br. 011-00-34/2015-03   datum: 22.12.2015.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti da prati sprovođenje zakona i drugih propisa, inicira donošenje ili izmenu propisa radi sprovođenja i unapređivanja zaštite od diskriminacije i daje mišljenje o odredbama nacrta zakona i drugih propisa koji se tiču zabrane diskriminacije (član 33. tačka 7. Zakona o zabrani diskriminacije „Službeni glasnik RS”, broj 22/09), Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje

MIŠLjENjE

na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima

Dopisom od 15. decembra 2015. godine, Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu zatražilo je mišljenje Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o Nacrtu zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima. Postupajući po zahtevu ministarstva i koristeći svoja zakonska ovlašćenja, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje mišljenje o pojedinim rešenjima sadržanim u Nacrtu zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima (u daljem tekstu: Nacrt zakona), koja su relevantna s aspekta delokruga rada Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.

Pre ulaska u ocenu konkretnih zakonskih rešenja, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti pruža podršku nastojanju da se izmenama i dopunama ovog zakona ide ka primeni principa depolitizacije i profesionalizacije državnih službenika, što bi doprinelo izgradnji moderne, efikasne i stručne državne uprave. Međutim, kako bi se uspostavio službenički sistema zasnovan na načelima transparentnosti, konkurentnosti, prijema i napredovanja u službi na osnovu zasluga, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je mišljenja da je pojedine odredbe Nacrta zakona potrebno još jednom razmotriti.

Ustav Republike Srbije propisuje da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju. Ustavom se jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima. Zakonom se može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito propisano ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava. Jemstva neotuđivih ljudskih i manjinskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava.

Ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava. Dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može se smanjivati. Pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi dužni su da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava.

Ustav Republike Srbije zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, koji u članu 2. stav 1. tačka 1. propisuje da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Odredbom člana 16. stav 1. Zakona o zabrani diskriminacije zabranjena je diskriminacija u oblasti rada, odnosno narušavanje jednakih mogućnosti za zasnivanje radnog odnosa ili uživanje pod jednakim uslovima svih prava u oblasti rada, kao što su pravo na rad, na slobodan izbor zaposlenja, na napredovanje u službi, na stručno usavršavanje i profesionalnu rehabilitaciju, na jednaku naknadu za rad jednake vrednosti, na pravične i zadovoljavajuće uslove rada, na odmor, na obrazovanje i stupanje u sindikat, kao i na zaštitu od nezaposlenosti.

Ustav Republike Srbije jemči pravo na rad, garantuje svakom licu pravo na slobodan izbor rada i propisuje da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta. Pored prava na izbor posla i njegove jednake dostupnosti Ustav garantuje i niz prava koja se ostvaruju nakon zasnivanja radnog odnosa i kojih se lice ne može odreći.

Uredbom o ratifikaciji konvencije Međunarodne organizacije rada (MOR) br. 111 o diskriminaciji (zaposlenje i zanimanje), propisano je da diskriminacija predstavlja i svako pravljenje razlike, isključenje ili davanje prvenstva koje ima za posledicu ukidanje ili narušavanje jednakih mogućnosti ili tretmana u zaposlenju ili zanimanju, koje utvrdi zainteresovana članica nakon savetovanja sa reprezentativnim organizacijama poslodavaca i radnika, ukoliko postoje i drugih odgovarajućih tela.

Zakonom o radu zabranjuje se diskriminacija, odnosno, svaki oblik diskriminacije lica koja traže zaposlenje, kao i zaposlenih, s obzirom na pol, rođenje, jezik, rasu, boju kože, starost, trudnoću, zdravstveno stanje, odnosno invalidnost, nacionalnu pripadnost, veroispovest, bračni status, porodične obaveze, seksualno opredeljenje, političko ili drugo uverenje, socijalno poreklo, imovinsko stanje, članstvo u političkim organizacijama, sindikatima ili neko drugo lično svojstvo. Odredbama člana 20. ovog zakona zabranjuje se diskriminacija, između ostalog i u odnosu na  uslove za zapošljavanje i izbor kandidata za obavljanje određenog posla, uslove rada i sva prava iz radnog odnosa, obrazovanje, osposobljavanje i usavršavanje, kao i napredovanje na poslu.

Imajući u vidu navedene odredbe Ustava i zakona, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da je potrebno još jednom razmotriti odredbu člana 21. Nacrta zakona kojom se ograničava  broj državnih službenika čiji rad može biti vrednovan sa ocenama „ističe se” i „naročito se ističe”. Kao obrazloženje izmena zakona navedeno je da je „u dosadašnjem sistemu ocenjivanja evidentan veliki broj najviših ocena, što je narušilo svrhu i smisao procene i vrednovanja njihovog učinka”. Međutim, usvajanje ovih izmena dovelo bi do povrede prava iz oblasti rada, kao i do mogućeg pravljenja razlike, isključenja odnosno davanje prvenstva pojedinim državnim službenicima što bi dovelo do narušavanja jednakih mogućnosti za ostvarivanje prava. Uvođenjem ograničenja, pojedini zaposleni ne bi bili vrednovani najvišom ocenom iako to zaslužuju, čime bi bili onemogućeni u ostvarivanju prava iz radnog odnosa koja su uslovljena postignutim ocenama, odnosno, vrednovanjem rada zaposlenih.

Ukoliko se izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima želi unaprediti sistem ocenjivanja državnih službenika, odnosno želi postići ujednačeno i pravedno ocenjivanje koje motiviše zaposlene i uvećava produktivnost, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je mišljenja da je umesto uvođenja kvota u postupak ocenjivanja, potrebno uspostaviti mehanizam podizanja kapaciteta ocenjivača u smislu objektivnog merenja efikasnosti procesa rada, uspostavljanjem standarda i jasnih merila koja bi se primenjivala prilikom ocenjivanja. S obzirom da Zakon o državnim službenicima propisuje samo mogućnost napredovanja, a ne i obavezu napredovanja zaposlenih koji su u određenom periodu ocenjeni ocenama podobnim za napredovanje, nisu jasni razlozi za uvođenje navedenih kvota. Uvođenje ograničenja koliki broj zaposlenih može biti ocenjen ocenom „ističe se” i „naročito se ističe” ne znači da će vrednovanje rada biti kvalitetnije i pravednije.

Takođe, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da je potrebno još jednom razmotriti odredbe Nacrta zakona koje se odnose na različite vrste ocena, odnosno različito vrednovanja rada državnih službenika na položaju i državnih službenika na izvršilačkim radnim mestima. Predloženim izmenama i dopunama nije propisano kako se vrednuju ocene državnog službenika na položaju, kada državnom službeniku prestane rad na položaju i kada bude raspoređen na izvršilačko radno mesto u državnom organu. Postavlja se pitanje da li se predloženim izmenama i dopunama državni službenici na položaju stavljaju u nepovoljniji položaj u odnosu na državne službenike na izvršilačkim radnim mestima, iz razloga što ostaju bez mogućnosti za napredovanje, jer u periodu kada su bili na položaju nisu ocenjeni ocenama podobnim za napredovanje. S tim u vezi, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje na potrebu da se precizira i odredba člana 13. Nacrta zakona jer je nejasno da li ocena „zadovoljavajući” obuhvata ocene „delimično zadovoljava”, „dobar”, „ističe se” i „naročito se ističe” ili samo ocene „dobar”, „ističe se” i „naročito se ističe”, koje su podobne za napredovanje državnih službenika na izvršilačkim radnim mestima.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Mišljenje na Nacrt zakona o državnim službenicima