del. br. 011-00-49/2013-02 datum: 15. 9. 2013.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti da prati sprovođenje zakona i drugih propisa, inicira donošenje ili izmenu propisa radi sprovođenja i unapređivanja zaštite od diskriminacije i daje mišljenje o odredbama nacrta zakona i drugih propisa koji se tiču zabrane diskriminacije (član 33. tačka 7. Zakona o zaštiti diskriminacije, „Sl. glasnik RS”, br. 22/09), Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje

MIŠLjENjE
o pojedinim odredbama Radne verzije Zakona o posredovanju u rešavanju sporova

Na sajtu Ministarstva pravde i državne uprave avgusta 2013. godine objavljena je Radna verzija Zakona o posredovanju u rešavanju sporova, sa obrazloženjem. Analiza teksta Radne verzije ovog zakona pokazuje da pojedina pravila nisu adekvatna. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, ako centralno nacionalno telo specijalizovano za suzbijanje diskriminacije, neposredno je zainteresovan da pravni okvir medijacije bude izgrađen na način koji obezbeđuje što širu primenu medijacije u slučajevima diskriminacije kako bi se na najbolji način iskoristili njeni potencijali na planu promovisanja kulture mira, nenasilja i tolerancije u društvenim odnosima. Stoga, koristeći svoja zakonska ovlašćenja, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje na odredbe koje zahtevaju preispitivanje.

Ad. čl. 7.

U čl. 7. st. 1. Radne verzije Zakona o posredovanju u rešavanju sporova, pod rubrumom “Ravnopravnost”, sadržana je deklarativna odredba o tome da su u postupku posredovanja strane ravnopravne, dok je u st. 2. ovo načelo konkretizovano propisivanjem pravila koje je formulisano na sledeći način: “Posrednik je dužan da, uvažavajući sve okolnosti slučaja, da stranama obezbedi ista prava, bez ikakve diskriminacije”. Sadržina ovog pravila očigledno pokazuje da su redaktori jedno univerzalno procesno načelo, kakvo je načelo ravnopravnosti strana(ka), koje važi u svim sudskim i drugim postupcima, uključujući i postupak medijacije, pokušali da povežu sa načelom zabrane diskriminacije, iako se radi o sasvim različitim načelima, kojima se ostvaruju različiti ciljevi.

Smisao načela ravnopravnosti strana u postupku medijacije ogleda se u tome da se uspostavi procesna ravnoteža (fair balance), koja je izraz opšteg načela pravičnog (poštenog, fair) postupanja, koje važi za sve postupke u kojima sudeluje treća, neutralna strana, uključujući i medijaciju. U postupku medijacije ovo načelo obezbeđuje da strane pod jednakim uslovima ostvaruju svako ovlašćenja koje im pripada u postupku. Iz ovog načela proizlazi dužnost medijatora da bude neutralan, da jednako postupa prema svakoj strani, ali i da svojim delovanjem svakoj strani obezbedi ravnopravan položaj i jednake mogućnosti, sprečavajući da jedna strana bude u slabijem (nepovoljnijem) položaju u odnosu na drugu stranu.
Za razliku od načela ravnopravnosti u postupku, načelo zabrane diskriminacije podrazumeva zabranu nejednakog tretmana na osnovu nekog ličnog svojstva. Zabrana neposredne i posredne diskriminacije propisana je čl. 21. Ustava Republike Srbije(“Sl. glasnik RS “, br. 98/06), kao i Zakonom o zabrani diskriminacije („Sl. glasnik RS”, br. 22/2009), kojim je zabranjeno svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje, u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Imperativno pravilo o zabrani diskriminacije obavezuje svakoga, pa su u postupku medijacije dužni da ga poštuju i medijator i same strane.

Imajući u vidu smisao načela ravnopravnosti i načela zabrane diskriminacije, ukoliko redaktori žele da u tekst zakona kojim uređuju postupak medijacije unesu pravilo o zabrani diskriminacije, potrebno je da to učine tako što će načelo zabrane diskriminacije regulisati posebnom odredbom i razdvojiti ga od načela ravnopravnosti, koje se, kao što je već navedeno, odnosi na obezbeđivanje pravične procesne ravnoteže strana u postupku medijacije.

Kad je u pitanju načelo ravnopravnosti, bilo bi korisno da se ono preformuliše tako da se reči “jednaka prava” zamene rečima “ravnopravan položaj” jer je suština u stvarnoj (faktičkoj) ravnopravnost strana, koju je medijator dužan da obezbedi, a ona je, pojmovno, mnogo više od puke jednakosti strana u pravima koja im pripadaju u postupku medijacije.

Ad. čl. 8.

U čl. 8. st. 2. Radne verzije Zakona o posredovanju u rešavanju sporova propisano je: “Stranu koja nema poslovnu sposobnost zastupa zakonski zastupnik, kao i stranu koja ima ograničenu poslovnu sposobnost, van granica poslovne sposobnosti”. Ova odredba je očigledno formulisana imajući u vidu medijaciju koja se sprovodi radi mirnog rešavanja klasičnih građanskopravnih sporova. Takođe, ona je rezultat percepcije medijacije isključivo kao intervencionističke i evaluativne tj. pravno utemeljene medijacije, u čijem je fokusu pravna dimenzija spora. Na ovaj zaključak upućuju odredbe zakona kojima su regulisani medijatorska delatnost, uslovi koje medijatori treba da ispunjavaju, kao i sam sporazum strana postignut u postupku medijacije.
Ukoliko postoji namera da se otvori širi prostor za medijaciju, kako bi se iskoristili njeni potencijali na planu promovisanja kulture mira i tolerancije, potrebno je omogućiti i podstaći razvoj posebnih vidova medijacije, kao što su školska/vršnjačka medijacija, medijacija u slučajevima diskriminacije, medijacija u zajednici, medijacija u oblasti socijalne zaštite i dr. To podrazumeva stvaranje uslova za razvoj raznovrsnih profila medijacije, kao što su facilitativna, interesno orjentisana, evaluativna, transformativna i dr. Priroda nekih od ovih modela medijacije upravo nameće potrebu da osobe neposredno učestvuju u postupku, uključujući i one osobe kojima je zbog njihovih intelektualnih ili mentalnih smetnji potrebna dodatna pomoć i podrška u postupku.
S druge strane, treba imati u vidu da su postojeći propisi o lišenju poslovne sposobnosti, na koje se Radna verzija Zakona o posredovanju u rešavanju sporova oslanja, rigidni i zastareli i diskriminatorni. Konvencija o pravima osoba sa invaliditetom, koju je Republika Srbija ratifikovala („Sl. glasnik RS – Međunarodni ugovori”, br. 42/2009), u čl. 12. priznaje da sve osobe sa invaliditetom, uključujući, i one sa mentalnim invaliditetom, imaju pravo da ostvaruju svoju poslovnu sposobnost ravnopravno sa drugima u svim aspektima života. Umesto oduzimanja poslovne sposobnosti, čl. 12. Konvencije zasniva se na novoj paradigmi – odlučivanju uz podršku, kojim se obezbeđuje pružanje odgovarajuće podrške osobama koje imaju poteškoće u razumevanju opcija, komunikaciji i/ili činjenju sopstvenog izbora kako bi donosile odluke, odnosno ostvarivale svoju poslovnu sposobnost.
Imajući u vidu ove okolnosti, odredbu iz čl. 8. st. 2. treba ukloniti iz zakonskog teksta.

Ad. čl. 25. st. 1.

U čl. 25. st. 1. Radne verzije Zakona o posredovanju u rešavanju sporova propisano je: “Sporazum o rešavanju spora putem posredovanja ima snagu izvršne isprave”. Ne upuštajući se u detaljnu analizu predloženog pravila s aspekta međunarodnih standarda o medijaciji, kao i s aspekta važećih propisa koji regulišu uslove pod kojima se javna isprava smatra izvršnom ispravom, potrebno je ukazati da će ono, ako bude usvojeno, otežati primenu medijacije kao metoda za mirno rešavanje slučajeva diskriminacije u okviru službe Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.
Naime, Zakon o zabrani diskriminacije u čl. 33. st. 3. propisuje ovlašćenje Poverenika da stranama preporučuje mirenje, a u čl. 38. propisuje da ovaj državni organ postupak mirenja može predložiti pre preduzimanja drugih radnji u postupku, kao i da se postupak mirenja sprovodi u skladu sa zakonom kojim se uređuje postupak medijacije. Ova zakonska pravila omogućavaju da Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, kao centralno nacionalno telo specijalizovano za suzbijanje diskriminacije, poput drugih sličnih tela u svetu, uspostavi delotvoran sistem pružanja usluga medijacije i obezbedi uslove za širu primenu medijacije kao alternativnog metoda za mirno razrešavanje situacija diskriminacije.
Treba, međutim, imati u vidu da, saglasno Zakonu o zabrani diskriminacije, medijacija na koju Poverenik upućuje podnosioca pritužbe i lice protiv kojeg je pritužba podneta, predstavlja alternativu postupku pred Poverenikom, čiji je ishod mišljenje i preporuka, a ne alternativu sudskom postupku. Prevashodni smisao medijacije koja se sprovodi u okviru službe Poverenika jeste da omogući susret i razgovor koji je od koristi za obe strane. Osobi izloženoj diskriminatornom ponašanju pruža priliku da drugoj osobi kaže kako se osećala, da dobije razumevanje, prihvatanje, da ojača samopouzdanje, da od druge strane čuje razloge zbog kojih se na određeni način ponašala, što je u većini slučajeva od krucijalnog značaja za emotivni oporavak osobe izložene takvom ponašanju. S druge strane, medijacija pruža priliku osobi koja je izvršila diskriminaciju da svoja loša osećanja u vezi s tim podeli sa osobom koja je diskriminaciji bila izložena, što je za izvršioca važno kako bi mogao da prevaziđe loša osećanja. Iako nije isključena mogućnost da u slučajevima diskriminacije strane u postupku medijacije sporazumeju i o eventualnoj naknadi štete i ispunjenju drugih činidbi, predloženo pravilo po kojem je sporazum o rešavanju spora ima snagu izvršne isprave, nije adekvatno jer će strane dodatno odvratiti od medijacije na koju ih upućuje Poverenik, a kojem se obraćaju radi davanja mišljenja i preporuke, iz straha da im se tako zatvara put parnice. Pri tome je potrebno imati u vidu da medijatori mogu biti lica različitih obrazovnih profila i profesija, koja nisu u stanju da ispituju sadržinu sporazuma sklopljenog u postupku medijacije s aspekta prinudnih propisa, javnog poretka, pravila morala i dobrih običaja, jer to mogu činiti samo pravnički obrazovani medijatori. S druge strane, načelo formalnog legaliteta propisano u čl. 8. Zakona o izvršenju i obezbeđenju (“Službeni glasnik RS”, broj 31/2011 i 99/2011 – dr. zakon) podrazumeva da je izvršni sud vezan izvršnom ispravom, te da prilikom donošenja rešenja o izvršenju nije ovlašćen da ispituje njenu materijalnu i procesnu zakonitost, niti za to ima procesne instrumente. U svetlu ovih okolnosti, potrebno je preispitati pravilo po kojem sporazum sklopljen u postupku medijacije ima snagu izvršne isprave.

Ad. čl. 31.

U čl. 31. Radne verzije Zakona o posredovanju u rešavanju sporova propisani su uslovi za bavljenje medijacijom. Saglasno čl. 31. st. 2. tač. 4., pored ostalih uslova, medijator mora imati visoku stručnu spremu. Imajući u vidu da je medijacija alternativan i neformalan način rešavanja sukoba i da u ovom procesu princip dobrovoljnosti uključuje i pravo učesnika da biraju medijatora, ne postoji razuman i opravdan razlog da se visoka stručna sprema propiše kao neophodni uslov za bavljenje medijacijom. Visoka školska sprema ne samo da nije garancija da će neko biti uspešan medijator, već pravilo kojim se ovaj uslov postavlja stavlja u nejednak položaj osobe bez visoke stručne spreme, što posebno pogađa osobe iz onih manjinskih društvenih grupa koje imaju teškoće u pristupu visokom obrazovanju, kao što su romska nacionalna manjina, osobe sa invaliditetom i dr., među kojima je mnogo manje visokoobrazovanih u odnosu na broj obrazovanih u opštoj populaciji. Istovremeno, kao korisnici usluga medijacije, pripadnici ovih društvenih grupa ograničavaju se i u pravu da za medijatora izaberu pripadnika/cu svoje manjinske grupe, što izaziva posebno štetne posledice u slučajevima kada je, zbog specifičnih obeležja samih strana, potrebno da medijaciju sprovode komedijatori, kako bi se uspostavio odgovarajući „balans moći”. Kad je u pitanju medijacija u slučajevima diskriminacije, veoma je značajno da medijatori budu lica koja dolaze iz svih segmenata društva, koja dobro poznaju položaj manjinskih grupa, njihove kulturne karakteristike i odnose u zajednici u kojoj manjinske grupe dolaze u svakodnevni kontakt sa većinskom populacijom. To je posebno važno kada se medijacije sprovodi u slučajevima diskriminacije grupe lice zbog njihovog ličnog svojstva, a naročito onda kada se ona ogleda u uznemiravanju, ponižavanju i/ili izražavanju otvorene netrpeljivosti.
Imajući u vidu navedene činjenice, potrebno je visoku stručnu spremu eleminisati kao uslov za sticanje svojstva medijatora.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

dr Nevena Petrušić

Mišljenje o pojedinim odredbama Radne verzije Zakona o posredovanju u rešavanju sporova