br. 011-00-2/2016-04 datum: 21.01.2016.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti da prati sprovođenje zakona i drugih propisa, inicira donošenje ili izmenu propisa radi sprovođenja i unapređivanja zaštite od diskriminacije i daje mišljenje o odredbama nacrta zakona i drugih propisa koji se tiču zabrane diskriminacije (član 33. tačka 7. Zakona o zabrani diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, broj 22/09), Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje

MIŠLjENjE

na Nacrt zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru

Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu zatražilo je elektronskom poštom 20. januara 2016. godine, mišljenje Poverenika za zaštitu ravnopravnosti na novi tekst Nacrta zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru (u daljem tekstu: Nacrt zakona), uz koji je dostavljeno i izjašnjenje na primedbe državnih organa na prethodni tekst nacrta. Postupajući po ovom zahtevu, dajemo mišljenje na pojedine odredbe Nacrta zakona, koje su relevantne sa aspekta delokruga rada Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.

U izjašnjenju na dostavljene primedbe navedeno je da su prihvaćene primedbe koje je Poverenik za zaštitu ravnopravnosti dao na čl. 8, 10. i 12. Nacrta zakona, a da je načelna primedba Poverenika da ovim Nacrtom zakona nisu prepoznati nezavisni organi, uvažena kroz prihvatanje i uvažavanje pojedinačnih primedaba.

Analiza novog teksta Nacrta zakona pokazala je da je ovaj tekst u pretežnom delu izmenjen u odnosu na ranije dostavljeni tekst i da su neka pitanja od sistemskog značaja na drugačiji način uređena. Generalni stav Poverenika za zaštitu ravnopravnosti je da je novi tekst Nacrta zakona nerazumljiv i nejasan, kao i da Nacrt zakona i dalje ne prepoznaje specifičnost nezavisnih organa i propise koji uređuju rad ovih institucija.

S tim u vezi, ukazujemo da je Zakonom o zabrani diskriminacije (u daljem tekstu: ZZD) propisano da je Poverenik za zaštitu ravnopravnosti samostalan državni organ, nezavisan u obavljanju poslova utvrđenih ovim zakonom koji ima stručnu službu koja mu pomaže u vršenju njegovih nadležnosti. U skladu sa ZZD, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti donosi akt kojim uređuje organizaciju i rad svoje stručne službe na koji saglasnost daje Narodna skupština i samostalno odlučuje o prijemu lica u radni odnos, rukovođen potrebama profesionalnog i delotvornog vršenja svoje nadležnosti, što ga zajedno sa drugim nezavisnim organima čini specifičnim u odnosu na ostale organe i organizacije koje je osnovala Republika Srbija. U skladu sa odredbama člana 32. stav 7. ZZD, na zaposlene u stručnoj službi Poverenika shodno se primenjuju propisi o radnim odnosima u državnim organima. Imajući to u vidu, ne stoji tvrdnja iz izjašnjenja na mišljenja nezavisnih organa da radnopravni status zaposlenih u ovim telima nije potrebno posebno urediti članom 1. Nacrta zakona jer oni imaju položaj državnih službenika i nameštenika.

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti i dalje ostaje pri mišljenju da je u Nacrtu zakona potrebno uvažiti poseban status nezavisnih organa i u okviru člana 1. stav 3. Nacrta zakona propisati posebnu odredbu koja bi se odnosila na nezavisne organe i njihov specifičan položaj, naročito imajući u vidu odredbe posebnih zakona kojima su ovi organi ustanovljeni, kao i odredbu člana 44. stav 2. Zakona o državnim službenicima. Naime, ovom odredbom je propisano da se radna mesta i poslovi u ostalim državnim organima, koji nisu organi državne uprave, službe vlade, sudova, javnog tužilaštva i Republičkog javnog pravobranilaštva razvrstavaju njihovim aktima, što je i slučaj sa Poverenikom za zaštitu ravnopravnosti (član 32. stav 1. ZZD).

Pored navedenog, predloženi član 1. Nacrta zakona je nejasan i ostavlja mogućnost za različito tumačenje koja tačka stava 3. ovog člana se odnosi na koje organe, odnosno, da li se na nezavisne državne organe odnosi tačka 1. ili tačka 5. navedenog stava.

U zavisnosti od tumačenja člana 1. postavlja se i pitanje da li Vlada, ukoliko se član 1. stav 3. tačka 1. Nacrta zakona odnosi na nezavisne organe, može svojim aktom iz člana 10. stav 1. Nacrta zakona i za njih uređivati radna mesta koja se svrstavaju u radne grupe i platne razrede, s obzirom na specifičnu ulogu ovih organa i njihovu odgovornost jedino prema Narodnoj skupštini.

