dinara, za površinu stana od 59 m2 i obračunate potrošnje energije 1922.71 kWh, u iznosu od 14.487,8 dinara, za površinu stana od 59 m2 i obračunate potrošnje energije 1506.318 kWh, u iznosu od 11.455,71 dinara, za površinu stana od 59 m2 i obračunate potrošnje energije 2210.805 kWh, u iznosu od 16.585,78 dinara, za površinu stana od 59 m2 i obračunate potrošnje energije 2210.805 kWh, u iznosu od 16.585,78 dinara; 4) kopiju računa za toplotnu energiju za januar 2017. godine na ime O. J. V, N. b. _/_, S, za površinu stana od 60 m2 i obračunate potrošnje energije 3249.484 kWh, u iznosu od 24.157,69 dinara; 5) kopiju uverenja Nacionalne službe za zapošlјavanje kojim se potvrđuje da je N. V, ulica N. b. br. _, prijavlјena na evidenciju lica koja traže zaposlenje u periodu od 25.11.2014-7.02.2016. godine i u periodu od 23.12.2016-12.01.2017. godine; 6) kopiju uverenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, Filijale Senta, broj _-_-_-_/_ od _._.2018. godine kojim se potvrđuje da je N. V. osiguranica u periodima od 8.02.2016. do 30.11.2016. godine i od 6.11.2017. godine pa nadalјe; 7) kopiju dopisa broj 011-00-29/2016-08 od 7. marta 2016. godine koje je Ministarstvo rudarstva i energetike povodom zahteva za slobodan pristup informacijama od javnog značaja uputilo „UDRUŽENјU P. K. S.ˮ S; 8) kopiju Predloga Pravilnika o izmenama i dopunama Pravilnika o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju, koji je Skupština opštine Senta donela na sednici održanoj 28. novembra 2016. godine; 9) kopiju Predloga Pravilnika o izmenama i dopunama Pravilnika o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju, koji je Skupština opštine Senta donela na sednici održanoj 29. decembra 2016. godine; 10) kopiju odgovora broj _ od _. _ 2017. godine JP „E.ˮ na reklamaciju kojim se N. V, N. b. _/_, obaveštava da će posle završetka grejne sezone dobiti knjižno odobrenje za celu grejnu sezonu, te će joj na taj način umanjiti iznos računa; 11) kopiju dopisa broj 393-4/0-04-506/2 od 27. februara 2018. godine kojim Ministarstvo privrede dostavlјa Osnovnom sudu u S. informaciju o tome da li su alokatori merni uređaji i da li mogu da izmere stvarnu potrošnju toplotne energije u objektu ili delu objekta; 12) kopiju nepravnosnažne presude Osnovnog suda S. _P _/_ od _. _ 2018. godine kojom se odbija tužbeni zahtev tužioca JP „E.ˮ iz S, stavlјa van snage rešenje izvršitelјa za područje Osnovnog i Privrednog suda u S. Š. D. pod poslovnim brojem I.ivk. _/_od _._.2017. godine i obavezuje tužilac da tuženoj N. V. naknadi parnične troškove.
1.3. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti sproveo je postupak u cilјu utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti, a u skladu sa članom 35. stav 4. i članom 37. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije[1], pa je u toku postupka od Opštine Senta i JP „E.ˮ zatraženo izjašnjenje o navodima i osnovanosti pritužbe.
1.4. U izjašnjenju koje JP „E.ˮ Povereniku dostavilo putem svog punomoćnika, advokata G. P, između ostalog, navedeno je:
– da JP „E.ˮ osporava da je na bilo koji način, posredno ili neposredno, vršilo diskriminaciju prema podnositelјki pritužbe;
– da je JP „E.ˮ javno preduzeće čiji je osnivač Opština Senta, koje se između ostalog bavi distribucijom toplotne energije sistemom toplovoda na teritoriji Sente i vrši snabdevanje i naplatu isporučene toplotne energije od krajnjih kupaca – potrošača;
– da uslove i način proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom, kao i način raspodele i obračuna troškova za isporučenu toplotnu energiju propisuje Opština Senta na osnovu odgovarajućih odredbi Zakona o energetici, Zakona o komunalnim delatnostima, Zakona o lokalnoj samoupravi i Statuta opštine Senta, dok JP „E.ˮ svoju delatnost u oblasti snabdevanja toplotnom energijom (što podrazumeva i obračunavanje i naplatu isporučene toplotne energije prema krajnjim kupcima) vrši u skladu sa važećim propisima iz nadležnosti jedninice lokalne samouprave, i to – Odlukom o uslovima i načinu proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom („Službeni list opštine Sentaˮ broj 16/2013, 18/2013, 14/2014, 20/2015, 24/2015, 30/2016) i Pravilnikom o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju („Službeni list opštine Sentaˮ, broj 30/2015);
– da se obračunavanje i naplata isporučene toplotne energije podnositelјki pritužbe vrši u skladu sa članom 6. pravilnika, imajući u vidu da ona živi u zgradi za kolektivno stanovanje, koji je objekat sa zajedničkim mernim uređajem potrošnje toplotne energije (zajednički kalorimetar), a da samo njen posebni deo objekta (stan), kao i još dva posebna dela u navedenom objektu ne poseduju delitelјe. Kako u navedenom objektu u Ulici N. b. broj _ u S, više od 80% stanova i poslovnih prostorija na svim grejnim telima raspolažu delitelјima troškova (alokatorima), to se na istu primenjuje član 6. pravilnika, u skladu sa kojim se vrši i obračun;
– da je u tom smislu činjenično netačan navod podnositelјke pritužbe da samo ona nema alokatore u zgradi, jer osim nje na navedenoj adresi alokatore nemaju još dva posebna dela objekta – poslovna prostora u suterenu zgrade, u zgradi sa 26 posebnih delova – stanova i poslovnih prostora. Imajući u vidu navedeno činjenično stanje, JP „E.ˮ pri obračunu primenjuje član 6. pravilnika. Pri takvom obračunu, na podnositelјku pritužbe se primenjuje ista odredba propisa kao i prema svim ostalim potrošačima koji se nalaze u istoj situaciji;
