br. 07-00-771/2026-02 datum: 4. 11. 2026.
Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1] da prati sprovođenje zakona koji se tiču zabrane diskriminacije i preporučuje organima javne vlasti i drugim licima mere za ostvarivanje ravnopravnosti i zaštite od diskriminacije, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti upućuje
PREPORUKU MERA ZA OSTVARIVANjE RAVNOPRAVNOSTI
Poverenik za zaštitu ravnopravnosti preporučuje Predškolskoj ustanovi „Naša radost“ Subotica da:
- izmeni član 17. tačka 5. Pravilnika o uslovima za upis, prijem i ispis dece u Predškolskoj ustanovi „Naša radost“ Subotica i sa njim uskladi buduće konkurse za upis dece, tako da se u redovnom konkursnom postupku razmatraju i prijave dece koja potreban uzrast za pohađanje jaslica navršavaju nakon 1. septembra, tokom radne godine za koju je konkurs raspisan, uz doslednu primenu unapred utvrđenih, jasnih i transparentnih kriterijuma za utvrđivanje prioriteta, naročito zakonom propisanog prioriteta dece iz osetljivih grupa, pri čemu se prijem dece organizuje u skladu sa raspoloživim kapacitetima i vremenom kada deca ispunjavaju uzrasni uslov za početak pohađanja jaslica.
Predškolska ustanova „Naša radost“ Subotica obavestiće Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o merama koje su preduzete u cilju sprovođenja ove preporuke, u roku od 30 dana od dana prijema preporuke mera za ostvarivanje ravnopravnosti.
Protiv ove preporuke mera za ostvarivanje ravnopravnosti nije dopuštena žalba niti bilo koje drugo pravno sredstvo, jer se njome ne odlučuje o pravima i obavezama pravnih subjekata.
Obrazloženje
Povereniku za zaštitu ravnopravnosti obratila se građanka inicijativom da, u okviru svojih nadležnosti, ispita opravdanost i moguće diskriminatorno dejstvo starosnog kriterijuma koji Predškolska ustanova „Naša radost“ Subotica primenjuje prilikom upisa dece.
U obraćanju je navedeno da se konkursom za upis dece u jaslene grupe propisuje uslov da dete do 1. septembra ima navršenih najmanje 12 meseci života, čime se, prema mišljenju podnositeljke, deca koja navedeni uzrast navršavaju nakon tog datuma stavljaju u nepovoljniji položaj u odnosu na decu koja ga navršavaju neposredno pre 1. septembra. Istaknuto je da se konkurs raspisuje u aprilu za narednu radnu godinu, a da deca počinju da pohađaju ustanovu u septembru, zbog čega se na konkurs prijavljuju i roditelji dece koja u trenutku prijavljivanja još nemaju 12 meseci života, ali će taj uzrast navršiti tokom radne godine. Podnositeljka smatra da nije opravdano da ova deca budu isključena iz redovnog postupka upisa i rangiranja samo zato što 12 meseci života ne navršavaju do 1. septembra, naročito imajući u vidu da propuštanje redovnog konkursa može značiti čekanje na naredni upisni ciklus godinu dana.
Posebno je naglašeno da roditelji ne zahtevaju prijem dece u jaslice pre navršenih 12 meseci života, već mogućnost da njihove prijave budu razmatrane u redovnom konkursnom postupku, kako bi deca mogla da započnu pohađanje ustanove nakon što navrše potreban uzrast. U tom smislu, podnositeljka je ukazala na potrebu razlikovanja uslova za početak boravka deteta u ustanovi od uslova za učešće u postupku upisa. Navela je da se roditeljima čija deca do 1. septembra ne navršavaju 12 meseci života kao razlog za odbijanje navodi nemogućnost ustanove da obezbedi uslove za boravak mlađe dece, uključujući organizovanje mlečne kuhinje, iako roditelji ne traže da deca započnu pohađanje pre navršenog uzrasta. Takođe je istakla da je konkursom predviđena mogućnost naknadnog prijema ove dece ukoliko postoje slobodni kapaciteti, ali da nije jasno na koji način se ova mogućnost primenjuje u praksi.
Podnositeljka je ukazala i na nedovoljnu transparentnost postupka upisa, navodeći da roditeljima nisu dostupni jasni podaci o ukupnim i raspoloživim kapacitetima ustanove, broju popunjenih mesta po objektima i uzrasnim grupama, kao ni o kriterijumima za naknadni prijem dece koja 12 meseci života navršavaju nakon 1. septembra. Navela je da raspolaže informacijama da su pojedina deca iz ove kategorije ipak primljena, što, prema njenom mišljenju, otvara pitanje dosledne i jednake primene kriterijuma. Takođe je istakla da se, kao i drugi roditelji, obraćala ustanovi zahtevima za pristup informacijama od javnog značaja radi dobijanja podataka o kapacitetima i načinu sprovođenja upisa, ali da na te zahteve nije dobila odgovor. Smatra da je neophodno ispitati stvarne posledice navedenog starosnog uslova i mogućnost drugačijeg organizovanja postupka upisa.
U cilju utvrđivanja relevantnih činjenica i okolnosti, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti zatražio je izjašnjenje Predškolske ustanove „Naša radost“ Subotica povodom navoda koji se odnose na starosni uslov za upis dece jaslenog uzrasta i način njegove primene.
U izjašnjenju Predškolske ustanove „Naša radost“ Subotica od 22. oktobra 2026. godine, navedeno je da se postupak upisa dece sprovodi u skladu sa propisima koji uređuju predškolsko vaspitanje i obrazovanje, Statutom i Pravilnikom o uslovima za upis, prijem i ispis dece u ovoj ustanovi, uz uvažavanje stručnih mišljenja i preporuka nadležnog ministarstva. Istaknuto je da uslov prema kojem se u redovnom konkursnom postupku razmatraju zahtevi za upis dece koja do 1. septembra navršavaju najmanje 12 meseci života nije usmeren na pravljenje razlike među decom po bilo kom ličnom svojstvu, već predstavlja organizacioni kriterijum neophodan za planiranje rada ustanove u okviru raspoloživih kapaciteta.
Ustanova je navela da broj zahteva za upis dece jaslenog uzrasta godinama prevazilazi raspoložive smeštajne kapacitete, te da je dužna da poštuje propisane prostorne, kadrovske, tehničke i druge normative, uključujući posebne uslove za organizovanje ishrane dece jaslenog uzrasta. Ukazano je da se formiranje vaspitnih grupa, raspored dece po objektima, planiranje angažovanja zaposlenih i organizacija ishrane vrše pre početka radne godine, zbog čega je neophodno da ustanova prilikom odlučivanja o upisu raspolaže podacima o broju dece koja ispunjavaju uslove za uključivanje u vaspitno-obrazovni rad od 1. septembra.
Dalje je navedeno da deci koja 12 meseci života navršavaju nakon 1. septembra nije uskraćeno pravo na podnošenje zahteva, niti mogućnost korišćenja usluga ustanove, već se njihov prijem razmatra tokom radne godine, nakon navršavanja navedenog uzrasta, ukoliko postoje slobodni smeštajni kapaciteti i ispunjeni su uslovi za prijem. Prema navodima ustanove, mesta se mogu osloboditi usled ispisa dece, njihovog prelaska u druge vaspitne grupe ili drugih promena u raspoloživim kapacitetima, a roditelji se pozivaju na zaključenje ugovora o dnevnom boravku prema redosledu koji ustanova vodi na osnovu podnetih zahteva i datuma rođenja deteta.
U izjašnjenju je posebno istaknuto da do puštanja u rad objekta „Šumica jasle“ Ustanova nikada nije primila nijedno dete mlađe od godinu dana. Navedeno je da je, sa povećanjem kapaciteta u tom objektu, Ustanova u prethodne tri radne godine primila oko 80 dece koja su 12 meseci života navršila nakon 1. septembra, od približno 250 podnetih zahteva, dok je u ovoj radnoj godini, od 132 podneta zahteva, do dana dostavljanja izjašnjenja primljeno 20 dece. Ustanova je navela i da su proširili smeštajne kapacitete u vrtiću „Mandarina“, te da će tokom godine sukcesivno primiti i svu ostalu decu kada navrše 1 godinu života.
Povodom navoda o nedovoljnoj transparentnosti postupka upisa, ustanova je istakla da prilikom raspisivanja konkursa ne raspolaže konačnim brojem slobodnih mesta po objektima i uzrasnim grupama, jer se vaspitne grupe formiraju nakon analize pristiglih prijava i potreba roditelja, uz uvažavanje propisanih normativa. Navedeno je da broj raspoloživih mesta zavisi i od ispisa i premeštaja dece, mogućnosti formiranja novih grupa i drugih organizacionih okolnosti, zbog čega se utvrđuje nakon okončanja konkursa. Na kraju je istaknuto da ustanova smatra da su uslovi upisa zakoniti, objektivno opravdani i jednako primenjivani prema svim podnosiocima zahteva, bez razlikovanja po ličnim svojstvima, kao i da se, prema njenim saznanjima, ista praksa primenjuje u svim predškolskim ustanovama u Republici Srbiji.
Uz izjašnjenje su dostavljeni Statut Predškolske ustanove „Naša radost“ Subotica, Pravilnik o uslovima za upis, prijem i ispis dece u Predškolskoj ustanovi „Naša radost“ Subotica i mišljenje Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja broj 110-00-263/2012-07 od 11. oktobra 2012. godine.
Poverenik za zaštitu ravnopravnosti izvršio je uvid u Konkurs za upis dece u jaslene i grupe od tri godine do polaska u školu i upućivanje poziva za upis predškolske dece u Predškolsku ustanovu „Naša radost“ Subotica za radnu 2026/2027. godinu i utvrdio da je konkursom propisano da se u jaslenu grupu mogu upisati deca rođena 2024. i 2025. godine koja će do 1. septembra imati najmanje 12 meseci života, kao i da prijave koje ne ispunjavaju uslove konkursa neće biti uzete u razmatranje. Konkurs je bio otvoren od 6. aprila do 5. maja 2026. godine, a objavljivanje preliminarnih lista predviđeno je do 23. juna 2026. godine. Prijave podnete nakon isteka konkursnog roka, kao i tokom radne 2026/2027. godine, razmatraju se naknadno, samo ukoliko nakon okončanja konkursa ostanu slobodna mesta.
U delu konkursa koji se odnosi na kriterijume za utvrđivanje prioriteta za upis navedeno je da je komisija dužna da primenjuje propisane kriterijume, uz sagledavanje okolnosti svakog konkretnog slučaja. Kao prioritetne kategorije navedena su, između ostalih, deca iz društveno osetljivih grupa, deca zaposlenih roditelja i redovnih studenata, treće i svako naredno dete u primarnoj porodici, kao i deca čija su braća ili sestre već upisani u istu ustanovu. U okviru dodatnih kriterijuma, propisano je da upisna komisija u redovnom konkursnom postupku razmatra zahteve za upis dece jaslenog uzrasta koja do kraja avgusta navršavaju najmanje 12 meseci života, dok se prijem dece koja godinu dana navršavaju nakon 1. septembra vrši isključivo ukoliko postoje slobodni smeštajni kapaciteti u objektima ustanove.
Poverenik je izvršio uvid u mišljenje Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja broj 110-00-263/2012-07 od 11. oktobra 2012. godine, pod nazivom „Primena Pravilnika o bližim uslovima za utvrđivanje prioriteta za upis dece u predškolsku ustanovu“, u kojem je navedeno da se način i postupak upisa dece u predškolsku ustanovu bliže uređuju statutom, uz saglasnost osnivača, kao i da su članom 2. navedenog pravilnika propisano da predškolska ustanova u skladu sa svojim mogućnostima i iskazanim potrebama porodica vrši upis dece na osnovu kruterijuma za utvrđivanje prioriteta, propisanih ovim pravilnikom. U mišljenju je istaknuto da predškolska ustanova može svojim aktom bliže precizirati propisane kriterijume i najcelishodnije primeniti svaki od kriterijuma, ceneći okolnosti svakog konkretnog slučaja.
Nakon predstavljanja navoda iz pritužbe i izjašnjenja, kao i činjenica utvrđenih uvidom u dostavljenu dokumentaciju, Poverenik ukazuje na relevantne međunarodne i domaće pravne standarde u oblasti zabrane diskriminacije, zaštite prava deteta i ostvarivanja prava na predškolsko vaspitanje i obrazovanje.
Odredbom člana 21. Ustava Republike Srbije[2] zabranjena je svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta. Odredbom člana 64. stav 1. Ustava Republike Srbije propisano je da deca uživaju ljudska prava primereno svom uzrastu i duševnoj zrelosti.
Konvencijom o pravima deteta,[3] koju je Republika Srbija ratifikovala, u članu 2. propisano je da države ugovornice poštuju i obezbeđuju prava sadržana u Konvenciji svakom detetu pod njihovom jurisdikcijom, bez ikakve diskriminacije i bez obzira na rasu, boju kože, pol, jezik, veroispovest, političko ili drugo uverenje, nacionalno, etničko ili socijalno poreklo, imovno stanje, invaliditet, rođenje ili drugi status deteta, njegovog roditelja ili zakonskog staratelja. Odredbom člana 3. stav 1. Konvencije propisano je da u svim aktivnostima koje se tiču dece, bez obzira na to da li ih preduzimaju javne ili privatne ustanove socijalne zaštite, sudovi, administrativni organi ili zakonodavna tela, najbolji interesi deteta moraju biti od prvenstvenog značaja. Odredbama člana 18. Konvencije propisano je da države ugovornice pružaju odgovarajuću pomoć roditeljima i zakonskim starateljima u ostvarivanju njihovih obaveza u pogledu podizanja deteta i obezbeđuju razvoj ustanova, kapaciteta i službi za brigu o deci. Posebno je značajna odredba stava 3. ovog člana, kojom je propisano da države ugovornice preduzimaju sve odgovarajuće mere kako bi obezbedile da deca zaposlenih roditelja imaju pravo da koriste usluge i kapacitete za brigu o deci za koje ispunjavaju uslove. Komitet za prava deteta je u Opštem komentaru br. 7 (2005) o ostvarivanju prava deteta u ranom detinjstvu[4] ukazao da su mala deca nosioci svih prava garantovanih Konvencijom o pravima deteta, kao i da je rano detinjstvo od presudnog značaja za ostvarivanje tih prava. Komitet je posebno naglasio da se načelo nediskriminacije primenjuje na svu decu, uključujući i najmlađu, te da države imaju obavezu da obezbede da sva deca imaju jednake mogućnosti za ostvarivanje svojih prava. Ukazano je i na značaj obezbeđivanja dostupnih i kvalitetnih usluga ranog vaspitanja, obrazovanja i brige o deci, kao i na potrebu pružanja podrške roditeljima u ostvarivanju njihovih odgovornosti, posebno imajući u vidu izazove usklađivanja porodičnih i profesionalnih obaveza.
Konvencijom Međunarodne organizacije rada broj 156 o jednakim mogućnostima i jednakom tretmanu radnika i radnica sa porodičnim obavezama[5] propisano je da je cilj nacionalne politike da se licima sa porodičnim obavezama koja su zaposlena ili žele da se zaposle omogući ostvarivanje prava na rad bez diskriminacije i, koliko god je to moguće, bez sukoba između njihovih radnih i porodičnih obaveza. Odredbama člana 5. Konvencije predviđeno je preduzimanje mera, u skladu sa nacionalnim uslovima i mogućnostima, radi uvažavanja potreba radnika sa porodičnim obavezama prilikom planiranja potreba zajednice, kao i razvoja ili podsticanja javnih i privatnih usluga i ustanova za brigu o deci i porodicama. Članom 7. Konvencije propisano je preduzimanje odgovarajućih mera kako bi se radnicima sa porodičnim obavezama omogućilo da se uključe u rad, ostanu zaposleni i ponovo se uključe u rad nakon odsustva zbog porodičnih obaveza.
Konvencijom o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena,[6] u članu 11. stav 2. tačka c, propisano je da države ugovornice, radi sprečavanja diskriminacije žena zbog materinstva i obezbeđivanja njihovog stvarnog prava na rad, preduzimaju odgovarajuće mere radi podsticanja obezbeđivanja potrebnih pomoćnih društvenih službi koje omogućavaju roditeljima da usklade porodične obaveze sa obavezama na radnom mestu i učešćem u društvenom životu, posebno podsticanjem osnivanja i razvoja mreže ustanova za brigu o deci.
Revidiranom evropskom socijalnom poveljom,[7] u članu 27. stav 1, propisano je da se, radi obezbeđivanja delotvornog ostvarivanja prava na jednake mogućnosti i jednak tretman zaposlenih muškaraca i žena sa porodičnim obavezama, kao i između ovih i drugih zaposlenih, države ugovornice obavezuju da preduzmu odgovarajuće mere kako bi zaposlenima sa porodičnim obavezama omogućile da zasnuju i zadrže zaposlenje, kao i da se ponovo uključe u rad nakon odsustva zbog porodičnih obaveza. Istim članom propisano je i preduzimanje mera za razvoj ili podsticanje javnih i privatnih usluga, posebno usluga dnevnog boravka dece i drugih oblika brige o deci.
Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, kojim je, u članu 2. stav 1. tačka 1, propisano da akt diskriminacije označava svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe, kao i na članove njihovih porodica ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, polnim karakteristikama, nivou prihoda, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Odredbom člana 8. ovog zakona propisano je da povreda načela jednakih prava i obaveza postoji ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva, neopravdano uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, ako su cilj ili posledica preduzetih mera neopravdani, kao i ako ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama ostvaruje. Takođe, odredbom člana 19. stav 1. ovog zakona zabranjena je diskriminacija u oblasti obrazovanja i stručnog osposobljavanja, uključujući otežavanje ili onemogućavanje upisa u vaspitno-obrazovnu ustanovu na osnovu ličnog svojstva.
Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja,[8] u članu 17. stav 1. propisano je da u predškolsku ustanovu može da se upiše dete na zahtev roditelja, odnosno drugog zakonskog zastupnika, dok je stavom 8. istog člana propisano da bliže uslove za utvrđivanje prioriteta za upis dece u predškolsku ustanovu propisuje ministar. Odredbom člana 110. stav 1. ovog zakona zabranjeni su diskriminacija i diskriminatorsko postupanje u ustanovi, kojima se na neposredan ili posredan, otvoren ili prikriven način neopravdano pravi razlika ili nejednako postupa, odnosno vrši propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lice ili grupu lica, kao i na članove njihovih porodica ili njima bliska lica, na osnovu njihovih stvarnih, odnosno pretpostavljenih ličnih svojstava, među kojima su izričito navedeni bračni i porodični status i starosno doba.
Zakonom o predškolskom vaspitanju i obrazovanju,[9] u članu 1. stav 2. propisano je da se predškolsko vaspitanje i obrazovanje ostvaruje u skladu sa Ustavom, zakonom kojim se uređuju osnove sistema obrazovanja i vaspitanja, ratifikovanim međunarodnim konvencijama i ovim zakonom, polazeći od prava deteta, razvojnih, obrazovnih, kulturnih, zdravstvenih i socijalnih potreba dece i porodica sa decom predškolskog uzrasta. Odredbom člana 2. stav 3. ovog zakona propisano je da se pod predškolskim uzrastom podrazumeva uzrast dece od šest meseci do polaska u osnovnu školu. Odredbama člana 13. propisano je da se upis dece u predškolsku ustanovu vrši u skladu sa Zakonom, da prilikom upisa u predškolsku ustanovu čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave prioritet imaju deca iz osetljivih grupa, kao i da se način i postupak upisa dece u predškolsku ustanovu bliže uređuju statutom, uz saglasnost osnivača.
Pravilnikom o bližim uslovima za utvrđivanje prioriteta za upis dece u predškolsku ustanovu,[10] u članu 2, propisano je da predškolska ustanova, u skladu sa svojim mogućnostima i iskazanim potrebama porodica za različitim programima predškolskog vaspitanja i obrazovanja, na zahtev roditelja, odnosno staratelja, vrši upis dece predškolskog uzrasta prema propisanim kriterijumima za utvrđivanje prioriteta za upis. Ovim članom utvrđeno je da prioritet za upis imaju deca iz društveno osetljivih grupa, među kojima su, između ostalih, deca samohranih roditelja, deca iz porodica koje koriste neki oblik socijalne zaštite i deca bez roditeljskog staranja, kao i deca iz porodica u kojima su usled porodičnih i drugih životnih okolnosti ugroženi zdravlje, bezbednost i razvoj deteta. Kao posebne kategorije za utvrđivanje prioriteta navedena su deca zaposlenih roditelja i redovnih studenata, deca koja imaju status trećeg i svakog narednog deteta u primarnoj porodici, deca čija su braća ili sestre upisani u istu predškolsku ustanovu, kao i ostala deca.
Zakonom o radu,[11] u članu 94. stav 1. propisano je da zaposlena žena ima pravo na odsustvo sa rada zbog trudnoće i porođaja (porodiljsko odsustvo), kao i odsustvo sa rada radi nege deteta, u ukupnom trajanju od 365 dana. Odredbom stava 2. istog člana propisano je da zaposlena žena ima pravo da otpočne porodiljsko odsustvo na osnovu nalaza nadležnog zdravstvenog organa najranije 45 dana, a obavezno 28 dana pre vremena određenog za porođaj. Stavom 3. ovog člana propisano je da porodiljsko odsustvo traje do navršena tri meseca od dana porođaja, dok je stavom 4. propisano da zaposlena žena, po isteku porodiljskog odsustva, ima pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta do isteka 365 dana od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva. Odredbom stava 6. istog člana propisano je da pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta može da koristi i otac deteta.
