бр. 011-00-23/2015-03 датум: 3.9.2015.
Поступајући у оквиру законом прописане надлежности да прати спровођење закона и других прописа, иницира доношење или измену прописа ради спровођења и унапређивања заштите од дискриминације и даје мишљење о одредбама нацрта закона и других прописа који се тичу забране дискриминације (чл. 33. т. 7. Закона о заштити дискриминације, „Службени гласник РС“, бр. 22/09), Повереница за заштиту равноправности даје
МИШЉЕЊЕ
о појединим одредбама Нацрта закона о општем управном поступку
Дописом од 21. августа 2015. године, Министарство државне управе и локалне самоуправе затражило је мишљење Повереника за заштиту равноправности о Нацрту закона о општем управном поступку. Поступајући по захтеву министарства и користећи своја законска овлашћења, Повереница за заштиту равноправности даје мишљење о појединим решењима садржаним у Нацрту закона о општем управном поступку (у даљем тексту: Нацрт ЗУП-а), која су релевантна с аспекта прописа о забрани дискриминације.
Пре уласка у оцену конкретних законских решења, Повереница за заштиту равноправности пружа подршку настојању да се успостави модерна, ефикасна и делотворна државна управа која ће бити сервис свих грађана и грађанки. Доношење овог системског закона, свакако је један од најважнијих инструмената који служи остваривању тог циља. Повереница изражава задовољство због израженог опредељења да се законски оквир у овој области усклади са међународним стандардима, као и са начелима и правилима Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода. Уједно, изражава очекивање да ће доношење овог закона допринети да административни простор Србије у потпуности одговара стандардима у погледу поштовања људских и мањинских права, а нарочито права посебно маргинализованих и стигматизованих друштвених група.
1. Одредбом члана 55. став 2. Нацрта ЗУП-а, прописано је да особа са инвалидитетом има право да општи и прати ток поступка преко тумача или на други одговарајући начин. На тај начин, делимично је усвојено мишљење Повереника за заштиту равноправности о Радној верзији Нацрта закона о општем управном поступку бр. 011-00-4/2015-03 од 27. априла 2015. године, којим је, између осталог, указано да треба изменити изразе „слепо, глуво и немо лице“, будући да су такви изрази застарели и стигматизујући.
2. Повереница указује да и даље није регулисано питање плаћања трошкова ангажовања тумача, с обзиром да одредбама чл. 90. до 95. Нацрта ЗУП-а, којима је регулисано питање трошкова поступка, није регулисано ово питање. Због тога је неопходно, како би се избегле недоумице и различита тумачења у пракси, прописати да су особе са инвалидитетом ослобођене плаћања трошкова ангажовања тумача.
3. Даље, овом одредбом Нацрта ЗУП-а, прописано је да поред тумача, особа са инвалидитетом може да општи и прати ток поступка и на други подесан начин. Тиме је делимично уважено мишљење Повереника, имајући у виду да је њиме указано да по природи ствари, не постоји тумач за лица са одређеним облицима инвалидитета, као што су нпр. особе са оштећеним видом. Међутим, Повереница за заштиту равноправности указује да је оваква формулација сувише уопштена, те да оставља простора за различите интерпретације и произвољност у поступању. Потребно је конкретизовати начин учешћа особа са инвалидитетом у управном поступку, у складу са прописима у овој области и европским стандардима. На тај начин ће се осигурати већи степен правне сигурности, олакшати рад органима управе, а странкама у поступку олакшати положај и омогућити им пуно остваривање права на равноправност.
Повереница за заштиту равноправности подсећа на посебан положај особа са оштећеним видом, с обзиром да нису у могућности да се сами упознају са садржином писмена, уколико су писмена израђена на уобичајен начин. Да би особа са оштећеним видом могла самостално да се упозна са садржином писмена, потребно је да се документ (писмено) техничким средствима „преведе“ у други облик записа, што се може обезбедити или писаним записом на Брајевом писму или претварањем записа у говорни облик помоћу синтетизатора говора. За сваки од ових облика неопходно је обезбедити електронски облик записа. Стога, да би се особама са оштећеним видом омогућило да на равноправној основи учествују у поступку, неопходно је да им се обезбедити приступ свим писменима у оном облику који им омогућава да сазнају њихову садржину. Трошкови преписа треба да падају на терет буџетских средстава, како се особама са инвалидитетом не би наметали додатни трошкови које друге странке немају, при чему треба оставити могућност особама са оштећеним видом да саме изаберу облик записа, који им је прилагођен и разумљив.
4. Због свега наведеног, Повереница је мишљења да је одредбе Нацрта ЗУП-а које се односе на обавештавање и достављање, потребно допунити и прописати да особе са оштећеним видом имају право да им сва писмена буду бесплатно достављена у облику који им омогућава да сама сазнају њихову садржину.
5. Поред тога, важно је указати да је особама са инвалидитетом, пре свега, неопходно обезбедити физичку приступачност органима управе и поступку, што подразумева несметан приступ, кретање и боравак у органу управе, како би своја права и обавезе уживали равноправно са другим грађанима. Сагласно томе, потребно је прописати да службене просторије органа управе морају бити приступачне особама са инвалидитетом.