– da JP „E.“ podnositelјki pritužbe obračunava isporučenu toplotnu energiju u skladu sa članom 6. pravilnika, kao važećim aktom, ne ulazeći u eventualno pitanje osećaja pravičnosti svakog pojedinačnog potrošača. Ustavnost i zakonitost navedene odredbe nije osporena pred Ustavnim sudom, te JP „E.“ nije ovlašćeno da obračun vrši na drugi način, jer bi takvo postupanje bilo protivno važećim propisima;
– da JP „E.ˮ takođe ne može da ulazi u pitanje opravdanosti bilo kog od rešenja predviđenih pravilnikom, koji je opšti akt usvojen od strane Skupštine opštine Senta. Imajući u vidu šaroliku situaciju koja je nastala uvođenjem mogućnosti da se potrošači opredele za model obračunavanja, odnosno uvođenjem mogućnosti da se potrošači opredele za korišćenje delitelјa troškova – alokatora kao metoda obračuna, činjenica je da je na teritoriji opštine Senta, shodno pravilniku, uvedeno različito postupanje pri obračunu, ali takvo različito postupanje, odnosno obračun, je uzrokovano različitim objektivnim okolnostima u kojima se potrošači nalaze, a sve iz razloga što je uvođenje alokatora u obračun bilo, i dalјe je, na dobrovolјnoj osnovi. Shodno različitim okolnostima u pogledu odluke o korišćenju delitelјa troškova u zgradama za kolektivno stanovanje, različit je i način obračuna (članovi 4 – 7. pravilnika). Međutim, način obračuna pri naplati isporučene toplotne energije isti je za sve korisnike iz iste „grupeˮ, shodno objektivnim okolnostima u pogledu pitanja korišćenja alokatora u zgradi (u zavisnosti da li u zgradi svi imaju alokatore ili ih niko nema, odnosno da li većina stanara ima ili nema alokatore);
– da, imajući u vidu da nejednako postupanje u nejednakim situacijama ne predstavlјa diskriminaciju, JP „E.ˮ ističe da nijedno od „različitihˮ postupanja, pa tako ni postupanje prema pritužilјi, nije uslovlјeno nikakvim ličnim svojstvima korisnika već islјučivo objektivnim okolnostima koje utiču na matematičku metodologiju obračunavanja, a koje nisu u sferi ličnosti potrošača. Ovde naročito treba imati u vidu da se ekonomska odluka krajnjeg kupca – potrošača o korišćenju ili nekorišćenju alokatora ne može poistovetiti sa diskriminacijom na osnovu imovnog stanja, jer pravilnikom (a ni postupanjem JP „E.ˮ na osnovu pravilnika) potrošač nije stavlјen u nepovolјniji položaj od drugih koji su doneli istu ekonomsku odluku, dok JP „E.ˮ nije ovlašćeno niti je u takvoj objektivnoj mogućnosti da zadire u pitanje pojedinačnih ekonomskih mogućnosti svakog od pojedinačnih potrošača, naročito imajući u vidu prirodu delatnosti snabdevača (komunalna delatnost), kao delatnost od opšteg značaja. Priroda delatnosti isporučivanja i obračunavanja toplotne energije, kao komunalna delatnost (član 2. Zakona o komunalnim delatnostima), kao usluga od opšteg interesa (član 5. stav 2 tačka 24 Zakona o zaštiti potrošača), odnosno kao energetska delatnost od opšteg interesa (član 16. stav 3 Zakona o energetici) nije takva da može biti bazirana na individualnim parametrima kao što je ekonomski potencijal pojedinačnog korisnika/potrošača;
– da je podnositelјka pritužbe korisnica komunalne usluge od opšteg interesa koja nesporno koristi toplotnu energiju koja joj se isporučuje, te je odluka o isplativosti korišćenja alokatora isklјučivo u sferi ekonomske opravdanosti, a ne u sferi ličnih svojstava pritužilјe;
– da činjenično jeste tačno da delitelјi troškova – alokatori ne predstavlјaju merni uređaj koji podleže zakonskoj kontroli u smislu Zakona o metrologiji, već u smislu navedenog zakona predstavlјaju samo indikatore relativne potrošnje, ali o činjenici da li će se oni koristiti pri obračunu (preraspodeli ukupnog utroška toplotne energije za ceo objekat koji se očitava na zajedničkom mernom uređaju – kalorimetru) odlučuju isklјučivo stanari zgrade, na dobrovolјnoj bazi, imajući pritom u vidu pravila o odlučivanju u stambenoj zajednici koje propisuje odgovarajući materijalni propis iz oblasti stanovanja;
– da prosto upoređivanje iznosa na ispostavlјenim računima pritužilјe sa računima drugih korisnika koji se nalaze u drugačijoj situaciji nije realan pokazatelј ni nepravilnosti obračuna, a kamoli navodne diskriminacije, jer razlozi za tako nešto mogu biti raznoliki, počev od „grupe“ iz Pravilnika u kojoj se potrošači nalaze, pa do same količine potrošnje, pa se elemenat kvadrature ne može smatrati dokazom diskriminacije. Način obračuna predviđen pravilnikom je u članu 4. – 7. individualizovan u meri koja omogućava funkcionalnost sistema u uslovima raznolikih situacija u pogledu fakultativnog korišćenja alokatora, predviđanjem 4 „grupeˮ slučajeva, dok bi predviđanje većeg broja „podvrstaˮ slučajeva radi dobijanja što pravičnijeg sistema obračuna bilo tehnički i funkcionalno neizvodlјivo. Elementi za obračun individualne potrošnje su sadržani u mesečnim računima koji se ispostavlјaju krajnjim kupcima, a koji računi se i sadržinski razlikuju u zavisnosti od grupe slučajeva u kojima se potrošači nalaze i člana pravilnika koji se nanjih primenjuje. Račun pritužilјe sadrži detalјno obrazloženje elemenata za obračun (sa čak 46 stavki), te bi još detalјniji prikaz elemenata potrošnje bio u suprotnosti sa Zakonom o zaštiti potrošača koji nalaže preglednost računa. Stoga, JP „E.ˮ neosnovanim smatra navode pritužilјe da iz računa ne može da vidi potrošnju stana sa najvećom specifičnom potrošnjom spram koje se računa i njena specifična potrošnja, jer je članom 91. stav 3 Zakona o zaštiti potrošača predviđeno da je trgovac dužan da potrošaču bez naknade dostavi detalјnu specifikaciju računa tek na njegov zahtev, a koje pravo pritužilјi takođe nije uskraćeno.
