8. 011-00-00004/2019-02 datum: 8.2.2019.

MINISTARSTVO ZA RAD, ZAPOŠLjAVANјE

BORAČKA I SOCIJALNA PITANјA

Zoran Đorđević, ministar

11000 BEOGRAD

Nemanjina br.22-26

Predmet: Inicijativa za izmenu člana 12. stav 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom

Poštovani gospodine Đorđeviću,

Povereniku za zaštitu ravnopravnosti obratilo se više organizacija koje se bave zaštitom lјudskih prava navodeći da odredba člana 12. stav 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom[1] nije u skladu sa Ustavom Republike Srbije i antidiskriminacionim propisima, tražeći od Poverenika da tim povodom preduzme mere iz svoje nadležnosti.

Odredba člana 12. stav 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, glasi: „Pravo na naknadu zarade, odnosno naknadu plate za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta ne može se ostvariti za dete za koje je ostvareno pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica.“

S tim u vezi Poverenik ukazuje da je Ustavom Republike Srbije[2] u članu 20. stav 1. propisano da lјudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolјi u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, dok je stavom 2. istog člana propisano da se dostignuti nivo lјudskih i manjinskih prava ne može smanjivati. Takođe, stavom 3. istog člana je propisano
da su pri ograničavanju lјudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava. Ustava u članu 21. propisuje zabranu svake diskriminacije, neposredne ili posredne, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta. Članom 60. stav 1. Ustava jemči se pravo na rad, u skladu sa zakonom, dok je stavom 2. propisano da svako ima pravo na slobodan izbor rada. Stavom 3. istog člana propisano je da su  svima, pod jednakim uslovima dostupna sva radna mesta, a stavom 4. da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedelјni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa. U stavu 5. propisano je da se niko tih prava ne može odreći. Na kraju, stavom 6. ovog člana propisano je da se ženama, omladini i invalidima omogućuje posebna zaštita na radu i posebni uslovi rada, u skladu sa zakonom. Odredbom člana 66. stav 2. Ustava propisano je da se majci pruža posebna podrška i zaštita pre i posle porođaja. Pored toga, odredbom člana 69. stav 1. propisano je da građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovolјavanje osnovnih životnih potreba, imaju pravo na socijalnu zaštitu, čije se pružanje zasniva na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja lјudskog dostojanstva. Ustavom Republike Srbije propisano je da deca uživaju lјudska prava primereno svom uzrastu i duševnoj zrelosti.

Konvencija o pravima deteta[3] obavezuje države potpisnice Konvencije da uvaže pravo svakog deteta da koristi socijalnu zaštitu i da preduzima sve mere neophodne za puno ostvarivanje tog prava. Dražava potpisnica je dužna da sve svoje nacionalne zakone uskladi sa međunarodnim standardima i ratifikovanim dokumentima. Ratifikacijom UN Konvencije o pravima deteta, država se obavezala na poštovanje prava deteta i obezbeđivanje prava sadržanih u Konvenciji svakom detetu pod njenom jurisdikcijom, bez ikakve diskriminacije i bez obzira na rasu, boju kože, pol, jezik, veroispovest, političko ili drugo ubeđenje, nacionalno, etničko ili socijalno poreklo, imovno stanje, onesposoblјenost, rođenje ili drugi status deteta, njegovog roditelјa ili staratelјa. S tim u vezi, potrebno je ukazati i na U Opštem komentaru br. 7 Komiteta za prava deteta[4], između ostalog, Komitet je ukazao da grupe male dece ne smeju biti diskriminisane, da je princip najbolјeg interesa deteta primaran u svim postupcima koji se tiču dece, a posebno je istaknuto da se najbolјi interes deteta mora uzeti u obzir prilikom izrade svakog zakona, javne politike i pružanja usluga koje se tiču dece, što obuhvata postupke koji direktno pogađaju decu, kao i postupke koji imaju posrednog uticaja na malu decu.

Evropska Konvencija za zaštitu lјudskih prava i osnovnih sloboda[5] propisuje da svako ima pravo na poštovanje svog privatnog i porodičnog života, doma i prepiske, kao i da se javna vlast ne meša u vršenje ovog prava, osim ako je takvo mešanje predviđeno zakonom i ako je to neophodna mera u demokratskom društvu u interesu nacionalne sigurnosti, javne sigurnosti, ekonomske dobrobiti zemlјe, sprečavanja nereda ili sprečavanja zločina, zaštite zdravlјa i morala ili zaštite prava i sloboda drugih.