Poverenik je izvršio uvid i u Pravilnik o uslovima za upis, prijem i ispis dece u Predškolskoj ustanovi „Naša radost“ Subotica, donet 24. marta 2025. godine, i utvrdio da je članom 17. tačka 5. propisano da upisna komisija u redovnom konkursu razmatra zahteve za upis dece jaslenog uzrasta koja do kraja avgusta imaju najmanje 12 meseci života, dok se prijem dece koja godinu dana navršavaju nakon 1. septembra vrši isključivo ukoliko postoje slobodni smeštajni kapaciteti u objektima Ustanove. Dakle, navedeni uslov nije određen samo konkursom za radnu 2026/2027. godinu, već je utvrđen i opštim aktom Ustanove kojim se uređuju uslovi i postupak upisa dece.
Iz navedenog proizlazi da deca koja navršavaju 12 meseci života nakon 1. septembra nemaju mogućnost da njihove prijave budu razmatrane u redovnom konkursnom postupku prema propisanim kriterijumima za utvrđivanje prioriteta, već njihov prijem zavisi od postojanja slobodnih mesta tokom radne godine. Ovakvo pravilo ima posledice ne samo po dostupnost usluga predškolskog vaspitanja i obrazovanja deci jaslenog uzrasta, već i po položaj roditelja, naročito onih kojima tokom radne godine ističe odsustvo sa rada radi nege deteta i koji imaju potrebu da blagovremeno obezbede odgovarajući oblik brige o detetu radi povratka na rad.
Razmatrajući navedene odredbe Pravilnika i konkursa, kao i relevantne međunarodne i domaće pravne standarde, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da je za ocenu opravdanosti predmetnog uslova od značaja da li je ograničenje učešća u redovnom konkursnom postupku na decu koja do 1. septembra navršavaju 12 meseci života objektivno i razumno opravdano, odnosno da li je neophodno i srazmerno cilju koji se njime nastoji ostvariti. Pri tome je posebno potrebno razmotriti da li se isti cilj može postići merama koje bi omogućile blagovremeno prijavljivanje i razmatranje zahteva za upis dece koja propisani uzrast navršavaju tokom radne godine, uz poštovanje raspoloživih kapaciteta i uslova za početak njihovog boravka u ustanovi.
S tim u vezi, Poverenik najpre ukazuje da ne dovodi u pitanje ovlašćenje Predškolske ustanove „Naša radost“ Subotica da, u skladu sa zakonom, bliže uređuje postupak upisa dece, planira broj i strukturu vaspitnih grupa i obezbeđuje odgovarajuće prostorne, kadrovske i druge uslove za njihov boravak. Poverenik je imao u vidu navode iz izjašnjenja Ustanove da je određivanje 1. septembra kao datuma do kojeg dete treba da navrši 12 meseci života uslovljeno potrebom blagovremenog planiranja broja i strukture vaspitnih grupa, angažovanja zaposlenih, organizacije ishrane i drugih uslova neophodnih za nesmetan i bezbedan boravak dece. Nesumnjivo je da obezbeđivanje odgovarajućih uslova za boravak, negu, vaspitanje i obrazovanje dece, uz poštovanje propisanih normativa i raspoloživih kapaciteta, predstavlja legitiman i opravdan cilj. Međutim, opravdanost cilja sama po sebi ne znači da je svako ograničenje propisano radi njegovog ostvarivanja nužno i srazmerno.
U tom smislu, potrebno je praviti razliku između uslova koje dete mora da ispuni u trenutku početka pohađanja jaslica i uslova za podnošenje prijave, odnosno učešće u redovnom konkursnom postupku. Pri tome, Poverenik ukazuje da uzrast od 12 meseci nije zakonom propisan kao opšti minimalni uzrast za uključivanje u predškolsko vaspitanje i obrazovanje, već je reč o uslovu koji je Ustanova odredila svojim aktom i konkursom za upis. Naime, činjenica da dete na dan 1. septembra još nije navršilo 12 meseci života ne znači da ovaj uzrast neće navršiti tokom radne godine, kada se može javiti i stvarna potreba roditelja za korišćenjem usluge jaslenog boravka. Stoga se potreba za poštovanjem uzrasnih uslova prilikom početka boravka deteta ne može sama po sebi izjednačiti sa potrebom da se njegova prijava isključi iz redovnog konkursnog postupka. Za ocenu opravdanosti predmetnog ograničenja od značaja je upravo pitanje zbog čega je neophodno da dete propisani uzrast navrši do 1. septembra kako bi njegova prijava bila razmatrana prema kriterijumima za utvrđivanje prioriteta.
Poverenik posebno ukazuje da je članom 13. Zakona o predškolskom vaspitanju i obrazovanju propisano da prilikom upisa u predškolsku ustanovu čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave prioritet imaju deca iz osetljivih grupa. Pravilnikom o bližim uslovima za utvrđivanje prioriteta za upis dece u predškolsku ustanovu, kao i Pravilnikom same Ustanove, ovaj prioritet je bliže razrađen, a među prioritetnim kategorijama navedena su, između ostalih, deca bez roditeljskog staranja, deca iz porodica koje koriste neki oblik socijalne zaštite, deca sa smetnjama u razvoju, kao i deca iz porodica u kojima su usled porodičnih i drugih životnih okolnosti ugroženi zdravlje, bezbednost i razvoj deteta. Pored toga, propisan je i prioritet za decu zaposlenih roditelja i redovnih studenata.
Međutim, primenom člana 17. tačka 5. Pravilnika Ustanove, deca koja 12 meseci života navršavaju nakon 1. septembra isključena su iz redovnog konkursnog postupka, nezavisno od toga da li pripadaju nekoj od navedenih prioritetnih kategorija. Iz toga proizlazi da se ni prijave dece iz društveno osetljivih grupa, kojima je zakonom priznat prioritet prilikom upisa, ne razmatraju u redovnom konkursnom postupku ukoliko ova deca potreban uzrast navršavaju nakon navedenog datuma. Njihov eventualni prijem zavisi od raspoloživosti mesta tokom radne godine, pri čemu iz dostavljenog izjašnjenja ne proizlazi na koji način se prilikom naknadnog prijema obezbeđuje primena propisanih kriterijuma prioriteta. Poverenik smatra da je ova okolnost od posebnog značaja, jer uslov za učešće u redovnom konkursnom postupku, koji se primenjuje nezavisno od pripadnosti deteta prioritetnoj kategoriji, može dovesti do toga da zakonski priznat prioritet dece iz osetljivih grupa ostane bez delotvorne primene u tom postupku, dok iz dostavljene dokumentacije nije jasno na koji način se njihov prioritet obezbeđuje prilikom naknadnog prijema.
Poverenik posebno ukazuje da se članovi 16. i 17. Pravilnika Ustanove moraju posmatrati u međusobnoj povezanosti. Dok su članom 16. utvrđene kategorije dece koje imaju prioritet prilikom upisa, članom 17. tačka 5. propisano je ograničenje u pogledu toga čije se prijave uopšte razmatraju u redovnom konkursnom postupku. Na taj način, prioriteti utvrđeni članom 16. ne mogu doći do izražaja u redovnom konkursu kada je reč o deci koja 12 meseci života navršavaju nakon 1. septembra, bez obzira na to da li pripadaju društveno osetljivim grupama ili drugim prioritetnim kategorijama. Poverenik smatra da se odredbe opšteg akta Ustanove kojima se bliže uređuje postupak upisa moraju tumačiti i primenjivati tako da omoguće delotvorno ostvarivanje prioriteta utvrđenih zakonom i podzakonskim propisima, a ne da njihovu primenu u redovnom konkursnom postupku uslovljavaju datumom navršavanja određenog uzrasta, ukoliko za takvo ograničenje ne postoji objektivno i razumno opravdanje.
U prilog navedenom, Poverenik ukazuje i na mišljenje Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja broj 110-00-263/2012-07 od 11. oktobra 2012. godine, koje je sama Ustanova dostavila uz izjašnjenje. U ovom mišljenju izričito je navedeno da kategorije dece propisane članom 2. Pravilnika o bližim uslovima za utvrđivanje prioriteta za upis dece u predškolsku ustanovu imaju prioritet za upis, dok predškolska ustanova može svojim aktom precizirati propisane kriterijume i najcelishodnije primeniti svaki od njih, ceneći okolnosti svakog konkretnog slučaja. Poverenik ukazuje da ovlašćenje Ustanove da bliže uredi kriterijume i postupak upisa treba posmatrati u svetlu obaveze obezbeđivanja delotvorne primene propisanih prioriteta, naročito kada je reč o deci iz društveno osetljivih grupa. Međutim, uslov prema kojem se u redovnom konkursnom postupku razmatraju isključivo prijave dece koja do 1. septembra navršavaju 12 meseci života onemogućava da se u tom postupku uopšte cene okolnosti zbog kojih određeno dete ima prioritet za upis. Imajući u vidu navedeno, Poverenik ukazuje da dostavljeno mišljenje Ministarstva ne sadrži ocenu opravdanosti konkretnog starosnog ograničenja koje je Ustanova propisala svojim Pravilnikom, već naglašava ovlašćenje Ustanove da bliže precizira propisane kriterijume i primenjuje ih uz uvažavanje okolnosti svakog konkretnog slučaja.
Na značaj delotvorne primene propisanih kriterijuma za utvrđivanje prioriteta Poverenik je ukazivao i u svojoj dosadašnjoj praksi. Tako je u postupku po pritužbi povodom nemogućnosti upisa deteta sa invaliditetom u predškolsku ustanovu, u predmetu broj 375-24,[12] razmatrao odnos zakonom priznatog prioriteta za upis dece iz osetljivih grupa i ograničenja koja proizlaze iz raspoloživih kapaciteta i organizacije rada ustanove. Iako se navedeni predmet razlikuje od konkretnog slučaja, on ukazuje na značaj ispitivanja načina na koji se propisani prioriteti ostvaruju u praksi, posebno kada se kao razlog za nemogućnost upisa navode organizacione okolnosti. U konkretnom slučaju, međutim, sporno ograničenje deluje već u fazi razmatranja prijava u redovnom konkursnom postupku, čime se postavlja pitanje mogućnosti da se zakonski priznati prioritet u tom postupku uopšte primeni.
Poverenik je razmatrao i navode Ustanove da se deca koja navršavaju 12 meseci života nakon 1. septembra mogu primati tokom radne godine, ukoliko se oslobode mesta usled ispisa dece, njihovog prelaska u drugu vaspitnu grupu ili drugih promena u raspoloživim kapacitetima. Međutim, mogućnost naknadnog prijema nije istovetna mogućnosti učešća u redovnom konkursnom postupku. Dok se prijave dece koja ispunjavaju propisani starosni uslov razmatraju u okviru redovnog konkursa, uz primenu kriterijuma za utvrđivanje prioriteta, prijem dece koja ovaj uzrast navršavaju kasnije zavisi od preostalih ili naknadno oslobođenih mesta. Pored toga, Ustanova je u izjašnjenju navela da se roditelji pozivaju na zaključenje ugovora prema redosledu koji se vodi na osnovu podnetih zahteva i datuma rođenja deteta, ali nije bliže pojasnila na koji način se prilikom naknadnog prijema primenjuju propisani kriterijumi za utvrđivanje prioriteta, posebno kada je reč o deci iz osetljivih grupa. Stoga Poverenik smatra da sama mogućnost naknadnog prijema ne otklanja razliku u položaju dece koja potreban uzrast navršavaju pre i nakon 1. septembra, niti obezbeđuje da se njihove prijave razmatraju pod jednakim uslovima, uz delotvornu primenu propisanih prioriteta.
Posledice ovakvog načina organizovanja upisa posebno mogu pogoditi zaposlene roditelje kojima tokom radne godine ističe odsustvo sa rada radi nege deteta. Naime, Zakonom o radu propisano je da porodiljsko odsustvo i odsustvo sa rada radi nege deteta, po pravilu, traju ukupno 365 dana od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva, koje započinje pre očekivanog datuma porođaja. To znači da se potreba roditelja za organizovanom brigom o detetu može javiti i pre njegovog prvog rođendana, dok je za planiranje povratka na rad od posebnog značaja mogućnost da blagovremeno konkurišu za mesto u jaslicama koje bi dete koristilo nakon navršavanja potrebnog uzrasta. Ukoliko je učešće u redovnom konkursnom postupku uslovljeno time da dete do 1. septembra navrši 12 meseci života, roditelji dece koja ovaj uzrast navršavaju kasnije tokom radne godine lišeni su mogućnosti da njihove prijave budu razmatrane u istom postupku, iako potreba za uslugom jaslenog boravka može nastati tokom radne godine.
S tim u vezi, Poverenik podseća da član 27. Revidirane evropske socijalne povelje i Konvencija Međunarodne organizacije rada broj 156 o radnicima sa porodičnim obavezama prepoznaju značaj razvoja usluga za brigu o deci za ostvarivanje jednakih mogućnosti zaposlenih sa porodičnim obavezama, uključujući mogućnost njihovog povratka na rad. Iako navedeni standardi ne podrazumevaju bezuslovno pravo na prijem deteta u određenu predškolsku ustanovu, oni ukazuju na potrebu da se prilikom uređivanja dostupnosti ovih usluga, pored organizacionih mogućnosti ustanove, uzmu u obzir i stvarne potrebe roditelja koji usklađuju porodične i profesionalne obaveze. Ovo je posebno značajno imajući u vidu da je i domaćim propisima zaposlenost roditelja prepoznata kao jedan od kriterijuma za utvrđivanje prioriteta pri upisu dece u predškolske ustanove.
Poverenik je imao u vidu i podatke koje je Ustanova navela u izjašnjenju, prema kojima je u prethodne tri radne godine, od približno 250 podnetih zahteva za prijem dece koja su 12 meseci života navršila nakon 1. septembra, primljeno oko 80 dece, dok je u radnoj 2026/2027. godini, od 132 podneta zahteva, do trenutka dostavljanja izjašnjenja primljeno 20 dece. Navedeni podaci pokazuju da Ustanova omogućava naknadni prijem određenog broja dece, ali i da njihov prijem zavisi od raspoloživosti mesta tokom radne godine. Pri tome, iz dostavljenih podataka ne može se utvrditi koliko bi dece bilo primljeno da su njihove prijave razmatrane u redovnom konkursnom postupku, niti se može zaključiti da bi sva ova deca bila primljena. Međutim, za ocenu opravdanosti predmetnog ograničenja nije odlučujuće da li bi svako dete bilo primljeno, već da li postoji objektivno i razumno opravdanje za to da se prijave određene kategorije dece unapred isključe iz redovnog rangiranja. Ograničeni kapaciteti mogu predstavljati opravdan razlog zbog kojeg dete neće biti primljeno, ali sami po sebi ne objašnjavaju zašto njegova prijava ne bi mogla biti razmatrana prema propisanim kriterijumima za utvrđivanje prioriteta.
Prilikom ocene neophodnosti navedenog ograničenja, Poverenik je posebno imao u vidu da iz izjašnjenja Ustanove ne proizlazi zbog čega bi blagovremeno razmatranje prijava dece koja 12 meseci života navršavaju nakon 1. septembra, uz predviđanje kasnijeg početka njihovog boravka, samo po sebi onemogućilo planiranje vaspitnih grupa, angažovanje zaposlenih, organizaciju ishrane i obezbeđivanje drugih uslova rada. Naprotiv, raspolaganje podacima o očekivanom broju dece, njihovom uzrastu i periodu u kojem se javlja potreba za prijemom moglo bi biti od značaja upravo za planiranje kapaciteta tokom radne godine.
Da je moguće drugačije urediti starosni uslov za učešće u redovnom konkursnom postupku pokazuje i primer Predškolske ustanove „Zvezdara“, čijim je konkursom za radnu 2026/2027. godinu predviđeno da budu obuhvaćena i deca koja godinu dana života navršavaju zaključno sa 31. decembrom 2026. godine.[13] Navedeni primer ne podrazumeva obavezu primene istovetnog rešenja u svakoj ustanovi, niti isključuje potrebu da se konkretni uslovi upisa prilagode raspoloživim kapacitetima i organizaciji rada, ali ukazuje na mogućnost drugačijeg uređivanja konkursnog postupka, uz uvažavanje dece iz prioritetnih grupa i potreba porodica.
U prilog mogućnosti drugačijeg organizovanja postupka upisa govore i uporedna rešenja u kojima se razlikuju blagovremeno prijavljivanje potrebe za uslugom, utvrđivanje prioriteta i konkretna dodela mesta u skladu sa raspoloživim kapacitetima i vremenom kada dete može da započne pohađanje ustanove. Tako se, na primer, u nemačkom gradu Beblingenu u okviru glavnog postupka raspodele mesta, koji se sprovodi od marta do juna, dodeljuju mesta za prijem dece u periodu od septembra do marta naredne radne godine, dok se preostala i naknadno oslobođena mesta dodeljuju tokom godine prema utvrđenim kriterijumima. U Helsinkiju se prijave mogu podneti znatno pre željenog početka pohađanja, a odluke o dodeli mesta donose se uz uvažavanje traženog datuma početka korišćenja usluge. Navedena rešenja ne podrazumevaju da je svakom detetu garantovano mesto u željenom terminu, već pokazuju da je moguće razdvojiti postupak prijavljivanja i razmatranja potreba od konkretne dodele mesta, bez isključivanja dece iz postupka samo zato što u trenutku njegovog sprovođenja još ne ispunjavaju uzrasni uslov za početak boravka.[14]
Imajući u vidu navedeno, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatra da je prilikom uređivanja uslova i postupka upisa dece neophodno uspostaviti odgovarajuću ravnotežu između legitimnih organizacionih potreba predškolske ustanove i obezbeđivanja ravnopravnog pristupa postupku upisa. U konkretnom slučaju, iako je Ustanova navela razloge koji opravdavaju potrebu planiranja i ograničenja prijema u skladu sa raspoloživim kapacitetima, iz dostavljenog izjašnjenja ne proizlazi zbog čega je za ostvarivanje tih ciljeva neophodno da deca koja 12 meseci života navršavaju nakon 1. septembra budu isključena iz redovnog konkursnog postupka, niti su navedene konkretne okolnosti koje bi ukazivale na to da se isti ciljevi ne mogu ostvariti primenom drugačijih, manje ograničavajućih rešenja.
Stoga Poverenik smatra da je potrebno izmeniti postojeće uslove upisa kako bi se, uz poštovanje propisanih normativa i raspoloživih kapaciteta, omogućilo da se u redovnom konkursnom postupku razmatraju i prijave dece koja potreban uzrast za pohađanje jaslica navršavaju nakon 1. septembra, tokom radne godine za koju je konkurs raspisan. Pri tome je neophodno obezbediti doslednu primenu unapred utvrđenih i transparentnih kriterijuma za utvrđivanje prioriteta, naročito kada je reč o deci iz osetljivih grupa kojima je prioritet priznat zakonom. Ovakvo rešenje ne podrazumeva obavezu prijema dece pre navršavanja potrebnog uzrasta niti prijem preko raspoloživih kapaciteta. U tom smislu, potrebno je postupak upisa urediti tako da se prijave dece koja će tokom radne godine ispuniti uzrasni uslov razmatraju u okviru redovnog konkursa, uz primenu propisanih kriterijuma za utvrđivanje prioriteta, dok se konkretna dodela mesta organizuje u skladu sa raspoloživim kapacitetima i periodom u kojem postoji potreba za korišćenjem usluge. Na taj način omogućava se blagovremeno razmatranje potreba dece koja propisani uzrast navršavaju tokom radne godine, uz očuvanje mogućnosti Ustanove da organizuje prijem u skladu sa svojim kapacitetima i obavezom poštovanja propisanih prioriteta.
[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09 i 52/21), član 33. stav 1. tač. 9.
[2] „Službeni glasnik RS“, broj 98/06
[3] Zakon o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih nacija o pravima deteta („Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori“, broj 15/90 i „Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori“, br. 4/96 i 2/97
[4] Komitet za prava deteta, Opšti komentar br. 7 (2005), Ostvarivanje prava deteta u ranom detinjstvu, CRC/C/GC/7/Rev.1, 20. septembar 2006. godine. Dostupno na: https://docs.un.org/en/CRC/C/GC/7/Rev.1
[5] „Službeni list SFRJ”, broj 7/87
[6] Zakon o ratifikaciji Konvencije o eliminaciji svih oblika diskriminacije žena („Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori, broj 11/81)
[7] Zakon o potvrđivanju Revidirane evropske socijalne povelje („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“, broj 42/09)
[8] „Sl. glasnik RS”, br. 88/2017, 27/2018 – dr. zakon, 10/2019, 27/2018 – dr. zakon, 6/2020, 129/2021, 92/2023 i 19/2025
[9] „Sl. glasnik RS”, br. 18/2010, 101/2017, 113/2017 – dr. zakon, 95/2018 – dr. zakon, 10/2019, 86/2019 – dr. zakon, 157/2020 – dr. zakon, 123/2021 – dr. zakon, 129/2021 i 19/2025 – dr. zakon
[10] „Sl. glasnik RS”, br. 44/2011
[11] „Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 – odluka US, 113/17 i 95/18 – autentično tumačenje
[12] Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, Mišljenje br. 07-00-331/2024-02 od 20. januara 2025. godine, objavljeno na sajtu Poverenika: https://ravnopravnost.gov.rs/375-24-misljenje-povodom-prituzbe-protiv-predskolske-ustanove/
[13] Gradska opština Zvezdara, „Konkurs za upis dece u Predškolsku ustanovu ‘Zvezdara’ za radnu 2026/2027. godinu“, 9. april 2026. godine, dostupno na: https://zvezdara.rs/konkurs-za-upis-dece-u-predskolsku-ustanovu-zvezdara-za-radnu-2026-2027-godinu/
[14] https://www.boeblingen.de/,Lde_DE/start/BildungGesellschaft/Kita_Anmeldung.html?; https://www.hel.fi/en/childhood-and-education/early-childhood-education/applying-for-early-childhood-education?
POVERENIK ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Milan Antonijević
820-26 Preporuka mera Predškolskoj ustanovi „Naša radost“ Subotica – upis u jaslenu grupu
