br.110-00-2/2025-02 datum: 16.6.2025. godine

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti^[1] da prati sprovođenje zakona koji se tiču zabrane diskriminacije i preporučuje organima javne vlasti i drugim licima mere za ostvarivanje ravnopravnosti i zaštite od diskriminacije, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti upućuje

PREPORUKU MERA ZA OSTVARIVANjE RAVNOPRAVNOSTI I ZAŠTITE OD DISKRIMINACIJE

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti preporučuje jedinici lokalne samouprave:

– da, ukoliko na njenoj teritoriji nije organizovano pružanje besplatne pravne pomoći, obrazuje službu pravne pomoći koja pruža besplatnu pravnu pomoć građanima;

– da, ukoliko na njenoj teritoriji jeste obrazovana služba pravne pomoći koja pruža besplatnu pravnu pomoć, preduzme sve adekvatne mere koje će doprineti potpunom informisanju potencijalnih korisnika o njihovim pravima o korišćenju besplatne pravne pomoći, kao i o načinima njenog ostvarivanja i pružanja.

Jedinica lokalne samouprave obavestiće Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o merama koje su preduzete u cilju sprovođenja ove odluke, u roku od 30 dana od dana prijema preporuke mera za ostvarivanje ravnopravnosti.

Protiv ove preporuke mera za ostvarivanje ravnopravnosti u skladu sa zakonom nije dopuštena žalba, niti bilo koje drugo pravno sredstvo.

O b r a z l o ž e nj e

Zakonom o besplatnoj pravnoj pomoći^[2] koji je usvojen u novembru 2018. godine, a koji se primenjuje od 1. oktobra 2019. godine[3] uređena je besplatna pravna pomoć za građane kao korisnike i načini, odnosno postupak njenog ostvarivanja i pružanja. Članom 10. ovog zakona propisano je da se besplatna pravna pomoć zasniva na načelu jednake dostupnosti ovog prava, bez diskriminacije pružaoca, tražioca i korisnika, kao i omogućavanju pristupa objektima u kojima se pruža. Članom 9. Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći utvrđeno je da besplatnu pravnu pomoć pružaju advokatura i službe pravne pomoći u jedinicama lokalne samouprave, dok u skladu sa odredbom stava 2. ovog člana udruženja mogu pružati besplatnu pravnu pomoć samo na osnovu odredbi zakona koji uređuju pravo na azil i zabranu diskriminacije. Jedinice lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, mogu organizovati i zajedničku službu besplatne pravne pomoći sa drugim pružaocem, u okviru ovlašćenja koja su tim pružaocima poverena ovim zakonom, ali ne mogu na drugog pružaoca preneti pružanje pravne pomoći u potpunosti. Takođe, članom 9. ovog zakona propisano je i da besplatnu pravnu pomoć u ime udruženja pružaju advokati, odnosno diplomirani pravnici, samo u okviru ovlašćenja koja su diplomiranim pravnicima određena zakonom kojim se uređuje odgovarajući postupak, kao i da udruženja mogu da pružaju opšte pravne informacije i popunjavaju formulare, kao oblike besplatne pravne podrške samo u okviru ciljeva zbog kojih su osnovana.

Poverenik ističe da je u postupku izrade i usvajanja navedenog zakona jedan broj organizacija koje se bave zaštitom ljudskih prava uputio primedbe povodom odredaba kojom se propisuje ko može biti pružalac besplatne pravne pomoći, kao i da Povereniku nacrt ovog zakona nije bio dostavljen na mišljenje.

Od početka primene ovog zakona prema različitim istraživanjima i izveštajima može se zaključiti da mnogi građani nailaze na prepreke kada je reč o ostvarivanju prava na besplatnu pravnu pomoć, ili ističu da nisu informisani da imaju pravo na ovakvu vrstu pomoći. Siromašni građani su u istraživanjima takođe percipirani kao jedna od najviše diskriminisanih društvenih grupa, međutim broj pritužbi po osnovu imovnog stanja je zanemarljivo mali i podnose ih uglavnom fizička lica, a ređe organizacije civilnog društva u njihovo ime. Mali broj organizacija civilnog društva se bavi problemima najsiromašnijih iako evidentno postoji potreba za ovom vrstom podrške koja je izuzetno značajna. Rad na socijalnom uključivanju siromašnih zahteva dobru povezanost svih sistema zaštite, uz usaglašavanje republičkog i lokalnog nivoa i intezivniju saradnju državnih i institucija lokalne samouprave i civilnog sektora.

