дел. бр. 791 датум: 11. 6. 2012.

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности да прима и разматра притужбе због повреда одредаба Закона о забрани дискриминације, даје мишљења и препоруке и изриче законом утврђење мере (чл. 33. ст. 1. т. 1. Закона о забрани дискриминације „Службени гласник РС“, бр. 22/2009), поводом притужбе М. П. из С, против Скупштине општине Сврљиг, Повереница за заштиту равноправности доноси

МИШЉЕЊЕ

Скупштина општине Сврљиг донела је Одлуку о финансирању брачних парова број 400-136/2011-01 од 15. септембра 2011. године, којом је прописано право брачних парова на једнократну финансијску помоћ која се исплаћује супружницима на равне делове после закључења брака, и то у износу од 100.000 динара, а за супружнике који живе на селу у износу од 150.000 динара. Овом одлуком Скупштина општине Сврљиг повредила је начело једнаких права и обавеза, чиме је извршила дискриминацију појединих категорија грађана и грађанки општине Сврљиг на основу њихових личних својстава – места пребивалишта и брачног статуса, забрањену чланом 8. Закона о забрани дискриминације.

Повереница за заштиту равноправности, сагласно чл. 33. ст. 1. т. 1. и чл. 39. ст. 2. Закона о забрани дискриминације, даје Скупштини општине Сврљиг

ПРЕПОРУКУ

1. Скупштина општине Сврљиг измениће Одлуку о финансирању брачних парова, тако што ће уклонити услове којима је повређено начело једнакости ускраћивањем права на финансијску помоћ, односно, ускраћивањем дела ове помоћи појединим категоријама грађана и грађанки општине Сврљиг на основу њихових личних својстава, и то онима:

а) који су склопили ванбрачну заједницу
б) који не живе на селу.

2. Скупштина општине Сврљиг обавестиће Повереницу за заштиту равноправности о мерама које ће предузети у циљу поступања по препоруци, у року од 30 дана од дана пријема мишљења и препоруке.

О б р а з л о ж е њ е

Повереница за заштиту равноправности примила је притужбу М. П. из С. против Скупштине општине Сврљиг, због дискриминације на основу места пребивалишта. У притужби се наводи да су Одлуком о финансирању брачних парова број: 400-136/2011-01 од 15. септембра 2011. године дискриминисани брачни парови који живе у граду у односу на брачне парове који живе на селу, на тај начин што је прописано да се једнократна новчана помоћ у износу од 100.000 динара исплаћује супружницима на равне делове после закључења брака, а супружницима на селу 150.000 динара. Уз притужбу је достављен и примерак Одлуке о финансирању брачних парова.

У циљу утврђивања правно релевантних чињеница и околности, у складу са чл. 35. став 4. и 37. став 2. Закона о забрани дискриминације упућен је захтев Ј. Т. председници Скупштине општине Сврљиг, да се изјасни о основаности притужбе, имајући у виду наводе подноситељке притужбе, као и антидискриминационе прописе, па је затражено изјашњење на следеће околности:

– из којих разлога се једнократна новчану помоћ исплаћује у износу од 150.000 динара супружницима на селу, а у износу од 100.000 динара супружницима који не живе на селу;
– из којих разлога је право на једнократну новчану помоћ признато само брачним паровима, а не и ванбрачним партнерима;
– из којих разлога су супружници дужни да врате добијени износ са припадајућом каматом, уколико дође до престанка брачне заједнице, ако је из такве брачне заједнице рођено дете;
– на којим прописима је заснована одредба чл. 4. Одлуке о финансирању брачних парова, којом се прописује контрола постојања брачне заједнице и подношења извештаја о „стању брачне заједнице“, као и објашњење шта обухвата појам „стање брачне заједнице“, употребљен у чл. 4. ст. 2.

Ј. Т, председница Скупштине општине Сврљиг, доставила је 31. маја 2012. године изјашњење у којем се наводи следеће:

– да је Одлука о финансирању брачних парова донета у циљу повећања наталитета и у духу кампање која се води на нивоу целе Србије ради спречавања беле куге;
– да Одлука о финансирању брачних парова није усамљена у Србији, односно, да су следили пример других локалних самоуправа које су похваљене због идентичне одлуке;
– да је општина Сврљиг веома разуђена и старачка општина и да се желело да се овом одлуком поправи то стање и ситуација;
– да су локална самоуправа која нема вишка запослених и која свој буџет, на овакав начин, ставља у корист грађана и помаже их, а да сматра да то „није грех и противзаконито“;
– да се подноситељка притужбе, након вишегодишње ванбрачне заједнице са партнером, венчала и користила финансијска средства омогућена овом одлуком.

Уз изјашњење је достављен и извод из матичне књиге венчаних М. П. за матично подручје С, под текућим бројем … за 2012. годину.

Повереница за заштиту равноправности анализирала је све наводе садржане у притужби и изјашњењу, Одлуку о финансирању брачних парова, као и релевантне правне прописе у области заштите од дискриминације.

На седници одржаној 15. септембра 2011. године, Скупштина општине Сврљиг донела је Одлуку о финансирању брачних парова. Одредбом чл. 1. ст. 2. ове одлукe прописано је да се једнократна новчана помоћ у износу од 100.000 динара исплаћује супружницима на равне делове после закључења брака, а супружницима на селу 150.000 динара.

Чланом 2. ст. 1. т. 2. прописано је да закључени брак мора да траје најмање пет година, а т. 3. истог члана прописано да се из овакве брачне заједнице, у периоду од пет година мора родити најмање једно дете. Одредбом чл. 5. прописано је да су супружници дужни да врате добијени износ са припадајућом каматом уколико дође до престанка брачне заједнице, а да су од враћања средстава изузети супружници који из здравствених разлога не могу имати потомство, као и у случају смрти једног од супружника.

Анализа Одлуке о финансирању брачних парова показала је да су њоме у неједнак положај стављени супружници који не живе на селу у односу на супружнике који живе на селу, као и грађани и грађанке који су склопили ванбрачну заједницу у односу на оне који су склопили брачну заједницу.

Услови за остваривање права на финансијску помоћ су следећи:

1. да супружници имају пребивалиште на територији општине Сврљиг у тренутку закључења брака;

2. да закључени брак траје најмање пет година и у том периоду супружници морају имати исту адресу;

3. да се из овакве брачне заједнице у периоду од пет година мора родити најмање једно дете;

4. да један од супружника мора имати пребивалиште на територији општине Сврљиг најмање шест месеци пре закључења брака, као и пет година након закључења брака.

Скупштина општине Сврљиг у достављеном изјашњењу није одговорила на питање из којих разлога се једнократна новчану помоћ исплаћује у износу од 150.000 динара супружницима на селу, а у износу од 100.000 динара супружницима који не живе на селу, као ни на друга питања која су постављена у захтеву за изјашњење на притужбу.

Устав Републике Србије у чл. 21. забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета.

Закон о забрани дискриминације чл. 4. прописује општу забрану дискриминације, тако што прописује да су сви једнаки и уживају једнак положај и једнаку правну заштиту, без обзира на лична својства, те да је свако дужан да поштује начело једнакости.

Одредбом чл. 8. Закона о забрани дискриминације прописано је да до повреде начела једнаких права и обавеза долази ако се лицу или групи лица, због његовог односно њиховог личног својства, неоправдано ускраћују права и слободе или намећу обавезе које се у истој или сличној ситуацији не ускраћују или не намећу другом лицу или групи лица, ако су циљ или последица предузетих мера неоправдани, као и ако не постоји сразмера између предузетих мера и циља који се овим мерама остварује.

Да би се испитало да ли је одлуком Скупштине општине Сврљиг повређено начело једнаких права и обавеза, потребно је размотрити:

1) да ли је циљ који се постиже овом мером допуштен и оправдан,

2) да ли се циљ (или циљеви) могу постићи прописаном мером, односно, да ли постоји сразмера између предузетих мера и циљева који се том мером остварују, те

3) да ли постоји објективно и разумно оправдање да се појединим становницима општине Сврљиг (који не живе на селу) исплати једнократна помоћ у мањем износу него другим становницима општине Сврљиг (који живи на селу), односно, да се појединим категоријама грађана и грађанки ускрати право на ову помоћ (онима који су склопили ванбрачну заједницу)

Одредбом чл. 1. Одлуке о финансирању брачних парова прописано је да се једнократна помоћ даје у „циљу повећања наталитета“. У изјашњењу Скупштине општине Сврљиг наведено је одлука донета „у циљу повећања наталитета и у духу кампање која се води на нивоу целе Србије ради спречавања беле куге“, као и да је „општина Сврљиг веома разуђена и старачка општина“, те да су одлуком желели да измене такво стање.