С тим у вези, Повереница подсећа да Конвенција о правима особа са инвалидитетом у члану 2. прописује да дискриминација на основу инвалидитета значи свако неоправдано прављење разлике, искључивање или ограничавање, чији циљ или последица јесте ограничавање или поништавање признања уживања или спровођења свих људских права и основних слобода у областима политике, економије, социјалних, културних, грађанских права и било којој другој области.
Одрeдбoм члана 21. Устава Републике Србије („Сл. гласник РС“, бр. 98/2006) забрањена је свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета. Закон о забрани дискриминације у члану 15. регулише дискриминацију у поступцима пред органима јавне власти као посебан случај дискриминације и прописује да свако има право на једнак приступ и једнаку заштиту својих права пред судовима и органима јавне власти.
Одредбама члана 13. ст. 1. и 2. Законом о спречавању дискриминације особа са инвалидитетом („Сл. гласник РС“, бр. 33/2006) забрањена је дискриминација на основу инвалидитета у погледу доступности услуга и приступа објектима у јавној употреби и јавним површинама, при чему се под услугом у смислу овог закона сматра свака услуга коју уз накнаду или без ње правно или физичко лице пружа у оквиру своје делатности, односно трајног занимања. Од посебног значаја за права особа са инвалидитетом јесу Стандардна правила УН о изједначавању могућности за особе са инвалидитетом из 1993. године које је Република Србија прихватила 1995. године. Иако ова правила нису правно обавезујућа, постоји морална и политичка обавеза држава чланица УН да их спроводе. Сврха стандардних правила јесте да обезбеде да особе са инвалидитетом уживају иста права и обавезе као и остали чланови друштва, у чему посебан значај има обезбеђивање приступачности информацијама и комуникацијама. Наиме, да би се постигла приступачност информацијама и комуникацијама, потребно је развити стратегију која ће информације и документацију учинити доступном разним групама особа с инвалидитетом. Брајево писмо, снимљене траке, велика штампана слова и остале прикладне технологије треба користити како би се лицима са оштећеним видом омогућио приступ писаним информацијама и документацији. На сличан начин, одговарајуће технологије треба користити да би се лицима са оштећеним слухом или отежаним разумевањем омогућио приступ вербалним информацијама .
6. Повереница за заштиту равноправности још једном указује да би Нацртом ЗУП-а требало на адекватан начин конкретизовати и операционализовати право детета на слободно изражавање мишљења у управним поступцима у којима се одлучује о његовим правима и интересима и право детета на независног заступника у случајевима конфликта интереса између детета и његовог законског заступника у управном поступку. Потребно је, такође, прописати правила о начину саслушања детета као странке и сведока у поступку, имајући у виду да су деца због свог узраста осетљива и рањива група.
Повереница указује да је право детета на слободно изражавање мишљења једно од фундаменталних права детета, гарантовано чланом 12. Конвенције о правима детета, а утврђено је и чланом 65. Породичног закона („Сл. гласник РС“, бр. 18/2005), којим је прописано да дете које је способно да формира своје мишљење има право слободног изражавања тог мишљења, што укључује право детета да благовремено добије сва обавештења која су му потребна за формирање свог мишљења и дужност органа да мишљењу детета посвети дужну пажња у свим питањима која га се тичу и у свим поступцима у којима се одлучује о његовим правима, а у складу са годинама и зрелошћу детета. Важећи Закон о општем управном поступку („Сл. лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/2001 и „Сл. гласник РС“, бр. 30/2010) не садржи правила о начину остваривања права детета на слободно изражавање мишљења и других права која дете има у поступцима у којима се одлучује о његовим правима, нити садржи упућујућу норму којом се прописује да се у поступку пред управним органом у којем учествује дете сходно примењују правила Породичног закона којима је регулисано заступање и слободно изражавање мишљења детета.
Због свега наведеног, Повереница за заштиту равноправности препоручује да се у Нацрту ЗУП-а непосредно регулише начин остваривања права детета на слободно изражавање мишљења и права на независног заступника, као и начин саслушања детета као странке и сведока у управном поступку, уз поштовање међународних стандарда у области права детета, што је од посебног заначаја са аспекта заштите детета од дискриминације.
7. На крају, Повереница за заштиту равноправности указује, у циљу постизања једнаког поступања свих органа који воде управни поступак и како би се предупредиле и избегле могуће недоумице у пракси, да би било корисно још једном размотрити начин на који је Нацртом ЗУП-а дефинисано ко може бити странка у поступку, ко може уложити жалбу, као и круг физичких и правних лица на чија права, обавезе или правне интересе може да утиче исход управног поступка. Поред тога, имајући у виду чињеницу да су овим нацртом закона предложене значајне концептуалне измене начина и садржаја реализације управних процедура и целокупног управног поступка у односу на сада важећи Закон о општем управном поступку, Повереница за заштиту равноправности је мишљења да би још једном требало размотрити дужину рока који је прописан прелазним и завршним одредбама за усаглашавање посебних прописа са овим законом, као и дужину рока који је прописан за почетак примене закона.
ПОВЕРЕНИЦА ЗА ЗАШТИТУ РАВНОПРАВНОСТИ
Бранкица Јанковић
Мишљење о појединим одредбама Нацрта закона о општем управном поступку 