1.5. Uz izjašnjenje dostavlјeni su sledeći prilozi: punomoćje broj _ od 10. aprila 2018. godine kojim N. L, direktor JP „E.ˮ ovlašćuje advokata G. P. da zastupa JP „E.ˮ u postupku pred Poverenikom i izveštaji o mesečnom očitavanju stanja alokatora za zgradu u Ulici N. b. _,_ u S, za period oktobar 2016 – mart 2017.
1.6. Opština Senta je zahtev za izjašnjenje primila 4. aprila 2018. godine, a u ostavlјenom roku od 15 dana se nije izjasnila, zbog čega su Povereniku za zaštitu ravnopravnosti bili dostupni navodi iz pritužbe i dokazi koje je dostavila pritužilјa, kao i navodi iz izjašnjenja i dokazi koje je dostavilo JP „Eˮ.
- ČINјENIČNO STANјE
2.1. Uvidom u Pravilnik o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju koji je Skupština opštine Senta donela na sednici održanoj 30. decembra 2015. godine, utvrđeno je da se navedenim pravilnikom propisuje način i obračun troškova isporučene toplotne energije očitane na zajedničkom mernom uređaju više krajnjih kupaca.[2] Odredbe Pravilnika o načinu raspodele i obračunu troškova isporučene toplotne energije primenjuju se ukoliko se na teritoriji naselјenog mesta Opštine Senta zajedničkim mernim uređajem meri zajednička potrošnja toplotne energije više krajnjih kupaca na teritoriji naselјenog mesta Opštine Senta i ukoliko je ispunjen još jedan od sledećih uslova: 1) u objektu sa zajedničkim mernim uređajem potrošnje toplotne energije svi krajnji kupci u svojim posebnim delovima objekta raspolažu sa mernim uređajem za merenje sopstvene potrošnje toplotne energije ugrađenog od strane distributera odnosno energetskog subjekta koji je do grejne sezone 2012/2013 snabdevao potrošače toplotnom energijom ili po nalogu istih odnosno za čiju ugradnju je pribavlјena pismena saglasnost distributera; 2) u objektu sa zajedničkim mernim uređajem potrošnje toplotne energije svi krajnji kupci u svojim posebnim delovima objekta na svim grejnim telima raspolažu sa delitelјima troškova za registrovanje sopstvene potrošnje toplotne energije i za čiju ugradnju je pribavlјena pismena saglasnost distributera; 3) u objektu sa zajedničkim mernim uređajem potrošnje toplotne energije najmanje 80% od ukupnog broja svih stanova odnosno poslovnih prostorija objekta na svim grejnim telima raspolažu sa delitelјima troškova za registrovanje sopstvene potrošnje toplotne energije i za čiju ugradnju je pribavlјena pismena saglasnost distributera; 4) u objektu sa zajedničkim mernim uređajem potrošnje toplotne energije manje od 80% od ukupnog broja svih stanova odnosno poslovnih prostorija objekta raspolažu na svim grejnim telima sa delitelјima troškova za registrovanje sopstvene potrošnje toplotne energije i za čiju ugradnju je pribavlјena pismena saglasnost distributera.[3] Odredbama člana 6. Pravilnika propisano je da ukoliko u objektu sa zajedničkim mernim uređajem potrošnje toplotne energije najmanje 80% od ukupnog broja svih stanova, odnosno poslovnih prostorija objekta na svim grejnim telima raspolažu sa delitelјima troškova za registrovanje sopstvene potrošnje toplotne energije za čiju ugradnju je pribavlјena pismena saglasnost distributera, način raspodele i obračun troškova isporučene toplotne energije treba vršiti prema sledećem: očitavanje zajedničkog mernog uređaja toplotne energije kao i svih delitelјa troškova u objektu treba vršiti istovremeno; količinu isporučene toplotne energije očitanu sa zajedničkog mernog uređaja treba podeliti na dva dela prema srazmeri 20:80; deo koji iznosi 20% od isporučene količine toplotne energije očitane sa zajedničkog mernog uređaja i koji se naplaćuje na ime gubitaka na toplovodnoj mreži unutar zgrade treba obračunati krajnjim kupcima shodno udelu grejnog prostora posebnog dela objekta u njihovom vlasništvu u odnosu na grejnu površinu predmetne zgrade; nakon očitavanja svih delitelјa troškova objekta potrošnja stana odnosno poslovne prostorije u koje delitelјi troškova nisu ugrađeni, utvrđuje se tako da za posebne delove objekata koji na svim grejnim telima ne raspolažu sa delitelјima troškova za registrovanje sopstvene potrošnje toplotne energije za čiju ugradnju je pribavlјena pismena saglasnost distributera u kojima nisu ugrađeni delitelјi troškova, broj impulsa se računa srazmerno broju impulsa po kvadratnom metru onog stana odnosno poslovne prostorije u koji je delitelј troškova ugrađen i u kojem je izmerena najveća potrošnja po kvadratnom metru; sabiranjem zbira očitanih impulsa i zbirom utvrđenih impulsa svih stanova odnosno poslovnih prostorija u predmetnoj zgradi u koje delitelјi troškova nisu ugrađeni utvrđuje se korigovani zbir impulsa predmetne zgrade; deo od 80% od količine isporučene toplotne energije očitane sa zajedničkog mernog uređaja treba podeliti sa korigovanim zbirom impulsa. Na taj način se utvrđuje količina toplotne energije koju treba obračunati za jedan impuls u predmetnoj zgradi; konačan obračun troškova krajnjim kupcima ispostavlјa se na način kojim se sopstvena potrošnja toplotne energije krajnjeg kupca utvrđuje množenjem broja impulsa svakog krajnjeg kupca sa dobijenim količnikom (tj. količinom toplotne energije utvrđene po impulsu) kojem se dodaje utvrđeni deo na ime gubitaka na toplovodnoj mreži unutar zgrade.
2.2. Uvidom u zvaničnu internet stranicu opštine Senta i objavlјene Službene listove ove opštine[4] dana 8. avgusta 2018. godine, Poverenik je konstatovao da Pravilnik o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju („Službeni list opštine Sentaˮ, broj 30/15) nije izmenjen.
2.3. Uvidom u kopiju dopisa Ministarstva rudarstva i energetike broj 011-00-29/2016-08 od 7. marta 2016. godine utvrđeno je da je ovo ministarstvo, postupajući po zahtevu za slobodan pristup informacijama od javnog značaja, obavestilo „UDRUŽENјE P. K. S.ˮ S. između ostalog, da alokatori ili delitelјi troškova nisu merni uređaji, te da korišćenje alokatora nije zakonska obaveza. Na pitanje „UDRUŽENјE P. K. S.ˮ S. „da li u postupku i metodologiji obračuna i raspodele troškova energenata, u našem slučaju toplotne energije, osnov za obračun i raspodelu može da bude individualna potrošnja nekog potrošača, a ako jeste u kojim slučajevima i na osnovu kakvih parametara se to može vršiti?ˮ, Ministarstvo rudarstva i energetike je u dopisu navelo „da osnov za obračun i raspodelu troškova ne bi mogla da bude individualna potrošnja nekog potrošača, što je kao vid obračuna i raspodele troškova potrošnje toplotne energije propisano aktom jedinice lokalne samouprave, jer je to suprotno Zakonu o efikasnom korišćenju energije (član 47, 50. i 53.) i Zakonu o zaštiti potrošača.
2.4. Uvidom u dopis Ministarstva privrede, Direkcije za mere i dragocene metale broj 393-4/0-04-506/2 od 27. februara 2018. godine utvrđeno je da je Ministrastvo na osnovu dopisa _ P _/_ Osnovnog suda u S. kojim je zatražena informacija o tome da li su alokatori merni uređaji i da li mogu da izmere stvarnu potrošnju toplotne energije u objektu ili delu objekta, obavestilo sud između ostalog, da delitelјi (alokatori) ne predstavlјaju merila u smislu Zakona o metrologiji, već se smatraju samo indikatorima relativnih odnosa emitovane toplotne energije sa pojedinačnih grejnih tela na koja su delitelјi ugrađeni, pa se iz tog razloga ne mogu upotreblјavati kao merila preko kojih se vrši obračun za naplatu utrošene toplotne energije, međutim, da je moguće da se korisnici toplotne energije pojedinačnih stanova ili lokala međusobno dogovore da za međusobnu raspodelu troškova za utrošenu toplotnu energiju koriste delitelјe, pri čemu svoje odnose regulišu ugovorom, s tim da se ukupna utrošena toplotna energija obračunava preko krajnjeg priklјučenog merila toplotne energije na nivou zgrade, ili grupe stanova ili lokala koja preko njega zbirno obračunavaju toplotnu energiju.
2.5. Uvidom u kopiju računa za toplotnu energiju za januar 2017. godine na ime O. J. V, N. b. broj _/_, S, utvrđeno je da je stan za koji je vršen obračun površine 60m2, da se nalazi u zgradi površine 1645m2, a da površina stanova u kojima su ugrađeni delitelјi iznosi 1414m2, što znači da 85,95% ukupne površine objekta raspolaže delitelјima. Za navedeni stan obračunata je potrošnja energije od 3249,484 kWh, u iznosu od 24.157,69 dinara. Uvidom u račune drugih korisnika toplotne energije koji žive u stanovima približno jednake površine stanu podnositelјka pritužbe za mesec januar 2017. godine, (u pitanju su stanovi površine 59m2), a koji se nalaze u objektima u kojima nema stanova sa ugrađenim delitelјima, utvrđeno je da im je obračunata potrošnja energije od 2238,731 kWh, u iznosu od 16.789,14 dinara; 1883,764 kWh, u iznosu od 14.204,27 dinara; 1922,71 kWh, u iznosu od 14.487,8 dinara; 1506,318 kWh, u iznosu od 11.455,71 dinar i 2210,805 kWh, u iznosu od 16.585,78 dinara.
2.6. Uvidom u Izveštaje o mesečnom očitavanju stanja alokatora za zgradu u Ulici N. b. _/_ u S, za period oktobar 2016 – mart 2017. godine, utvrđeno je da ukupna površina ove zgrade iznosi 1.645m2, da zbir svih površina u kojima su ugrađeni alokatori iznosi 1.414m2, dok zbir svih površina koji nemaju ugrađene alokatore iznosi 231m2. Takođe, uvidom u navedene izveštaje utvrđeno je da od 26 stambenih, odnosno poslovnih jedinica u zgradi podnositelјke pritužbe, 3 jedinice nemaju ugrađene alokatore, među kojima je i njen stan.
2.7. Uvidom u kopiju odobrenja JP „E.ˮ broj _-_/_ od _. _ 2016. godine utvrđeno je da je JP „E.ˮ odobrilo O. J. V. iznos od 9085,02 dinara na ime razlike između obračunate utrošene toplotne energije po osnovu najvećeg potrošača i preračunate potrošnje od 20kWh/m2/mesec za period oktobar 2015 – mart 2016 na objektu N. b. broj _/_. Uvidom u kopiju odgovora na reklamaciju broj _ od _. _ 2017. godine, koji je JP „E.ˮ dostavio N. V, utvrđeno je da je JP „E.ˮ uzeo u obzir njenu reklamaciju, te da će posle završetka grejne sezone dobiti knjižno odobrenje za celu grejnu sezonu, i da će joj JP „E.ˮ na taj način umanjiti iznos računa.
2.8. Uvidom u kopiju uverenja Nacionalne službe za zapošlјavanje utvrđeno je da je N. V. prijavlјena na evidenciju lica koja traže zaposlenje u periodu od 25. novembra 2014. godine do 7. februara 2016. godine i u periodu od 23. decembra 2016. godine do 12. januara 2017. godine.
2.9. Uvidom u kopiju uverenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, Filijala Senta, broj _-_-_-_/_ od _. _ 2018. godine utvrđeno je da je N. V. osiguranica u periodima od 8. februara 2016. do 30. novembra 2016. godine i od 6. novembra 2017. godine pa nadalјe.
- MOTIVI I RAZLOZI ZA DONOŠENјE MIŠLjENјA
Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, prilikom odlučivanja u ovom predmetu, imao je u vidu navode sadržane u pritužbi i izjašnjenju, kao i relevantne pravne propise u oblasti zaštite od diskriminacije.
Pravni okvir
3.1. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je ustanovlјen Zakonom o zabrani diskriminacije kao samostalan državni organ, nezavisan u obavlјanju poslova utvrđenih zakonom.[5] Odredbama člana 33. Zakona o zabrani diskriminacije propisana je nadležnost Poverenika za zaštitu ravnopravnosti. Jedna od osnovnih nadležnosti Poverenika jeste da prima i razmatra pritužbe zbog diskriminacije, daje mišlјenja i preporuke u konkretnim slučajevima diskriminacije i izriče zakonom utvrđene mere. Pored toga, Poverenik je ovlašćen da predlaže postupak mirenja, kao i da pokreće sudske postupke za zaštitu od diskriminacije i podnosi prekršajne prijave zbog akata diskriminacije propisanih antidiskriminacionim propisima. Poverenik je, takođe, ovlašćen da upozorava javnost na najčešće, tipične i teške slučajeve diskriminacije i da organima javne vlasti preporučuje mere za ostvarivanje ravnopravnosti.[6]
3.2. Ustav Republike Srbije propisuje da je zabranjena diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.[7]
3.3. Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, kojim je diskriminacija definisana kao svako neopravdano pravlјenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isklјučivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koja se zasniva na rasi, boji kože, precima, državlјanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu i članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavlјenim ličnim svojstvima.[8]
3.4. Zakonom o zaštiti potrošača propisano je da je usluga od opšteg ekonomskog interesa usluga čiji kvalitet, uslove pružanja, odnosno cenu, uređuje ili kontroliše državni organ ili drugi imaoci javnog ovlašćenja, naročito, zbog velike vrednosti početnih ulaganja, ograničenosti resursa neophodnih za njeno pružanje, održivog razvoja, društvene solidarnosti i potrebe za ujednačenim regionalnim razvojem, a u cilјu zadovolјenja opšteg društvenog interesa, a naročito elektronske komunikacione usluge, distribucija i javno snabdevanje električnom energijom, distribucija i snabdevanje gasom, distribucija i snabdevanje toplotnom energijom, snabdevanje pijaćom vodom, odvodnjavanje i prečišćavanje atmosferskih i otpadnih voda, prevoz putnika u javnom prevozu, poštanske usluge, održavanje čistoće, odlaganje komunalnog otpada, upravlјanje i održavanje groblјa, pogrebne usluge, održavanje čistoće na površinama javne namene, održavanje javnih zelenih površina i obavlјanje dimničarskih poslova.[9] Potrošač ima pravo na uredno i neprekidno snabdevanje uslugama od opšteg ekonomskog interesa odgovarajućeg kvaliteta po pravičnoj ceni, u skladu sa posebnim propisima.[10]
3.5. Odredbom člana 356. stav 1 Zakona o energetici[11] propisano je da energetski subjekt koji obavlјa delatnost distribucije toplotne energije vrši distribuciju toplotne energije pod uslovima utvrđenim ovim zakonom i propisima koje donosi jedinica lokalne samouprave. Članom 361. ovog zakona je propisano da jedinica lokalne samouprave izdaje licence za obavlјanje energetskih delatnosti: proizvodnja, distribucija i snabdevanje toplotnom energijom, vodi registar izdatih licenci i evidenciju proizvođača toplotne energije snage od 0,1 MW do 1 MW, svojim propisom utvrđuje uslove isporuke i snabdevanja toplotnom energijom kupaca na svom području, prava i obaveze proizvođača, distributera, snabdevača i krajnjih kupaca toplotne energije, donosi propis kojim se uređuje način raspodele troškova sa zajedničkog mernog mesta u toplotnoj predajnoj stanici i uslovi i način održavanja dela sistema od završetka distributivnog sistema do krajnjeg kupca uklјučujući i njegovu grejnu opremu, prava i obaveze krajnjih kupaca toplotne energije, posebno u slučaju prestanka ugovora, kao i uslove za podnošenje i rešavanje zahteva krajnjeg kupca za obustavu isporuke toplotne energije, daje saglasnost na cene toplotne energije i propisuje druge uslove za obezbeđenje pouzdanog i sigurnog snabdevanja kupaca toplotnom energijom, u skladu sa zakonom.
3.6. Organi opštine prema odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi su skupština opštine, predsednik opštine, opštinsko veće i opštinska uprava.[12] Skupština opštine, u skladu sa zakonom, između ostalog donosi propise i druge opšte akte.[13]
3.7. Odlukom o izmenama odluke o uslovima i načinu proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom propisano je da distribuciju i isporuku toplotne energije kupcima, upravlјanje distributivnim sistemom i snabdevanje toplotnom energijom na području opštine Senta vrši Javno preduzeće „E.ˮ S.[14]
Analiza navoda iz pritužbe i izjašnjenja sa aspekta antidiskriminacionih propisa
3.8. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti najpre konstatuje da su u toku postupka analizirani samo navodi iz pritužbe i izjašnjenja, kao i dostavlјeni dokazi koji su od značaja za utvrđivanje diskriminacije, dok eventualno utvrđivanje drugih nepravilnosti nije u nadležnosti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti. Imajući u vidu predmet ove pritužbe, u konkretnom slučaju potrebno je utvrditi da li je podnositelјka pritužbe N. V. diskriminisana na osnovu njenog ličnog svojstva – imovnog stanja.
3.9. Pritužba je podneta protiv Opštine Senta i JP „E.ˮ. Imajući u vidu predmet pritužbe i činjenicu da je Pravilnik o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju, donela Skupština opštine Senta, a da je JP „E.ˮ, energetski subjekt koji je u obavlјanju delatnosti distribucije toplotne energije u obavezi da primenjuje propise koje donosi Skupština opština Senta, Poverenik ukazuje da se JP „E.ˮ sa aspekta propisa o zabrani diskriminacije ne može smatrati odgovornim za odredbe propisane opštim aktom koje je donela Skupština opštine Senta. Poverenik takođe konstatuje da je pred sudom u S. u toku sudski postupak koji JP „E.ˮ vodi protiv podnositelјke pritužbe. S obzirom da je pritužba pored JP „E.ˮ podneta i protiv Opštine Senta, Poverenik je pristupio analizi da li je u konkretnom slučaju Opština Senta donošenjem Pravilnika i propisivanjem načina obračuna u članu 6. ovog pravilnika diskriminisala podnositelјku pritužbe na osnovu njenog ličnog svojstva-imovnog stanja.
3.10. Da bi se odgovorilo na ovo pitanje važna je primena pravila o preraspodeli i prebacivanju tereta dokazivanja iz člana 45. Zakona o zabrani diskriminacije. Prema ovom pravilu, u konkretnom slučaju, podnositelјka pritužbe treba da učini verovatnim da je Opština Senta prema njoj izvršila akt diskriminacije, a ukoliko u tome uspe, teret dokazivanja da usled tog akta nije došlo do povrede načela jednakosti, odnosno načela jednakih prava i obaveza leži na Opštini Senta.
3.11. U ovom predmetu podnositelјka pritužbe učinila je verovatnim akt diskriminacije, u smislu člana 45. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije. Naime, u toku postupka utvrđeno je uvidom u kopiju uverenja Nacionalne službe za zapošlјavanje da je podnositelјka pritužbe bila prijavlјena na evidenciju lica koja traže zaposlenje. Dakle, tokom 2015. godine, odnosno u periodu kada su prema navodima iz pritužbe, stanari zgrade u kojoj se nalazi i njen stan donosili odluku o ugrađivanju alokatora, čija je cena bila 50 evra po komadu, odnosno grejnom telu, podnositelјka pritužbe je bila nezaposlena. Kako podnositelјka pritužbe tada nije bila u mogućnosti da za ugradnju alokatora na 4 grejna tela u svom stanu obezbedi 200 evra, a prema njenim navodima, tokom 2016. godine je primala samo minimalnu zaradu po osnovu zaposlenja, Poverenik konstatuje da je slabo imovno stanje za podnositelјku pritužbe bilo ograničavajući faktor za eventualnu kupovinu alokatora.
3.12. Dalјom analizom Poverenik konstatuje da je nesporno da je Pravilnikom o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju propisano da se u objektu sa zajedničkim mernim uređajem potrošnje toplotne energije, u kojem najmanje 80% krajnjih kupaca u svojim stanovima poseduje alokatore, odnosno delitelјe troškova, individualna potrošnja toplotne energije za kupce koji ne poseduju alokatore, utvrđuje srazmerno broju impulsa po kvadratnom metru stana, odnosno poslovne prostorije koja ima ugrađen alokator i u kojem je izmerena najveća potrošnja po kvadratnom metru. Uvidom u račun za isporučenu toplotnu energiju, što je kasnije potvrđeno i u odgovoru na pritužbu JP „E.ˮ, Poverenik je konstatovao da se stan podnositelјke pritužbe, nalazi u zgradi sa zajedničkim mernim uređajem toplotne energije u kojem više od 80% od ukupnog broja svih stanova na svim grejnim telima raspolažu delitelјima troškova. Imajući u vidu sve navedeno podnositelјka pritužbe je učinila verovatnim akt diskriminacije, te je na taj način teret dokazivanja da usled tog akta nije došlo do povrede načela jednakosti, odnosno načela jednakih prava i obaveza bilo na Opštini Senta.
3.13. Kako se Opština Senta nije izjasnila na pritužbu, Povereniku za zaštitu ravnopravnosti su prilikom odlučivanja u ovom predmetu bili na raspolaganju samo navodi iz pritužbe i odgovora JP „E.ˮ na pritužbu i izvedeni dokazi. Drugim rečima, Opština Senta nije ponudila činjenice i dokaze kojima bi dokazala da podnositelјku pritužbe nije stavila u nejednak položaj zbog njenog ličnog svojstva – imovnog stanja.
3.14. Da bi se odgovorilo na pitanje da li je u konkretnom slučaju podnositelјka pritužbe diskriminisana na osnovu imovnog stanja kao ličnog svojstva važna je odredba člana 7. Zakona o zabrani diskriminacije kojom je propisano da posredna diskriminacija postoji ako se lice ili grupa lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva, stavlјa u nepovolјniji položaj aktom, radnjom ili propuštanjem koje je prividno zasnovano na načelu jednakosti i zabrane diskriminacije, osim ako je to opravdano zakonitim cilјem, a sredstva za postizanje tog cilјa su primerena i nužna. Razmatrajući ovu odredbu sa aspekta utvrđivanja da li je taj akt opravdan zakonitim cilјem, a sredstva za postizanje tog cilјa primerena i nužna, budući da je izjašnjenje Opštine Senta na navode pritužbe u ovom predmetu izostalo, Poverenik nije stekao direktno saznanje o tome koji je bio cilј donošenja pravilnika i propisivanja odredaba člana 6. Ipak, kako je Odlukom o izmenama Odluke o uslovima i načinu proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom propisano da je delitelј troškova isporučene toplotne energije uređaj koji omogućava raspodelu troškova toplotne energije, koja je isporučena preko zajedničkog toplotnog brojila,[15] može se zaklјučiti da je cilј odredaba pravilnika verovatno bio da se ugradnjom alokatora realizuje raspodela troškova isporučene toplotne energije prema potrošnji individualnih korisnika, što bi podsticalo korisnike da budu ekonomičniji u potrošnji. Ovaj cilј se može smatrati zakonitim, s obzirom na to da je načelom Energetske sigurnosti propisanim članom 3. Zakona o efikasnom korišćenju energije[16] predviđeno da se doprinos energetskoj sigurnosti ostvaruje smanjenjem potrošnje primarne, odnosno finalne energije primenom mera energetske efikasnosti u sektorima proizvodnje, prenosa, distribucije i potrošnje energije. Stoga se mogućnost ugradnje alokatora može smatrati merom energetske efikasnosti u sektoru potrošnje energije.
Polazeći od navedene definicije može se zaklјučiti da sporna odredba Pravilnika o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju, naizgled daje jednake mogućnosti svim licima da izaberu način na koji će im biti vršen obračun isporučene toplotne energije. Međutim dalјim sagledavanjem ove odredbe može se zaklјučiti da zapravo samo lica koja su u mogućnosti da finansijski priušte ugrađivanje alokatora imaju mogućnost da biraju između ponuđenih vrsta obračuna, pri čemu je nesporno da kada se u objektu sa zajedničkim mernim uređajem potrošnje toplotne energije, u kojem najmanje 80% krajnjih kupaca u svojim stanovima poseduje alokatore, odnosno delitelјe troškova, individualna potrošnja toplotne energije za kupce koji ne poseduju alokatore, utvrđuje po nepovolјnijem obračunu, odnosno srazmerno broju impulsa po kvadratnom metru stana, odnosno poslovne prostorije koja ima ugrađen alokator i u kojem je izmerena najveća potrošnja po kvadratnom metru. Znači evidentno je da je podnositelјka pritužbe zbog nemogućnosti kupovine alokatora došla u nepovolјniji položaj u odnosu na druge korisnike toplotne energije, jer joj se potrošnja toplotne energije obračunava srazmerno potrošnji trećih lica koja su i najveći potrošači toplotne energije, a ne kao potrošačima na koje se ne primenjuje odredba ovog pravilnika. U prilog proceni nepovolјnog položaja u kojem se našla podnositelјka pritužbe svedoči i okolnost da su potrošačima koji žive u stanovima približno jednake površine stanu u kojem ona živi, koji kao i ona nisu ugradili alokatore na grejnim telima, ali se za razliku od njenog, njihovi stanovi se ne nalaze u objektima u kojima najmanje 80% od ukupnog broja svih stanova, odnosno poslovnih prostorija na svim grejnim telima raspolažu delitelјima troškova, ispostavlјeni računi koji glase na značajno niže iznose, čak u nekim slučajevima i dvostruko niže.