Pritužbe koje podnese građani i organizacije civilnog društva pokazuju da u pojedinim lokalnim samoupravama službe besplatne pravne pomoći nisu uspostavljene ili da te poslove obavlja jedan izvršilac iako su potrebe građana daleko veće. Tako je organizacija civilnog društva „Praksis“ u pritužbi ukazala da opština Bujanovac nema organizovanu službu besplatne pravne pomoći. U pritužbi je navedeno da se građani koji nisu u mogućnosti da plate pravnu pomoć diskriminišu na osnovu njihovog imovnog stanja u oblasti pružanja usluga, odnosno ostvarivanja prava na besplatnu pravnu pomoć. U svom izjašnjenju na pritužbu opština je potvrdila da lokalna samouprava nije organizovala službu već da je jedno lice u okviru lokalne samouprave sistematizovano da obavlja taj posao ali da nijedan formalni zahtev za pružanje besplatne pravne pomoći nije podnet, što je organizacija civilnog društva opvrgla. Takođe, organizacija civilnog društva Inicijativa za ekonomska i socijalna prava A-11 podnela je pritužbe Povereniku ukazujući na značaj pružanja besplatne pravne pomoći za najsiromašnije građane koji u obraćanju ovoj organizaciji navode da nisu imali saznanja da imaju pravo na besplatnu pravnu pomoć ili da nisu mogli da je ostvare zbog čega su propustili rokove za žalbu u postupcima iz oblasti ostvarivanja prava na socijalnu zaštitu. Na ovaj način položaj ovih osoba koje su već u teškom položaju se dodatno otežava, posebno kada je reč o pristupu pravdi i ostvarivanju prava i usluga koje upravo služe da bi se njihov položaj poboljšao. Ne treba zaboraviti da je dostupnost pravde, istovremeno, i jedan od instrumenata za smanjenje siromaštva i od snažnog je uticaja na zadovoljstvo građana i njihovo identifikovanje sa pravnim sistemom.

U demokratskim društvima mogućnost efikasne zaštite povređenih i ugroženih prava jedan je od osnovnih uslova za ostvarivanje osnovnih ljudskih prava i funkcionisanje pravnog poretka i principa vladavine prava. Pravna zaštita koja se pruža mora zadovoljiti određene standarde, koji izviru iz prava na pravično suđenje, jednog od ljudskih prava garantovanom međunarodnim dokumentima o ljudskim pravima i Ustavom Republike Srbije. Pravično suđenje podrazumeva da su svi građani ravnopravni u pristupu pravdi i da pred sudom i drugim organima javne vlasti mogu delotvorno, pod jednakim uslovima i bez diskriminacije, da štite i ostvaruju svoja prava. Da bi se to ostvarilo, svakom pojedincu mora biti dostupna pravna pomoć, što podrazumeva dužnost države da obezbedi pružanje pravne pomoći zadovoljavajućeg kvaliteta, besplatne ili sa smanjenim troškovima, kada lice kome je pravna pomoć potrebna nije u stanju da je plati ili kada pružanje pravne pomoći nameću razlozi pravičnosti.[4]

Ustav Republike Srbije[5], po ugledu na rešenja u savremenom uporednom pravu, garantuje svakom pojedincu pravo na pravnu pomoć (član 67), čime je ovo pravo po prvi put u našem pravnom sistemu steklo status Ustavom zajamčenog ljudskog prava. Ustavno jemstvo prava na pravnu pomoć nameće državi obavezu da obezbedi uslove za uživanje i zaštitu ovog prava. Saglasno tome, neophodno je da se zakonom uredi pružanje pravne pomoći, što uključuje i obavezu da se obezbedi pružanje besplatne pravne pomoći. Pored toga, Ustav Republike Srbije u članu 21. zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

Članom 10. Opšte deklaracije o pravima čoveka predviđeno je da: „svako ima potpuno jednako pravo na pravično i javno suđenje pred nezavisnim i nepristranim sudom koji će odlučiti o njegovim pravima i obavezama i o osnovanosti svake krivične optužbe protiv njega”. Pravo na delotvoran pristup pravdi i pravično suđenje garantuje i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima[6] kojim je predviđeno da su svi jednaki pred sudovima i da svako ima pravo da zakonom određeni nadležni, nezavisni i nepristrasni sud nepristrasno i javno ispita njegov predmet i odluči o opravdanosti svake krivične optužbe koja je protiv njega podignuta ili spora o građanskopravnim pravima i obavezama (14. stav 1). Jemstvo delotvornog pristupa pravdi, koje izričito uključuje i pravo na pravnu pomoć, sadržano je i u Zakonu o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih nacija o pravima deteta[7] kojom je, pored ostalog predviđeno da: „svako dete lišeno slobode ima pravo na hitnu pravnu i drugu odgovarajuću pomoć, pravo da pred sudom ili drugim nadležnim, nezavisnim i nepristrasnim organom postavi pitanje zakonitosti lišavanja slobode, kao i pravo na hitnu odluku o tom pitanju” (član 37. tačka d).

Obaveza razvijanja sistema pravne pomoći proizlazi i iz Zakona o ratifikaciji Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda[8].

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije koji u članu 2. stav 1. tačka. 1. propisuje da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, polnim karakteristikama, nivoom prihoda, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Zakon o zabrani diskriminacije, kao osnovni zakon u oblasti zaštite i ostvarivanja ravnopravnosti, uređuje i pitanje posredne diskriminacije, te propisuje da posredna diskriminacija postoji ako na izgled neutralna odredba, kriterijum ili praksa lice ili grupu lica stavlja ili bi mogla staviti, zbog njihovog ličnog svojstva, u nepovoljan položaj u poređenju sa drugim licima u istoj ili sličnoj situaciji, osim ako je to objektivno opravdano legitimnim ciljem, a sredstva za postizanje tog cilja su primerena i nužna.

U Redovnom godišnjem izveštaju Ministarstva pravde o nadzoru nad sprovođenjem Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći[9] iz marta 2024. godine (za 2023. godinu) u 84 od ukupno 202 opštine/grada (obuhvatajući i mesta na KiM) nije podnet nijedan zahtev za besplatnu pravnu pomoć (ne ulazeći u to da li služba u opštini/gradu jeste ili nije formirana). Od ukupno 202 opštine/grada u samo njih 12 je bilo podnetih zahteva (bez ulaženja u broj prihvaćenih i/ili odbijenih zahteva) za besplatnu pravnu podršku. Ovo su samo neki od ilustrativnih primera (ne)efikasnosti u pružanju besplatne pravne pomoći na teritoriji Republike Srbije.

U prilog važnosti unapređenja sistema besplatne pravne pomoći, ukazujemo na rezultate istraživanja Poverenika za zaštitu ravnopravnosti, koje je sprovedeno krajem 2024. godine. Istraživanje se odnosi na percepciju žena koje su u većem riziku od diskriminacije o rodnoj ravnopravnosti[10]  i koje je pokazalo da je pristup pravdi jedna od oblasti sa izrazitim preprekama za žene, i to posebno one sa nižim prihodima koje su socioekonomski ugrožene. Visoki troškovi postupaka, nedovoljna informisanost o pravima, neefikasnost postojećih mehanizama besplatne pravne pomoći i strah od stigmatizacije predstavljaju ključne barijere. Dodatno, ukazano je i na prisutnost rodnih stereotipa u pravosuđu, kao i na fizičku i geografsku nepristupačnost pravosudnih organa. Ovi podaci potvrđuju potrebu za hitnim unapređenjem dostupnosti i delotvornosti besplatne pravne pomoći u praksi. Takođe, u Izveštaju o sprovođenju Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći za 2023. godinu, Ministarstvo pravde navelo je da većina jedinica lokalne samouprave još uvek ne vodi evidenciju o pruženoj pravnoj pomoći; ističe se zapažena zloupotreba sistema, loša komunikacija između korisnika i pružalaca, kao i nedostatak kadrovskih kapaciteta. Ovi pokazatelji naglašavaju hitnu potrebu za sistemskim unapređenjem, kako bi se obezbedila transparentna, efikasna i ravnopravna dostupnost pravne zaštite svim građanima i građankama.

U Izveštaju Evropske komisije o napretku Republike Srbije za 2024. godinu[11] je navedeno, između ostalog, a u vezi sa pristupom pravdi, da postoji potreba za unapređenjem kapaciteta lokalnih samouprava za rešavanje zahteva za besplatnu pravnu pomoć, kao i da mehanizam za pružanje besplatne pravne pomoći koji finansira država treba poboljšati.

Usvojeni propisi nedvosmisleno ukazuje da je besplatna pravna pomoć predviđena upravo kako osobe lošijeg imovnog stanja ne bi bile stavljene u nejednak položaj u odnosu na sve ostale građane kada je u pitanju pristup pravdi i pravima. S tim u vezi, Poverenik, na kraju, ukazuje da pravo na besplatnu pravnu pomoć nije „milostinja“, već, naprotiv, uslov za ostvarivanje pravde. Ono predstavlja temelj ravnopravnosti pred zakonom i ključni mehanizam kojim se društvo bori protiv institucionalne nepravde, siromaštva i marginalizacije. Građani koji se suočavaju sa složenim pravnim izazovima, a nemaju sredstva da angažuju advokata, ostaju bez realne mogućnosti da zaštite svoja prava – bez obzira na to koliko su ta prava formalno priznata. Bez dostupne besplatne pravne pomoći, pravda ostaje privilegija, a ne univerzalna vrednost. Neogranizovanje ove službe i nedostatak podrške siromašnim građanima u kritičnim trenucima – kada su suočeni sa deložacijom, nasiljem, diskriminacijom, gubitkom posla ili ličnih dokumenata – može dovesti do njihovog potpunog isključenja  iz društvenog, ekonomskog i pravnog sistema. Obaveza je jedinica lokalne samouprave da u skladu sa zakonom osiguraju da ostvarivanje prava na besplatnu pravnu pomoć bude stvarno, a ne deklarativno, odnosno da ostvarivanje ovog prava bude dostupno onima zbog kojih je i uvedeno.

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, postupajući u skladu sa članom 33. stav 1. tačka 9. Zakona o zabrani diskriminacije, upućuje preporuku mera za ostvarivanje ravnopravnosti i zaštite od diskriminacije kojom preporučuje svim jedinicama lokalne samouprave u Republici Srbiji da ukoliko do sada to nisu učinile, obrazuju i unaprede funkcionisanje službe za pružanje besplatne pravne pomoći, uz preduzimanje adekvatnih mera u cilju  potpunog informisanja građana o njihovim pravima na besplatnu pravnu pomoć.

O postupanju po ovoj preporuci potrebno je da jedinica lokalne samouprave obavesti Poverenika u roku od 30 dana od dana prijema ove preporuke.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09 i 52/21), član 33. stav 1. tač. 7. i 9.

[2] „Službeni glasnik RS“, br. 87/2018

[3] izuzev odredaba čl. 44. do 52. koje se odnose na besplatnu pravnu pomoć u prekograničnim sporovima i koje počinju da se primenjuju od dana pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji,

[4] Obrazloženje Predloga zakona https://pravno-informacioni-sistem.rs/mml/viewAct/9621

[5] „Službeni glasnik RS“,  br. 98/06, 115/21 i 16/22

[6] „Službeni list SFRJ”, broj 7/71

[7] „Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori”, broj 15/90 i „Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori”, br. 4/96 i 2/97

[8] „Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, br. 9/03, 5/05 i 7/05 – ispravka

[9] https://www.mpravde.gov.rs/files/%D0%A0%D0%B5%D0%B4%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D0%BD%20%D0%B3%D0%BE%D0%B4%D0%B8%D1%88%D1%9A%D0%B8%20%D0%B8%D0%B7%D0%B2%D0%B5%D1%88%D1%82%D0%B0%D1%98%20%D0%BE%20%D0%BD%D0%B0%D0%B4%D0%B7%D0%BE%D1%80%D1%83%20%D0%BD%D0%B0%D0%B4%20%D1%81%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D1%92%D0%B5%D1%9A%D0%B5%D0%BC%20%D0%97%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D0%B0%20%D0%BE%20%D0%B1%D0%B5%D1%81%D0%BF%D0%BB%D0%B0%D1%82%D0%BD%D0%BE%D1%98%20%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BD%D0%BE%D1%98%20%D0%BF%D0%BE%D0%BC%D0%BE%D1%9B%D0%B8%20%D0%B7%D0%B0%202023.%20%D0%B3%D0%BE%D0%B4%D0%B8%D0%BD%D1%83.pdf

[10] https://ravnopravnost.gov.rs/wp-content/uploads/2025/01/Izvestaj-rodna-ravnopravnost-24.12.2024..pdf

[11] https://www.mei.gov.rs/upload/documents/eu_dokumenta/2024/izvestaj_24.pdf

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Brankica Janković

527-25 Preporuka mera svim JLS radi obezbeđivanja i unapređenja besplatne pravne pomoći