Revidirana Evropska socijalna povelјa[6] proklamuje pravo majki i dece na odgovarajuću socijalnu zaštitu. Pored navedenog, Povelјa u članu 16. posebno izdvaja obavezu države da obezbedi neophodne uslove za pun razvoj porodice, pod kojima se podrazumeva unapređivanje ekonomske, pravne i socijalne zaštite.

Međunarodnim paktom o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima[7] države članice pakta priznaju da svakoj porodici, koja je prirodni i osnovni sastavni deo društva, treba da bude pružena što šira zaštita i pomoć, kao i da posebna zaštita treba da bude pružena majkama za razumno vreme pre i posle rođenja dece.

Odredbom člana 4. Zakona o zabrani diskriminacije propisano je da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva i da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije, dok je odredbom člana 7. ovog zakona propisano da posredna diskriminacija postoji ako se lice ili grupa lica zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva stavlјa u nepovolјniji položaj, radnjom ili propuštanjem koje je prividno zasnovano na načelu jednakosti i zabrane diskriminacije, osim ako je to opravdano zakonitim cilјem, a sredstva za postizanje tog cilјa su primerena i nužna. Od značaja je i odredba člana 22. Zakona o zabrani diskriminacije kojom je propisano da svako dete ima jednaka prava i zaštitu u porodici, društvu i državi bez obzira na njegova ili lična svojstva roditelјa, staratelјa i članova porodice, dok je stavom 2. ovog člana zakona utvrđeno da je zabranjeno diskriminisati dete, odnosno maloletnika prema zdravstvenom stanju, bračnom, odnosno vanbračnom rođenju, javno pozivanje na davanje prednosti deci jednog pola u odnosu na decu drugog pola, kao i pravlјenje razlike prema zdravstvenom stanju, imovnom stanju, profesiji i drugim obeležjima društvenog položaja, aktivnostima, izraženom mišlјenju ili uverenju detetovih roditelјa, odnosno staratelјa i članova porodice.

Zakonom o radu[8] u članu 96. stav 1. propisano je da jedan od roditelјa deteta kome je neophodna posebna nega zbog teškog stepena psihofizičke ometenosti, osim za slučajeve predviđene propisima o zdravstvenom osiguranju, ima pravo da, po isteku porodilјskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, odsustvuje sa rada ili da radi sa polovinom punog radnog vremena, najduže do navršenih pet godina života deteta.

Zakon o socijalnoj zaštiti[9] u članu 92. kao vrstu materijalne podrške korisniku utvrđuje pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica, licu kome je zbog telesnog ili senzornog oštećenja, intelektualnih poteškoća ili promena u zdravstvenom stanju neophodna pomoć i nega drugog lica da bi zadovolјilo svoje osnovne životne potrebe, dok je članom 94. istog zakona utvrđeno pravo na uvećani dodatak za pomoć i negu drugog lica, licu kod kojeg je na osnovu propisa o penzijskom i invalidskom osiguranju, utvrđeno da ima telesno oštećenje od 100% po jednom osnovu ili da ima organski trajni poremećaj neurološkog i psihičkog tipa i licu koje ima više oštećenja, s tim da nivo oštećenja iznosi po 70% i više procenata po najmanje dva osnova, stavom 2. istog člana Zakona propisano je da lice iz člana 92. stav 3. ovog zakona i lice koje je po propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju ostvarilo pravo na novčanu naknadu za pomoć i negu drugog lica i ispunjava uslove iz stava 1. ovog člana može ostvariti pravo na uvećani dodatak za pomoć i negu drugog lica u visini razlike između iznosa uvećanog dodatka za pomoć i negu drugog lica utvrđenog u skladu sa ovim zakonom i iznosa novčane naknade za pomoć i negu drugog lica ostvarene po propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju.

Nakon prikaza relevatnih pravnih propisa, Poverenik ukazuje da je u zahtevu kojim se više organizacija za zaštitu lјudskih prava obratilo Povereniku između ostalog navedeno da su se ove organizacije obratile i Ustavnom sudu Inicijativom za ocenu ustavnosti i zakonitosti člana 12. stav 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom. Organizacije civilnog društva su ukazale da je odredba člana 12. stav 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, u suprotnosti sa čl. 21. i 66. Ustava Republike Srbije, jer neopravdano stavlјa u nepovolјniji položaj decu do pet godina starosti čiji roditelјi ostvaruju pravo na naknadu zarade za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta, u odnosu na druge korisnike istog prava. U inicijativi je navedeno da se uslovlјavanjem ostvarivanja prava deteta na dodatak za pomoć i negu drugog lica, kao jednog od prava iz sistema socijalne zaštite, pravima drugih lica, u konkretnom slučaju pravom detetovih roditelјa na naknadu zarade, odnosno naknadu plate za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta, vrši neopravdano pravlјenje razlike između dece čiji roditelјi ostvaruju navedeno pravo i svih drugih korisnika ovog prava.

Poverenik ukazuje da bi svrha i cilј donošenja Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom trebalo da bude pobolјšanje uslova za zadovolјavanje osnovnih potreba dece, usklađivanje rada i roditelјstva, poseban podsticaj i podrška roditelјima da ostvare želјeni broj dece, pobolјšanje materijalnog položaja porodica sa decom, porodica sa decom sa smetnjama u razvoju i invaliditetom, i porodica sa decom bez roditelјskog staranja. Postavlјa se pitanje usklađenosti Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom kojim se deci, koja ispunjavaju uslove za ostvarivanje prava na pomoć i negu drugog lica, ovo pravo uskraćuje ukoliko njihov roditelј ostvaruje pravo na odsustvo sa rada radi posebne nege deteta, sa cilјevima socijalne zaštite, koji su propisani članom 3. Zakona o socijalnoj zaštiti. Takođe, postavlјa se pitanje usklađenosti ove odredbe Zakona i sa pravima zaposlenih po osnovu rada, koje je garantovano Ustavom Republike Srbije i Zakonom o radu. Titular prava na naknadu zarade za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta je zaposleni roditelј deteta do pet godina starosti, dok je titular prava na dodatak za pomoć i negu drugog lica dete kome je zbog telesnog ili senzornog oštećenja, intelektualnih poteškoća ili promena u zdravstvenom stanju neophodna pomoć i nega drugog lica da bi zadovolјilo svoje osnovne životne potrebe. Traženjem da se optira između dva prava različitih titulara, deca koja imaju isti stepen invaliditeta su stavlјena u nejednak položaj. S tim u vezi, neophodno je istaći da je pravo na naknadu zarade za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta, pravo koje ostvaruje zaposleni roditelј deteta na osnovu Zakona o radu i koje je odredbom propisanom u članu 96. ovog zakona vremenski ograničeno i to najduže do navršenih pet godina života deteta. Spornom odredbom Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, roditelј deteta kome je neophodna posebna nega uslovlјava se da izvrši izbor između prava koje pripada detetu na osnovu njegovog telesnog ili senzornog oštećenja, intelektualnih poteškoća ili promena u zdravstvenom stanju i svog prava koje ostvaruje po osnovu rada, kao zaposlena osoba.

Nejasni su razlozi zbog kojih je predlagač zakona prilikom propisivanja ove odredbe doveo u vezu ova dva prava i uslovio korišćenje jednog prava deteta drugim pravom roditelјa, posebno zato što su razlike kako u pogledu načina i uslova za njihovo ostvarivanje, tako i pogledu njihovih nosioca očigledne. Na ovaj način, predloženo ograničenje i izostanak adekvatnog obrazloženja navode na zaklјučak da je jedini razlog za uvođenje navedene odredbe zakona smanjenje budžetskih sredstava koja se izdvajaju za ove namene. Poverenik podseća da Ustav propisuje posebnu zaštitu kako dece tako i roditelјa, te da u konkretnom slučaju ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilјa koji se ovim merama ostvaruje, a posebno se ne postižu niti cilјevi radnoppravne, socijalne i porodične zaštite, niti se uzrokuju odgovarajući efekti na populacionu politiku.

S tim u vezi obaveštavamo Vas da se povodom izmene odredbe člana 12. stav 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom Poverenik obratio Ustavnom sudu jer smatra da navedena odredba nije u skladu sa Ustavom i navedenim zakonima, kao i da u celosti podržava inicijativu organizacija civilnog društva.

U dopisu Ustavnom sudu, Poverenik je između ostalog naveo da će, ukoliko Ustavni sud nije započeo postupak po inicijativi, podneti predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti u skladu sa članom 168. stav 1. Ustava Republike Srbije^[10], članom 29. stav 1. tačka 1) i članom 50. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu^[11].

U međuvremenu Poverenik je primio još jednu pritužbu građanke koja bliže opisuje način na koji se predmetna odredba primenjuje u praksi. Naime, u pritužbi, pritužilјa navodi da je njenoj maloletnoj kćerki utvrđen stepen invaliditeta od 100%, zbog čega joj je priznato pravo na uvećan dodatak za pomoć i negu drugog lica do kraja 2020. godine, kao i da je svo vreme bila na bolovanju radi posebne nege deteta. Nakon stupanja na snagu novog Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, od pritužilјe je traženo da se odrekne prava na uvećani dodatak za pomoć i negu drugog lica koje joj je priznato u skladu sa Zakonom o socijalnoj zaštiti. Pritužilјa je bila u obavezi da traži obustavu isplate naknade za pomoć i negu drugog lica i da dostavi potvrdu o odricanju prava na uvećan dodatak za pomoć i negu drugog lica radi izdavanja rešenja o naknadi zarade, i pored činjenice da je njenoj maloletnoj ćerki utvrđen stepen invaliditeta od 100% i da se njeno zdravstveno stanje ne može pobolјšati.

U konkretnom slučaju pritužilјa se kao zakonska zastupnica, u ime maloletnog deteta odrekla prava na uvećani dodatak za pomoć i negu drugog lica iako detetu navedeno pravo u skladu sa Zakonom o socijalnoj zaštiti pripada do kraja 2020. godine. S tim u vezi Poverenik ističe da je sporna dopuštenost ovakvog odricanja imajući u vidu da je zakonski zastupnik dužan da postupa u najbolјem interesu deteta.

Uskraćivanjem deci, kojoj je neophodna pomoć i nega drugog lica da bi zadovolјila svoje osnovne životne potrebe, prava na ovu vrstu materijalne podrške, povećava se rizik od siromaštva čitave porodice kojoj je potrebna dodatna finasijska pomoć.

Ustavni sud je na sednici održanoj 24. decembra 2018. godine pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti navedene odredbe Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom.

Imajući u vidu da je princip najbolјeg interesa deteta primaran u svim postupcima koji se tiču dece, i to kako onim koji direktno pogađaju decu tako i postupcima koji imaju posrednog uticaja na malu decu, smatramo da bi na osnovu svega napred navedenog bilo celishodno da Ministarstvo za rad, zapošlјavanje, boračka i socijalna pitanja, kao ovlašćeni predlagač, razmotri mogućnost za izmenu sporne odredbe Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom i pre donošenja odluke Ustavnog suda po ovom pitanju.

[1] „Službeni glasnik RS”, br.113/17, 50/18

[2] „Službeni glasnik RS“, broj 98/06

[3] Zakon o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih nacija o pravima deteta („Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori“, br. 15/90 i „Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori“, br. 4/96 i 2/97)

[4] UN, Opšti komentar broj 7 Komiteta za prava deteta: Sprovođenje prava deteta u ranom detinjstvu

[5] Zakon o ratifikaciji Evropske konvencije za zaštitu lјudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG – Međunarodni ugovori“, – br. 9/03, 5/05 i 7/05 – ispr. i „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“, broj 12/10) čl 8. st.1 i st.2.

[6] Zakon o potvrđivanju revidirane Evropske socijalne povelјe („Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori“, br. 15/90 i „Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori“, br. 4/96 i 2/97)

[7] Zakon o ratifikaciji Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima („Službeni list SFRJ“, broj 7/71)

[8] „Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 – odluka US i 113/17)

[9] „Službeni glasnik RS“, broj 24/11

[10] „Službeni glasnik RS“, broj 98/06

[11] „Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – US, 40/15 – dr. zakon i 103/15

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Inicijativu za izmenu člana 12. stav 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom