Mišljenje na Nacrt zakona o udžbenicima

21. Feb 2018.

  1. 011-00-2/2018-03 datum: 14. februar 2018.

 

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1], Poverenica za zaštitu ravnopravnosti,  daje

MIŠLjENјE

na Nacrt zakona o udžbenicima

 

Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja je dopisom broj: 011-00-298/2017-04 od 15. januara 2018. godine, dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti Nacrt zakona o udžbenicima (u dalјem tekstu: Nacrt zakona), radi davanja mišlјenja.

 

Postupajući po ovom dopisu, dajemo mišlјenje na Nacrt zakona, sa aspekta delokruga rada Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.

 

Ustav Republike Srbije[2] zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta. Odredbama člana 20. stav 1. Ustava propisano je da se lјudska i manjinska prava zajamčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolјi u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajamčenog prava, dok je stavom 2. istog člana propisano da se dostignuti nivo lјudskih i manjinskih prava ne može smanjivati.

 

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, koji u članu 2. stav 1. tačka 1. propisuje da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravlјenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isklјučivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državlјanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavlјenim ličnim svojstvima. Odredbama člana 4. propisano je načelo jednakosti tako što je regulisano da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije. Odredbama čl. 5-14. definisani su različiti oblici povrede načela jednakosti, odnosno diskriminatornog postupanja. Odredbama člana 19. propisano je da svako ima pravo na predškolsko, osnovno, srednje i visoko obrazovanje i stručno osposoblјavanje pod jednakim uslovima, u skladu sa zakonom, kao i da je zabranjeno licu ili grupi lica na osnovu njihovog ličnog svojstva, otežati ili onemogućiti upis u vaspitno-obrazovnu ustanovu, ili isklјučiti ih iz ovih ustanova, otežati ili uskratiti mogućnost praćenja nastave i učešća u drugim vaspitnim, odnosno obrazovnim aktivnostima, razvrstavati učenike po ličnom svojstvu, zlostavlјati ih i na drugi način nepravedno praviti razliku i nejednako postupati prema njima. Odredbama člana 22. propisano je da svako dete ima jednaka prava i zaštitu u porodici, društvu i državi, bez obzira na njegova/njena lična svojstva ili lična svojstva roditelјa, staratelјa i članova porodice. Odredbama čl. 3. st. 1. tač. 2. Zakona o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom[3] diskriminacija je definisana kao svako pravlјenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isklјučivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva) u odnosu na lica ili grupe, kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koje se zasniva na invalidnosti ili na razlozima u vezi sa njom.

Republika Srbija preuzela je određene obaveze ratifikacijom međunarodnih konvencija – Konvencije o pravima deteta[4], koja u čl. 23. i 28. utvrđuje jednakost dece sa smetnjama u razvoju sa ostalom decom i pravo na obrazovanje za svu decu i Konvencije o pravima osoba sa invaliditetom[5], koja se u članu 7. posebno bavi decom sa invaliditetom i obavezuje države potpisnice da preduzmu sve potrebne mere kako bi osigurale da deca sa invaliditetom uživaju sva lјudska prava i osnovne slobode na osnovu jednakosti sa drugom decom, a u članu 24. utvrđuje pravo na obrazovanje osoba sa invaliditetom bez diskriminacije i na osnovu jednakosti sa drugima.

 

S obzirom na to, da se radi o jednom od sistemskih propisa u oblasti obrazovanja u sklopu reforme obrazovanja i vaspitanja, neophodno je pri uređivanju prava i obaveza u vezi sa obezbeđivanjem udžbenika, voditi računa da se nivo lјudskih prava dostignut primenom važećih propisa ne smanjuje.

Imajući u vidu navedeno, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti povodom pojedinih rešenja sadržanih u Nacrtu zakona, daje sledeće mišlјenje:

 

  1. U članu 2. stav 1. Nacrta zakona, kod definisanja udžbenika navedeno je da je udžbenik osnovno didaktički oblikovano nastavno sredstvo „učenika i polaznika“, dok je u pojedinim odredbama (npr. član 2. stav 5, član 4. st. 1. i 2, član 5. stav 3.), prilikom određivanja ko upotreblјava i kome su namenjeni udžbenici, udžbenički komplet i dr. naveden samo učenik ili samo polaznik. Poverenik ukazuje da je po ovom pitanju neophodno izvršiti usaglašavanje u celom tekstu Nacrta.
  2. Članom 4. Nacrta zakona propisano je da je prilagođeni udžbenik prethodno po zakonu odobreni udžbenik u skladu sa obrazovnim potrebama učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom čiji vid prilagođavanja utvrđuje tim za inkluzivno obrazovanje škole koju učenik pohađa, a način prilagođavanja propisuje ministar, dok je članom 42. stav 2. tačka 1) Nacrta zakona propisana novčana kazna za prekršaj izdavača ako prodaje udžbenik i priručnik, koji se štampaju na jeziku i pismu nacionalne manjine, odnosno sa prilagođenim pismom i/ili formatom za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom po većoj maloprodajnoj ceni koja je veća od maloprodajne cene udžbenika i priručnika sa PDV-om na srpskom jeziku, odnosno čiji se sadržaj i/ili format prilagođava. Poverenik smatra da u Nacrtu zakona nije dovolјno jasno određeno šta se smatra pod prilagođenim udžbenikom, te se stiče utisak da su u pitanju posebni udžbenici za decu sa smetnjama u razvoju i invaliditetom, što bi bilo u suprotnosti sa antidiskriminacionim propisima. Iz teksta odredbe nije jasno da li se radi o udžbenicima čiji se sadržaj ili format prilagođava. Iz navedenih odredaba Nacrta zakona ne može se zaklјučiti da li će primera radi deca koja su slepa učiti isto gradivo kao i deca koja nemaju ovu vrstu invaliditeta, odnosno da li će koristiti udžbenik prilagođenog formata ili udžbenik prilagođenog sadržaja u smislu da će sadržaj udžbenika biti skraćen ili na bilo koji drugi način smanjen, što bi moglo da utiče na kvalitet obrazovanja deca sa ovom vrstom invaliditeta i što bi moglo da dovede do diskriminacije, odnosno neopravdanog pravlјenja razlike u odnosu na ove učenike samo zbog njihovog ličnog svojstva.

 

S tim u vezi, Poverenik podseća da je prema stavu Komiteta za prava osoba sa invaliditetom u Opštem komentaru o pristupačnosti[6] naglašeno da obezbeđivanje pristupačnosti ne znači samo obezbeđivanje fizičke pristupačnosti prostora, već i pristupačnost informacija i komunikacija, uklјučujući i udžbenike. Konvencije o pravima deteta[7], u čl. 23. i 28. utvrđuje jednakost dece sa smetnjama u razvoju sa ostalom decom. Takođe, članom 24. Konvencije o pravima osoba sa invaliditetom između ostalog je propisano da države strane ugovornice će omogućiti osobama sa invaliditetom da uče veštine života i društvenog razvoja radi njihovog punog učešća u obrazovanju i ravnopravnog pripadanja zajednici. U tom cilјu, države strane ugovornice će preduzeti odgovarajuće mere, uklјučujući: a) omogućavanje lakšeg učenje Brajovog pisma, alternativnog pisma, uveličavajućih i alternativnih načina, sredstava i formata komunikacije kao i veština orijentacije i kretanja, uz podršku i usmeravanje od strane lica sa sličnim problemima; b) olakšavanje učenja jezika znakova i unapređenja lingvističkog identiteta zajednice gluvih; c) obezbeđivanje da se školovanje osoba, posebno dece, koja su slepa, gluva ili i slepa i gluva organizuje na najprikladnijim jezicima, načinima i sredstvima komunikacije za pojedinca, kao i u sredinama koje maksimalno pogoduju akademskom i društvenom razvoju. Takođe članom 19. Zakona o zabrani diskriminacije propisano je da svako ima pravo na predškolsko, osnovno, srednje i visoko obrazovanje i stručno osposoblјavanje pod jednakim uslovima, u skladu sa zakonom. Stavom 2. ovog člana, pored ostalog je propisano da je zabranjeno licu ili grupi lica, na osnovu njihovog ličnog svojstva otežati ili uskratiti mogućnost praćenja nastave i učešća u drugim vaspitnim, odnosno obrazovnim aktivnostima, razvrstati učenike po ličnom svojstvu ili na drugi način neopravdano napraviti razliku i nejednako postupati prema njima.

 

Takođe u članu 4. Nacrta zakona potrebno je precizirati i šta se smatra vidom, a šta načinom prilagođavanja, odnosno šta u smislu Nacrta zakona predstavlјa prilagođavanje i koja je veza između ovog prilagođavanja i nastavnog plana i programa ze sve učenike. Poverenik je mišlјenja da odredbe koje se odnose na prilagođene udžbenike treba još jednom razmotriti i precizirati, pri čemu je potrebno voditi računa da budu u skladu sa antidiskriminacionim propisima i da obezbeđuju jednake mogućnosti za sve učenike bez obzira na njihova lična svojstva.

 

Pored toga, potrebno je još jednom razmotriti odredbu člana 42. stav 2. tačka 1) Nacrta zakona i uskladiti je sa odredbama čl. 10. i 14. Nacrta zakona  koje se odnose na proizvodnju niskotiražnih udžbenika i osnivanje Centra za niskotiražne udžbenike. Poverenik je mišlјenja da je potrebno i u delu Nacrta zakona koji ne obuhvata kaznene odredbe jasno propisati obavezu da udžbenik i priručnik, koji se štampaju na jeziku i pismu nacionalne manjine, odnosno sa prilagođenim pismom i/ili formatom za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom se ne može prodavati po većoj maloprodajnoj ceni udžbenika i priručnika sa PDV-om na srpskom jeziku.

 

  1. Odredbom člana 9. stav 1. Nacrta zakona, propisano je da „Vlada može, u cilјu omogućavanja jednake dostupnosti obrazovanja i vaspitanja u skladu sa raspoloživim sredstvima budžeta Republike Srbije, doneti odluku o finansiranju pripreme i/ili nabavke i dodele, odnosno sufinansiranju pripreme i/ili nabavke udžbenika, priručnika, nastavnih sredstava i pomagala za učenike i polaznike koji su socijalno i materijalno ugroženi, kao i za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom. Odlukom iz stava 1. ovog člana Vlada utvrđuje: 1) nivo i vrstu obrazovanja, razred i predmet za koji će se finansirati, odnosno sufinansirati udžbenici, priručnici, nastavna sredstva i pomagala; 2) uslove i kriterijume na osnovu kojih učenik, odnosno polaznik ostvaruje pravo na finansiranje, odnosno sufinansiranje.“ Poverenik je mišlјenja da treba da postoji obaveza finansiranja nabavke ovih udžbenika i nastavnih pomagala u cilјu podsticanja pune ravnopravnosti, zaštite i napretka lica, odnosno grupe lica koje se nalaze u nejednakom položaju naročito imajući u vidu da je u skladu sa članom 71. stav 2. Ustava Republike Srbije osnovno obrazovanje obavezno i besplatno, a srednje obrazovanje je besplatno.
  2. Takođe, u članu 10. stav 2. propisano je da se pored ostalog, pod niskotiražnim udžbenikom smatra i udžbenik prilagođen potrebama učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom, kao i udžbenik na jeziku i pismu nacionalne manjine. U stavu 3. ovog člana, propisano je da izdavači udžbenika imaju obavezu da učestvuju u obezbeđivanju sredstava za izdavanje niskotiražnih udžbenika u iznosu 2% ostvarenih neto prihoda od prodatih udžbenika i drugih nastavnih sredstava u prethodnoj kalendarskoj godini i da navedena sredstva obračunaju i uplate na namenski račun budžeta Republike Srbije najkasnije do 31. marta, dok je stavom 4. propisano da Vlada može, ako sredstva iz stava 3. ovog člana nisu dovolјna za finansiranje izdavanja niskotiražnih udžbenika, u skladu sa raspoloživim sredstvima budžeta Republike Srbije, doneti odluku o sufinansiranju pripreme i/ili nabavke niskotiražnih udžbenika. Poverenik je mišlјenja da je navedenu odredbu potrebno još jednom razmotriti, a posebno sa aspekta usaglašenosti sa antidiskriminacionim propisima. Naime, postavlјa se pitanje da li će učenicima sa smetnjama u razvoju i invaliditetom, kao i učenicima koji se obrazuju na jeziku i pismu nacionalne manjine biti obezbeđeni udžbenici ukoliko sredstva koja obezbeđuju izdavači udžbenika nisu dovolјna, a Vlada nije obezbedila dodatna sredstva u budžetu. S tim u vezi, mišlјenja smo da je potrebno propisati mehanizam kojim će se obezbediti da učenici sa smetnjama u razvoju i invaliditetom kao i učenici koji se obrazuju na jeziku i pismu nacionalne manjine imaju potrebne udžbenike. Takođe, ističemo da je članom 14. stav 3. Nacrta zakona propisano da se delatnost Centra finansira iz sredstava izdavača u skladu sa pomenutim članom 10. Nacrta zakona iz čega proizlazi da Centar nema sopstvenih prihoda, te bi u slučaju da Vlada ne obezbedi nedostajuća sredstva, štampanje ovih udžbenika bilo neizvesno.

Pored navedenih primedaba Poverenik je mišlјenja da je u članu 10. stav 2. tačka 2) Nacrta zakona kod navođenja šta se smatra niskotiražnim udžbenikom potrebno precizirati da je u pitanju i udžbenik „koji je formatom“ prilagođen potrebama učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom.

  1. U članu 12. stav 1. Nacrta zakona, propisano je da „Udžbenik, priručnik, elektronski dodatak uz udžbenik, dodatno nastavno sredstvo, didaktičko sredstvo i didaktičko igrovno sredstvo svojim sadržajem i oblikom treba da omoguće sprovođenje principa jednakih mogućnosti“. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je mišlјenja da je potrebno precizirati odredbe člana 12. stav 1. Nacrta zakona tako što bi se propisalo da udžbenici i sva druga nastavna sredstva i pomagala treba da promovišu pravo na ravnopravnost i nediskriminaciju.
  2. Članom 14. stav 4. Nacrta zakona propisano je da Centar izdaje niskotiražni udžbenik koji je izabran za korišćenje od strane najvećeg broja učenika i polaznika ukoliko izdavač nije zainteresovan da sam izdaje taj niskotiražni udžbenik. Poverenik smatra da je potrebno preciziranje i usaglašavanje ove odredbe sa članom 33. st. 2. i 3. Nacrta zakona u smislu ko i kako vrši izbor udžbenika, imajući u vidu da odluku o izboru udžbenika donosi nastavničko veće. Dalјe u vezi sa izborom udžbenika, na ovom mestu ukazujemo i na to da posebno treba razmotriti i odredbe člana 33. st. 4. i 5. Nacrta zakona, kojima je propisano da ukoliko u Katalogu nema odobrenih udžbenika za nastavu na jeziku i pismu nacionalne manjine, škole od odobrenih udžbenika na srpskom jeziku vrše izbor udžbenika koji će biti preveden na jezik i pismo nacionalne manjine, dok je stavom 4. ovog člana predviđeno da će se udžbenik koji je izabran za korišćenje od strane najvećeg broja učenika koji pohađaju nastavu na jeziku i pismu nacionalne manjine u odnosu na ukupan broj učenika koji pohađaju nastavu na jeziku i pismu te nacionalne manjine, koristiti u svim školama u kojima se obrazovno-vaspitni rad ostvaruje na tom jeziku i pismu. Poverenik smatra da Nacrt zakona ne sadrži dovolјno jasne kriterijume koji će se koristiti prilikom donošenja odluke o izboru udžbenika, niti detalјnije uređuje sam postupak njihovog izbora, čime je ostavlјen prostor za različita tumačenja i moguće nejednako postupanje i primenu zakona u praksi.
  3. U članu 22. Nacrta zakona, propisano je da stručnu ocenu kvaliteta rukopisa udžbenika, daje Komisija koju iz reda zaposlenih formira Zavod, odnosno Pokrajinski zavod. Ukoliko nema zaposlenih lica za odgovarajuću oblast, data je mogućnost angažovanja drugih stručnih lica za odgovarajuću oblast za koju je dostavlјen rukopis udžbenika. Poverenik smatra da je neophodno propisati obavezno učešće eksperta/kinje za oblast lјudskih prava i antidiskriminacionog zakonodavstva u radu Komisija za ocenu kvaliteta rukopisa.
  4. 8. Analizom teksta Nacrta zakona, uočeno je da nedostaju odredbe kojima se reguliše izbor priručnika, za koje je predviđeno postojanje Kataloga priručnika. S tim u vezi, ukazujemo da čl. 31, 32, 33. i 39. Nacrta zakona, treba da sadrže i odredbe o shodnoj primeni pojedinih odredaba Nacrta zakona i na priručnike (kako je to već regulisano npr. čl. 30, 38. i 40), koje se po potrebi odnose pored priručnika i na dodatna nastavna sredstva, didaktička sredstva i didaktička igrovna sredstva, kako bi se izbegle pravne praznine i sprečila svaka eventualna nejednakost.
  5. 9. Dalјe, ukazujemo na odredbu člana 37. stav 3. Nacrta zakona, prema kojoj se za sredstvo obezbeđenja za ispunjenje obaveze izdavača, kao osnova za izračunavanje projektovanog neto prihoda, uzima tiraž udžbenika izdavača koje su škole izabrale „pre“ objavlјivanja Kataloga. Imajući u vidu da je čl. 18. i 33. Nacrta zakona, predviđeno da škole vrše izbor udžbenika iz Kataloga udžbenika, koji se objavlјuje najkasnije do 15. februara, sugerišemo da se odredbe ovih članova usaglase i preciziraju u smislu da škole ne mogu vršiti izbor udžbenika pre objavlјivanja Kataloga.
  6. 10. Članom 40. stav 1. tačka 4) Nacrta zakona, propisano je da se udžbenik povlači iz upotrebe u slučaju da je tokom korišćenja određenog udžbenika procenjeno da se njegovom upotrebom ne obezbeđuje ostvarivanje „cilјeva“ obrazovanja i vaspitanja, dok je stavom 7. istog člana propisano da je povlačenje udžbenika opravdano ako se njegovim korišćenjem ne obezbeđuju „ishodi“ obrazovanja i vaspitanja. Poverenik smatra da je celishodno da se ove odredbe podjednako odnose kako na cilјeve tako i na ishode obrazovanja i vaspitanja, koji su u korelaciji i koji su propisani čl. 8. i 9. Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09, član 1. i član 33. tačka 7)

[2] Ustav Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 98/06) član 21.

[3] „Službeni glasnik RS“, broj 33/06

[4] „Službeni  list SFRJ – Međunarodni ugovori“, broj 15/90 i „Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori“, br. 4/96 i 2/97

[5] „Službeni glasnik RS, Međunarodni ugovori“, broj 42/09)

[6] Opšti komentar o pristupačnosti Komiteta za prava osoba sa invaliditetom, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G14/033/13/PDF/G1403313.pdf?OpenElement

[7] „Službeni  list SFRJ – Međunarodni ugovori“, broj 15/90 i „Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori“, br. 4/96 i 2/97

 

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

microsoft-word-iconMišljenje na Nacrt zakona o udžbenicimaDownload

 

 

Print Friendly, PDF & Email
back to top