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatra da član 10. stav 1. Nacrta zakona stvara zabunu i da ga je potrebno bolje formulisati, naročito imajući u vidu materiju koju uređuje stav 1. ovog člana pod rubrumom „Katalog radnih mesta odnosno zvanja i položaja i funkcija u javnom sektoru”. Ukoliko pravilno tumačimo navedenu odredbu, akt Vlade se donosi samo za zaposlene nameštenike iz člana 1. stav 3. tač. 1. i 4. i zaposlene iz člana 1. stav 3. tač. 6. do 9. i ne predstavlja Katalog radnih mesta, odnosno zvanja i položaja i funkcija u javnom sektoru iz stava 2. istog člana. Ukoliko su akt Vlade iz stava 1. ovog člana i Katalog radnih mesta, odnosno zvanja i položaja i funkcija u javnom sektoru dva različita akta (a tumačimo da jesu), nejasno je u kakve akte spada Katalog radnih mesta, odnosno zvanja i položaja i funkcija u javnom sektoru, kao i koji je način njegovog donošenja i vršenja izmena i dopuna. Nacrtom zakona je propisano da Katalog radnih mesta, odnosno zvanja i položaja i funkcija u javnom sektoru sačinjava i na svojoj internet prezentaciji objavljuje ministarstvo nadležno za poslove državne uprave i lokalne samouprave. Nije jasna obavezujuća snaga i pravno dejstvo ovog akta, kao ni odnos ovog akta prema aktu Vlade iz stava 1. ovog člana. Ovo naročito imajući u vidu da Katalog radnih mesta, odnosno zvanja i položaja i funkcija u javnom sektoru obavezno sadrži popis radnih mesta, njihove opise i zahteve za njihovo obavljanje koji su utvrđeni aktom iz stava 1. ovog člana (ili iz člana 1. ovog člana kako je napisano u Nacrtu).

S tim u vezi, ukazujemo da je nejasna i odredba člana 26. Nacrta zakona koja se poziva na akt Vlade iz člana 10. Nacrta zakona pri čemu nije dato određenje da li se radi o aktu iz člana 10. stav 1. Nacrta zakona ili se nešto drugo imalo u vidu, jer ni obrazloženje člana 26. Nacrta zakona takođe ne daje adekvatno pojašnjenje ovog člana.

Zatim, odredbom člana 8. stav 2. Nacrta zakona propisano je da se početni koeficijent određuje u rasponu vrednosti početna tri platna razreda platne grupe u koji je svrstano zvanje u kojem se obavljaju poslovi određenog radnog mesta, odnosno položaj za državne službenike i službenike u organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, odnosno u rasponu vrednosti početna tri platna razreda platne grupe u koji je svrstano radno mesto za ostale zaposlene u javnom sektoru, dok su članom 15. Nacrta zakona propisani rasponi koeficijenata platnih grupa u 11 platnih razreda. Ukazujemo da je nejasno šta je početni koeficijent, da li je to koeficijent koji se određuje prilikom prvog raspoređivanja po odredbama ovog zakona ili prilikom prvog zapošljavanja lica u javnom sektoru. Takođe nije jasno opisano ni dalje raspoređivanje zaposlenih po platnim razredima, kao ni odnos zatečene plate iz člana 39. Nacrta zakona i novih koeficijenata.

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatra da u Nacrtu zakona postoji terminološka neusklađenost (npr. zaposleni u javnom sektoru, svi zaposleni, zaposleni i sl), što stvara zabunu i može dovesti do različitih tumačenja odredaba zakona. Takođe, u cilju ostvarivanja pravne sigurnosti predlažemo da se preformuliše član 39. Nacrta zakona, tako što bi se rokovi za donošenje posebnih zakona određivali posebno i pozivanjem na članove Nacrta zakona koji propisuju da će se određena materija urediti posebnim zakonima, što bi doprinelo jasnoći prelaznih i završnih odredaba i njihovoj pravilnoj primeni.

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatra da je nejasan i odnos člana 39. stav 3. Nacrta zakona i posebnih zakona kojima je propisano da se plate zaposlenih obezbeđuju u budžetu Republike Srbije, a ne kao što je propisano Nacrtom zakona u skladu sa budžetskim i fiskalnim ograničenjima. Pored toga, nejasna je i odredba člana 40. Nacrta zakona, kao i razlog propisivanja preispitivanja odnosa koeficijenta platnih grupa i platnih razreda svake tri godine u skladu sa odnosima zarada na uporedivim poslovima na tržištu rada van javnog sektora, kao i posledice takvog preispitivanja. Ukoliko je posledica ovakvog preispitivanja izmena zakona ili osnovice za obračun i isplatu plate, postupak za izmene i dopune zakona je već propisan i poznat u pravnom sistemu. Ukoliko se ovo preispitivanje vrši radi analiziranja i utvrđivanja stanja, nejasna je potreba da se ovakvo preispitivanje posebno uređuje zakonom a naročito bez utvrđivanja nadležnosti određenog organa da ovakvo preispitivanje vrši, kao i koji su pravni efekti ovakvog preispitivanja.

Smatramo da zbog kratkog roka u kom je traženo mišljenje na Nacrt zakona, koji se ubraja u red sistemskih zakona, nije moguće u potpunosti sagledati sva predložena zakonska rešenja i eventualne posledice primene predloženih rešenja na zaposlene u javnom sektoru, kao i sve probleme koje bi u praksi mogla izazvati primena ovog zakona.

Imajući u vidu sve izneto, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatra da je potrebno još jednom razmotriti Nacrt zakona, odnosno, dopuniti ga u skladu sa dostavljenim mišljenjima, ako bi se sve nejasnoće i nedostaci otklonili pre usvajanja i sprečili problemi u primeni zakona.

S poštovanjem,

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Mišljenje na Nacrt zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru