3. 011-00-25/2018-02 datum: 3. septembar 2018. godine

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1], Poverenica za zaštitu ravnopravnosti, daje

MIŠLjENјE

na Nacrt zakona o platama državnih službenika i nameštenika

Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave je dopisom broj: 011-00-274/2018-19 od 8. avgusta 2018. godine, dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti Nacrt zakona o platama državnih službenika i nameštenika (u dalјem tekstu: Nacrt zakona), radi davanja mišlјenja.

Ustavom Republike Srbije^[2] odredbom člana 21. propisana je zabrana diskriminacije, neposredne ili posredne, po bilo kom osnovu. Pored toga odredbom člana 20. Ustava propisano je da lјudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolјi u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, ako i da se dostignuti nivo lјudskih i manjinskih prava ne može se smanjivati.

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije kojim je propisano da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti. Pod diskriminacijom se, u skladu sa odredbom člana 2. ovog zakona, podrazumeva svako neopravdano pravlјenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isklјučivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i članove njihovih porodica ili njima bliska lica, a koje se zasniva na rasi, boji kože, precima, državlјanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu,seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu,izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim,odnosno pretpostavlјenim ličnim svojstvima. Odredbama  člana 4. ovog zakona propisano je načelo jednakosti tako što je regulisano da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije. Odredbama čl. 5-14. definisani su različiti oblici povrede načela jednakosti, odnosno diskriminatornog postupanja. Odredbama člana 16. Zakona o zabrani diskriminacije propisano je da je zabranjena diskriminacija u oblasti rada, odnosno narušavanje jednakih mogućnosti za zasnivanje radnog odnosa ili uživanje pod jednakim uslovima svih prava u oblasti rada, kao što su pravo na rad, na slobodan izbor zaposlenja, na napredovanje u službi, na stručno usavršavanje i profesionalnu rehabilitaciju, na jednaku naknadu za rad jednake vrednosti, na pravične i zadovolјavajuće uslove rada, na odmor, na obrazovanje i stupanje u sindikat, kao i na zaštitu od nezaposlenosti. Zaštitu od diskriminacije uživa lice u radnom odnosu, lice koje obavlјa privremene i povremene poslove ili poslove po ugovoru o delu ili drugom ugovoru, lice na dopunskom radu, lice koje obavlјa javnu funkciju, pripadnik vojske, lice koje traži posao, student i učenik na praksi, lice na stručnom osposoblјavanju i usavršavanju bez zasnivanja radnog odnosa, volonter i svako drugo lice koje po bilo kom osnovu učestvuje u radu.

Ustav Republike Srbije^[3] jemči pravo na rad, garantuje svakom licu pravo na slobodan izbor rada i propisuje da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta. Pored prava na izbor posla i njegove jednake dostupnosti Ustav garantuje i niz prava koja se ostvaruju nakon zasnivanja radnog odnosa i kojih se lice ne može odreći.

Uredbom o ratifikaciji konvencije Međunarodne organizacije rada (MOR) br. 111 o diskriminaciji (zaposlenje i zanimanje)^[4], propisano je da diskriminacija predstavlјa i svako pravlјenje razlike, isklјučenje ili davanje prvenstva koje ima za posledicu ukidanje ili narušavanje jednakih mogućnosti ili tretmana u zaposlenju ili zanimanju.

Zakonom o radu^[5] zabranjuje se diskriminacija, odnosno, svaki oblik diskriminacije lica koja traže zaposlenje, kao i zaposlenih, s obzirom na pol, rođenje, jezik, rasu, boju kože, starost, trudnoću, zdravstveno stanje, odnosno invalidnost, nacionalnu pripadnost, veroispovest, bračni status, porodične obaveze, seksualno opredelјenje, političko ili drugo uverenje, socijalno poreklo, imovinsko stanje, članstvo u političkim organizacijama, sindikatima ili neko drugo lično svojstvo. Odredbama člana 20. ovog zakona zabranjuje se diskriminacija, između ostalog, i u odnosu na uslove za zapošlјavanje i izbor kandidata za obavlјanje određenog posla, uslove rada i sva prava iz radnog odnosa, obrazovanje, osposoblјavanje i usavršavanje, kao i napredovanje na poslu.

Poverenik načelno ukazuje da se na osnovu dostavlјenog Nacrta zakona ne može u potpunosti sagledati koje će konačne efekte imati ovaj zakon, odnosno kakve će efekte u krajnjem ishodu imati prelazne i završne odredbe, posebno čl. 41 i 42. Nacrta zakona, tj da li se donošenjem ovog zakona omogućava unapređenje državno-službeničkog sistema ili njegovo urušavanje.

Pored navedenog ističemo sledeće:

1. Članom 27. Nacrta zakona uređuje se nagrađivanje državnih službenika određivanjem većeg koeficijenta ukoliko je uzastopno dve godine u vrednovanju radne uspešnosti utvrđeno da prevazilazi očekivanja, odnosno ako je u periodu od četiri godine uzastopno u vrednovanju radne uspešnosti utvrđeno najmanje da ispunjava očekivanja, odnosno ako je u periodu od pet godina u vrednovanju radne uspešnosti utvrđeno najmanje da ispuanjava očekivanja. Primenom ovako definisane odredbe onemogućava se napredovanje državnim službenicima čija uspešnost u prethodne dve, odnosno četiri ili pet godina nije vrednovana zbog odsustva sa rada dužeg od šest meseci. Ovakva odredba posebno negativno se odražava na radnopravni status žena čija uspešnost nije vrednovana u kalendarskoj godini u kojoj su odsustvovale sa rada duže od šest meseci zbog trudničkog, porodilјskog ili odsustva sa rada radi nege deteta, imajući u vidu da vrednovanje njihovog rada nije ni moglo biti vršeno u periodu od dve, odnosno četiri godine uzastopno.

Takođe, ukazujemo da je Poverenik za zaštitu ravnopravnosti 2018. godine uputio preporuku mera sudovima na teritoriji Republike Srbije da prilikom odlučivanja o napredovanju državnih službenika uzimaju u obzir sve uzastopne ocene o radu za godine u kojima su ocenjivani, ne računajući godinu u kojoj nisu ocenjivani zbog korišćenja trudničkog, porodilјskog odsustva ili odsustva sa rada zbog nege deteta. Naime, odsustvovanje sa posla zbog trudnoće i roditelјstva ne sme da bude smetnja za izbor u više zvanje, napredovanje i stručno usvaršavanje, što bi bilo u suprotnosti sa Ustavom i antidiskriminacionim propisima. Članom 16. Zakona o ravnopravnosti polova je propisano da odsustvovanje sa posla zbog trudnoće i roditelјstva ne sme da bude smetnja za izbor u više zvanje, napredovanje i stručno usavršavanje, niti da bude osnov za raspoređivanje na neodgovarajuće poslove i za otkaz ugovora u skladu sa zakonom kojim se uređuje rad. Naime, poslodavac je dužan da obezbedi da se odsustvovanje sa posla zbog trudnoće i roditelјstva ne odražava negativno na radnopravni status zaposlenih kao i da donosi odluke koje su zasnovane na objektivnim kriterijumima, kao što su stručna sprema, znanje, radna sposobnosti i slično. U suprotnom, zaposlenima koji se odluče da rode dete, ili odsustvuju sa posla radi nege deteta šalјe se poruka da im preti opasnost da će po povratku na rad na neki način biti degradirani, bez obzira na njihova postignuća u poslu i trud koji su uložili pre odlaska na trudničko, porodilјsko odsustvo ili odsustvo sa rada radi nege deteta. Povodom ove preporuke mera, sudovi su obavestili Poverenika da će ubuduće da prilikom napredovanja uzimati u obzir ocene državnih službenika u nizu ocena za godine u kojima su ocenjeni, ne računajući godinu u kojoj nisu ocenjeni zbog trudničkog, porodilјskog ili odsustva sa rada radi nege deteta, te da će ubuduće pod uzastopnim godinama podrazumevati godine u kojima je državni službenik bio ocenjen, a koje mogu biti u vezi sa kalendarskim godinama u slučajevima kada nije bilo prekida u ocenjivanju ili godininama koje su neposredno prethode ili slede godini u kojoj državni službenik nije bio ocenjen.

Istovremeno napominjemo da je navedenu odredbu potrebno usaglasiti i sa odredbom člana 57. Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima dostavlјenim na mišlјenje ovom organu vašim aktom broj: 011-00-232/2018-20 od 10. avgusta 2018. godine. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je u svom mišlјenju na ovaj propis već naveo da bi u sve odredbe tog propisa koje se odnose na uzastopnost u vrednovanju uspešnosti trebalo dosledno navesti da se uspešnost ne ceni u odnosu na prethodne godine, nego u odnosu na prethodna uzastopna vrednovanja, pri čemu se prekid u vrednovanju radne uspešnosti usled odsutnosti sa rada ne smatra prekidom uzastopnosti.

U smislu navedenog, imajući u vidu da odsustvovanje sa posla zbog zdravstvenog stanja ili trudnoće i roditelјstva ne sme da bude smetnja za nagrađivanje određivanjem višeg koeficijenta, smatramo da bi odredbu člana 27. Nacrta zakona trebalo dopuniti stavom kojim se uređuje da se prekid u vrednovanju radne uspešnosti usled odsutnosti sa rada državnog službenika ne smatra prekidom za nagrađivanje državnog službenika iz st. 1-3. člana 27. Nacrta zakona.

Takođe, odredbama člana 27. Nacrta zakona propisana je mogućnost ostvarivanja većeg koeficijenta državnim službenicima za koje je utvrđeno da u određenom vremenskom periodu  prevazilaze očekivanja, odnosno ispunjavaju očekivanja. Međutim odredbama st. 7. i 8. istog člana uređuje se da visinu uvećanja koeficijenata određuje rukovodilac u skladu sa sredstvima obezbeđenim u budžetu u svakoj budžetskoj godini, te da ukoliko u budžetskoj godini nisu obezbeđena sredstva, ovo pravo državni službenik ostvaruje kada se steknu uslovi u budžetu. Na ovaj način uvode se novi kriterijumi i merila za nagrađivanje, koji su ekonomske prirode, umesto kriterijuma i merila propisanih Zakonom o državnim službenicima. Takođe, ove odredbe su u suprotnosti sa antidiskriminacionom odredbom člana 11. Zakona o državnim službenicima koja se odnosi na to da su svi državni službenici jednaki kada se odlučuje o napredovanju i nagrađivanju i ostvarivanju njihove pravne zaštite, a istovremeno se na ovaj način otvara prostor da mnogi koji su ispunili uslove da napreduju u odnosu na  kvalitet svog rada, to pravo neće ostvariti dok se ne steknu uslovi u budžetu. Imajući u vidu da ekonomski kriterijum kapaciteta budžeta nije kriterijum koji treba da utiče na nagrađivanje državnih službenika čije ponašanje i funkcionalne kompetencije prevazilaze očekivanja, a radna uspešnost obezbeđuje ostvarivanje svih organizacionih cilјeva državnog organa, smatramo da je potrebno još jednom sagledati predložena rešenja i ponuditi drugačija, koja odgovaraju postavlјenim cilјevima.

2. Članom 34. stav 3. Nacrta zakona uređuje se da u slučaju promene mesta stanovanja državnog službenika odnosno nameštenika nakon zasnivanja radnog odnosa, poslodavac nije u obavezi da naknadi uvećane troškove prevoza nastale promenom mesta stanovanja, osim ako navedena promena nije posledica premeštaja, odnosno raspoređivanja državnog službenika, odnosno nameštenika na zahtev poslodavca zbog potrebe službe ili organizacije rada ili ako poslodavac prihvati naknadu uvećanih troškova. Primenom ove odredbe bi u nejednak položaj bili stavlјeni zaposleni koji žive u istom mestu stanovanja jednako udalјenom od mesta rada, iz razloga što su u momentu zasnivanja radnog odnosa stanovali u različitim mestima.

Podsećamo da je odredbom člana 39. Ustava Republike Srbije propisana sloboda kretanja i to tako da svako ima pravo da se slobodno kreće i nastanjuje u Republici Srbiji, da je napusti i da se u nju vrati, a odredbom člana 60. Ustava uređeno je pravo na rad, da svako ima pravo na slobodan izbor rada kao i da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta. Takođe, već pomenutom odredbom člana 21. Ustava propisana zabrana diskriminacije, neposredne ili posredne, po bilo kom osnovu.

Imajući u vidu navedeno, smatramo da je potrebno brisati stav 3. člana 34. Nacrta zakona iz razloga što je navedena odredba diskriminatorna jer stavlјa u nejednak položaj zaposlene isklјučivo u odnosu na činjenicu u kom su mestu stanovali u trenutku zasnivanja radnog odnosa, iako svi zaposleni, u skladu sa stavom 1. istog člana imaju pravo na naknadu troškova prevoza za dolazak i odlazak sa rada u visini cene pretplatne karte u javnom saobraćaju ukoliko poslodavac nije obezbedio sopstveni prevoz;

3. Članom 41. Nacrta zakona uređuje se određivanje koeficijenta za državne službenike i nameštenike koji su u radnom odnosu na dan početka primene zakona i to tako da se svima određuje početni koeficijent zvanja, s tim što, u skladu sa članom 42. Nacrta zakona, državni službenici i nameštenici zadržavaju pravo na isplatu zatečene plate sve dok osnovna plata sa nagrađivanjem, primenom odredaba ovog zakona, ne dostigne visinu zatečene plate. Istovremeno, članom 12. stav 2. Nacrta zakona uređuje se da licu koje zasniva radni odnos može da se rešenjem o koeficijentu, odnosno ugovorom o radu, odredi veći koeficijent u rasponu od dva platna razreda u odnosu na platni razred početnog koeficijenta. Ovakvim uređivanjem se praktično poništava merenje radne uspešnosti državnih službenika koji su u svom dosadašnjem, višegodišnjem radu pokazali izuzetnu uspešnost i zbog svog zalaganja i rezultata rada ostvarili pravo na više platne razrede i veće koeficijente. Takođe, u jednak položaj se stavlјaju oni državni službenici koji su ostvarivali slabije rezultate rada u odnosu na one koji su pokazivali izuzetne rezultate rada, jer se u momentu stupanja na snagu zakona, svi nalaze u jednakom položaju, u početnom koeficijentu zvanja. Istovremeno, ovi državni službenici se stavlјaju u neravnopravan položaj u odnosu na lica koja tek zasnivaju radni odnos kao državni službenici, kojima može da se odredi veći koeficijent u rasponu od dva platna razreda u odnosu na platni razred početnog koeficijenta. U smislu navedenog, smatramo da je potrebno izmeniti odredbu člana 41. Nacrta zakona u pravcu određivanja većih početnih koeficijenata za državne službenike i nameštenike koji su u radnom odnosu na dan početka primene zakona, u zavisnosti od visine koeficijenta na koji im je obračunavana plata. Takođe, postavlјa se pitanje redovnog godišnjeg usklađivanja plata zaposlenih na državen službenike koji se nalaze u ovoj pravnoj situaciji kao i napredovanje u više platne razrede bez ekonomskog efekta na visinu plate.
4. Takođe, ukazujemo da Nacrt zakona ne sadrži odredbu o rodno diferenciranom jeziku, odnosno da su upotreblјene reči u muškom rodu (npr. nameštenik, zaposleni), kao generički neutralni termini i za muški i ženski rod, čime se narušava princip ravnopravnosti polova. Upotreba jezika, u kojem se prisustvo, jednak status i uloge žena i muškaraca u društvu ravnopravno odražavaju i tretiraju sa jednakom vrednošću i dostojanstvom, suštinski je aspekt rodne ravnopravnosti i od značaja je za postizanje faktičke ravnopravnosti polova. Ovaj stav je izražen u mnogim međunarodnim dokumentima koji se odnose na nediskriminatornu upotrebu jezika, kao što su Plan za korigovanje sadašnje neravnoteže između muškaraca i žena u političkom životu Međuparlamentarne unije (MPU) i Preporuke Odbora ministara o eliminisanju seksizma u jeziku R (90)4, koje su usvojene 21. februara 1990. godine. Imajući u vidu navedeno, po našem mišlјenju, potrebno je da se u Nacrt zakona unese odredba prema kojoj svi pojmovi koji se koriste u tom zakonu u muškom rodu obuhvataju iste pojmove u ženskom rodu.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09, član 1. i član 33. tačka 7)

[2] „Službeni glasnik RS“, broj 98/06

[3] Ustav Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 98/06) član 60.

[4] „Službeni list FNRJ – Međunarodni ugovori”, broj  3/61

[5] „Službeni glasnik RS”, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14 i 24/17 – US, član 18.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Mišljenje na Nacrt zakona o platama državnih službenika i nameštenika