Међутим, чл. 1. Одлуке о финансирању брачних парова прописано је да се једнократна помоћ даје супружницима после закључења брака, уз услов да за пет година заједнице мора бити рођено најмање једно дете, а чл. 5. прописано је да су супружници дужни да врате добијени износ са припадајућом каматом уколико дође до престанка брачне заједнице (изузети су супружници који из здравствених разлога не могу имати потомство или у случају смрти једног супружника). Анализом ових одредаба може се закључити да није релевантно колико деце се роди у брачној заједници, јер се финансијска помоћ даје после закључења брака, уз услов да брак мора да траје најмање пет година. Даље, тумачењем самог назива одлуке (Одлука о финансирању брачних парова), може се закључити да је финансијска помоћ усмерена на брачне парове, односно, да јој је циљ промовисање склапања бракова, а не повећање наталитета, јер би се финансијска помоћ која је усмерена на повећавање наталитета давала по рођењу детета, без обзира да ли је дете рођено у брачној или ванбрачној заједници, а такође се не би тражио повраћај средстава, уколико брачна заједница престане. Подстицање рађања деце могло се постићи одлуком о новчаној помоћи за свако дете рођено на територији општине Сврљиг, односно, за друго, треће или свако наредно дете, а не постављањем услова да у браку мора да буде рођено најмање једно дете. Повереница за заштиту равноправности указује да за борбу против беле куге није од значаја да ли је дете рођено у брачној или ванбрачној заједници, као ни да ли је заједница опстала пет или више година. Из ове анализе произлази да се циљ који је прописан Одлуком о финансирању брачних парова (повећање наталитета), разликује од циља који се у реалности остварује применом ове одлуке (подстицање закључења брачних заједница и останак у брачној заједници након остваривања циља дефинисаног одлуком – рађања детета).

Извесно је да је Скупштина општине Сврљиг има право да подстиче наталитет и да доноси мере за стимулисање рађања било на читавој својој територији, било на деловима територије, имајући у виду наводе из изјашњења да је општина Сврљиг „разуђена“, што се ни на који начин не доводи у питање. Штавише, спремност да се властитом иницијативом и властитим средствима допринесе решавању проблема, макар се то решење ограничавало само на територију једног града или општине, свакако је позитиван пример на који се могу угледати друге локалне самоуправе у Србији. У том делу, доношење одлуке је сасвим оправдано и потпуно разумљиво. Јединица локалне самоуправе има право и обавезу да средствима свог буџета помогне грађанима и грађанкама своје заједнице, у зависности од могућности потреба, али та обавеза подразумева да правила о додељивању финансијске помоћи (услови, начин и поступак) буду правно обликована у складу са императивним законским прописима, укључујући и императивне уставне и законске прописе о забрани сваког облика дискриминације по било ком личном својству.

Анализа могућности остваривања циља прописаном мером, односно, анализа постојања сразмере између предузете мере (једнократна финансијска помоћ) и циља који се желе постићи (повећање наталитета), показала је да се давањем помоћи супружницима по закључењу брака заправо подстиче заснивање брачних заједница, насупрот ванбрачних заједница, а не повећање наталитета, јер се помоћ добија после закључења брака, а не после рођења детета.

Имајући ово у виду, потребно је анализирати да ли је заснивање брачних заједница, односно, званично закључивање бракова циљ који се оправдано може подстицати јавним средствима. Са једне стране, Устав Србије у чл. 29. обезбеђује посебну заштиту породици и браку на коме се она заснива, па би се то могло узети као основ за доношење мера којима се подстиче ступање у брак. С друге стране, Устав Србије изједначава ванбрачну и брачну заједницу одредбом чл. 62. ст. 5, а Закон о забрани дискриминације изричито забрањује било какву дискриминацију по том основу. Треба, такође, имати у виду и ставове Уставног суда Србије изражене у одлуци Уставног суда о уставности чл. 4. ст. 1. Породичног закона („Сл. гласник РС“, бр. 18/2011). По ставу Уставног суда, уставотворац је изједначавањем ванбрачних и брачних заједница, „одређивање суштинских елемената потребних за настанак ванбрачне заједнице везао за постојање елемената потребних за настанак брачне“. Другим речима, изједначавајући ванбрачну и брачну заједницу, дао је предност садржини, елементима потребним за настанак заједнице, у односу на форму, односно начин закључења брака. Оно што се законом штити и подстиче је трајна заједница живота мушкарца и жене између којих не постоје трајне сметње, а не форма те заједнице. Имајући у виду изнете аргументе, подстицање заснивања брачних заједница не може се сматрати оправданим циљем, имајући у виду чињеницу да је то циљ који се Одлуком о финансирању брачних парова постиже.

Скупштина општине Сврљиг у достављеном изјашњењу није одговорила на питање из којих разлога се једнократна новчану помоћ исплаћује у износу од 150.000 динара супружницима на селу, а у износу од 100.000 динара супружницима који не живе на селу. Није, такође, одговорила и на додатна постављена питања у вези са појединим одредбама Одлуке о финансирању брачних парова и коришћеним терминима. Иако није дато објашњење из којих разлога се већи износ новчане помоћи даје супружницима на селу у односу на супружнике који не живе на селу, могло би се претпоставити да је живот у сеоској средини мање привлачан младим људима и да би циљ могао бити задржавање супружника у сеоском подручју, имајући у виду наводе из изјашњења да је општина Сврљиг „разуђена и старачка општина“. Међутим, у Одлуци о финансирању брачних парова није постављен услов да супружници остану да живе на селу, већ су услови трајање брачне заједнице, рођење једног детета и заједничка адреса (на територији општине Сврљиг) пет година. Ни један од ових услова није повезан са животом на селу, већ се може испунити и животом ван сеоског подручја. С друге стране, одлука да се супружницима који живе на селу додели виши износ новчане помоћи, могла би да се третира као посебна (афирмативна) мера, али како Скупштина општине Сврљиг у свом изјашњењу није изнела ни један аргумент којим би оправдала одлуку да се супружницима са села додели већа новчана помоћ, претпоставка да је у питању посебна (афирмативна) мера нема поткрепљење, односно, ни у Одлуци о финансирању помоћи брачних парова, ни у изјашњењу Скупштине општине Сврљиг, не постоје аргументи који на то указују.

Имајући све то у виду, Повереница за заштиту равноправности констатује да нема оправданог разлога за прављење разлике између грађана/грађанки који су склопили брак и оних који су склопили ванбрачну заједницу, као и између супружника који живе на селу и оних који не живе на селу. Сагласно томе, Одлуком о финансирању брачних парова Скупштине општине Сврљиг број 400-136/2011-01 од 15. септембра 2011. године повређено је начело једнакости тиме што је, без објективног и разумног оправдања, грађанима/грађанкама општине Сврљиг који су склопили ванбрачну заједницу ускраћено право на ову помоћ у односу на оне који су склопили брак, као и тиме што су, без објективног и разумног оправдања, у погледу висине једнократне финансијске помоћи привилеговани супружници који живе на селу у односу на оне који не живе на селу јер се оваквом мером не постиже циљ прописан Одлуком о финансирању брачних парова (повећања наталитета), нити постоји сразмера између предузете мере (једнократна финансијска помоћ) и циља који се оваквом мером остварује.

Ценећи утврђене чињенице и правне прописе, Повереница за заштиту равноправности, сагласно чл. 33. ст. 1. т. 1. Закона о забрани дискриминације, дала је мишљење и препоруку Скупштини општине Сврљиг, ради предузимања мера у циљу отклањања последица дискриминације.

Сагласно чл. 40. Закона о забрани дискриминације, ако Скупштина општине Сврљиг не поступи по препоруци у року од 30 дана, биће донето решење о изрицању мере опомене, против којег није допуштена жалба, а за случај да се ово решење не спроведе, Повереница за заштиту равноправности ће о томе обавестити јавност преко средстава јавног информисања и на други погодан начин.

ПОВЕРЕНИЦА ЗА ЗАШТИТУ РАВНОПРАВНОСТИ

др Невена Петрушић

Притужба М. П. против СО Сврљиг због дискриминације на основу брачног статуса и места пребивалишта