3.15. Iz svega navedenog očigledno je da sredstva koja su upotreblјena za postizanje cilјa nisu primerena i nužna. Naime, sredstva za koja se Opština Senta opredelila u postizanju ovog cilјa nisu bila bazirana na afirmaciji i eventualnom subvencionisanju prelaska na novi način obračuna potrošnje, već su na neki način vodila sankcionisanju korisnika koji nisu mogli da priušte takvu promenu. Propisivanjem da će onog momenta kada u nekom objektu 80% stanova odnosno poslovnih prostorija ugradi alokatore, korisnici koji ih nisu ugradili plaćati toplotnu energiju srazmerno potrošnji onog stana odnosno poslovne prostorije koji ostvari najveću potrošnju u mesecu, ovi korisnici su dovedeni u nepovolјniji položaj u odnosu na sve druge korisnike usluga isporuke toplotne energije jer će samo njima potrošnja toplotne energije biti obračunavana na osnovu najveće tuđe potrošnje, pri čemu nije uzeta u obzir činjenica da ova lica zbog svog imovinskog stanja nisu ni imala mogućnost izbora. S tim u vezi Poverenik ukazuje da je u svom mišlјenju Ministarstvo privrede, Direkcija za mere i dragocene metale, navelo da delitelјi (alokatori) ne predstavlјaju merila u smislu Zakona o metrologiji, već da se smatraju samo indikatorima relativnih odnosa emitovane toplotne energije sa pojedinačnih grejnih tela na koja su delitelјi ugrađeni, pa se iz tog razloga ne mogu upotreblјavati kao merila preko kojih se vrši obračun za naplatu utrošene toplotne energije, međutim da je moguće da se korisnici toplotne energije pojedinačnih stanova ili lokala međusobno dogovore da za međusobnu raspodelu troškova za utrošenu toplotnu energiju koriste delitelјe, pri čemu svoje odnose regulišu ugovorom. Ministarstvo privrede je ovim mišlјenjem ukazalo na mogućnost dobrovolјnog preuzimanja ugovorne obaveze, koja svakako ne bi trebalo nepovolјno da utiče na ona lica koja se ugovorom nisu obavezala. U konkretnom slučaju, ugradnja alokatora se, s obzirom na posledice koje nastaju za lica koja ih na grejnim telima u svojim stanovima nisu ugradila, a koje se ogledaju u nepovolјnijem obračunu potrošnje toplotne energije i računima koji glase na znatno više iznose, ne može smatrati dobrovolјnim u uslovima kada pojedinac zbog svog imovnog stanja nije u sitaciji da finansira ugradnju delitelјa troškova. Na osnovu svega navedenog, Poverenik ukazuje da u konkretnom slučaju naizgled neutralna odredba pravilnika, prividno zasnovana na načelu jednakosti, stavila lice odnosno grupu lica u nepovolјniji položaj na osnovu njihovog ličnog svojstva – imovnog stanja, te da je iz tog razloga potrebno Pravilnik u ovom delu izmeniti i uskladiti sa antidiskriminacionim propisima.
- MIŠLjENјE
4.1. Javno preduzeće „E.ˮ S. nije povredilo odredbe Zakona o zabrani diskriminacije.
4.2. Propisivanjem načina obračuna u članu 6. Pravilnika o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju, koji u neopravdano nepovolјniji položaj stavlјa lica koja zbog slabog imovnog stanja nisu u mogućnosti da uvedu alokatore, Opština Senta je povredila odredbe člana 7. Zakona o zabrani diskriminacije.
- PREPORUKA
Poverenik za zaštitu ravnopravnosti preporučuje Opštini Senta da:
5.1. Preduzme sve mere iz svoje nadležnosti kako bi Pravilnik o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju bio usklađen sa odredbama antidiskriminacionih propisa.
Potrebno je da Opština Senta obavesti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o sprovođenju ove preporuke, u roku od 30 dana od dana prijema mišlјenja sa preporukom.
Saglasno članu 40. Zakona o zabrani diskriminacije, ukoliko Opština Senta ne postupi po preporuci u roku od 30 dana, biće doneto rešenje o izricanju mere opomene, protiv kojeg nije dopuštena žalba, a za slučaj da ovo rešenje ne sprovede, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti može o tome obavestiti javnost preko sredstava javnog informisanja i na drugi pogodan način.
Protiv ovog mišlјenja sa preporukom nije dopuštena žalba niti bilo koje drzgo pravno sredstvo, jer se njime ne odlučuje o pravima i obavezama pravnih subjekata.
[1] „Službeni glasnik RSˮ, broj 22/09
[2] Pravilnik o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju („Službeni list opštine Sentaˮ, broj 30/15), član 1.
[3] Pravilnik o načinu raspodele i obračunu troškova krajnjim kupcima za isporučenu toplotnu energiju („Službeni list opštine Sentaˮ, broj 30/15), član 3.
[4] Dostupno na: http://www.zenta-senta.co.rs/cr/Dokumenti_7
[5] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RSˮ, broj 22/09), član 1. stav 2.
[6] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RSˮ, broj 22/09), član 33.
[7] Ustav Republike Srbije („Službeni glasnik RSˮ, broj 98/06), član 21.
[8] Zakon o zabrani diskriminacije(„Službeni glasnik RSˮ, broj 22/09), član 2.
[9] Zakon o zaštiti potrošača („Službeni glasnik RS“, broj 62/14, 6/16 – dr. zakon i 44/18 – dr. zakon), član 5. tačka 24
[10] Zakon o zaštiti potrošača („Službeni glasnik RS“, broj 62/14, 6/16 – dr. zakon i 44/18 – dr. zakon), član 83. stav 1
[11] „Službeni glasnik RSˮ, broj 145/14
[12] Zakon o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RSˮ, broj 129/07, 83/14 – dr. zakon, 101/16 – dr. zakon i 47/18), član 27.
[13] Zakon o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RSˮ, broj 129/07, 83/14 – dr. zakon, 101/16 – dr. zakon i 47/18), član 32.
[14] Odluka o izmenama odluke o uslovima i načinu proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom („Službeni list opštine Sentaˮ, broj 16/13, 18/13, 14/14, 20/15, 24/15, 30/15 i 3/17), član 17. stav 2
[15] Odluka o izmenama odluke o uslovima i načinu proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom („Službeni list opštine Sentaˮ, broj 16/13, 18/13, 14/14, 20/15, 24/15, 30/15 i 3/2017), član 3. tačka 19
[16] „Službeni glasnik RSˮ, broj 25/13
POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Brankica Janković
Mišljenje po pritužbi N. V. protiv Opštine Senta i JP E. zbog diskriminacije na osnovu imovnog stanja u postupku pred organima javne vlasti 
