бр. 07-00-196/2014-02 датум: 12. 8. 2014.

МИШЉЕЊЕ

Мишљење је донето у поступку поводом притужбе Г. и М. Ћ. из Б. Б, против Управе за дечију, социјалну и примарну здравствену заштиту града Н, због непризнавања права на родитељски додатак и права на једнократну новчану помоћ за усвојено прворођено дете. У току поступка је утврђено да је Г. Ћ. поднела захтев за родитељски додатак и захтев за једнократну новчану помоћ за прворођено дете, а да јој надлежни орган није признао право на родитељски додатак, јер према Инструкцији Министарства рада и социјалне политике усвојитељ детета не може за усвојено дете остварити ово право, имајући у виду природу права на родитељски додатак. Анализа услова који су Законом о финансијској подршци породици са децом прописани за остваривање права на родитељски додатак показала је да је родитељски додатак мера пронаталне политике, чији је циљ подстицање рађање, да ова мера нема социјални карактер и да није усмерена према материјално угроженим слојевима становништва. Такође, како закон прописује да износ родитељског додатка расте са редом рођења детета, то је очигледно да је родитељски додатак усмерен на подстицај рађања, а не на покривање повећаних трошкова због новорођеног детета. Иако су у погледу права на родитељски додатак и права на једнократну новчану помоћ за прворођено дете усвојитељи детета стављени у неједнак положај у односу на родитеље који имају биолошку децу, Повереница за заштиту равноправности стоји на становишту да је ово разликовање објективно оправдано, имајући имајући у виду сврху родитељског додатка и једнократне новчане помоћи за прворођено дете, прописану законом и актом јединице локалне самоуправе. Због тога је Повереница за заштиту равноправности дала мишљење да непризнавањем права на родитељски додатак и права на једнократну новчану помоћ за прворођено усвојено дете Г. Ћ, Управа за дечију, примарну и социјалну здравствену заштиту града Н. није прекршила одредбе Закона о забрани дискриминације.

1. ТОК ПОСТУПКА

1.1. Повереници за заштиту равноправности притужбом су се обратили Г. и М. Ћ. из Б. Б, коју су поднели против Управе за дечију, социјалну и примарну здравствену заштиту града Н. У притужби је наведено:

– да су Управи за дечију, социјалну и примарну здравствену заштиту града Н. поднели захтев за родитељски додатак, као и захтев за једнократну новчану помоћ за прворођено дете;
– да су им ови захтеви одбијени, уз образложење да наведена права не могу да остваре јер имају усвојено дете;
– да су против ових решења изјавили жалбу надлежном другостепеном органу;
– да су оваквом одлуком надлежног органа дискриминисани, с обзиром да је законским прописима биолошко дете у свему изједначено са усвојеним, док усвојитељи имају правни положај родитеља.

1.2. Уз притужбу су достављена решења Управе за дечију, социјалну и примарну здравствену заштиту града Н. бр. 7-132-170/14 од 24. априла и бр. 07-132-168/14 од 22. априла 2014. године.

1.3. Повереница за заштиту равноправности спровела је поступак у циљу утврђивања правно релевантних чињеница и околности, а у складу са чл. 35. ст. 4. и чл. 37. ст. 2. Закона о забрани дискриминације , па је у току поступка прибављено изјашњење града Н, Управе дечију, социјалну и примарну здравствену заштиту.

1.4. У изјашњењу начелнице М. П, наведено је:

– да је у поступку признања права на једнократну новчану помоћ за прво дете, утврђено да је Г. Ћ, заједно са супругом М. Ћ, усвојила малолетно дете на основу решења Центра за социјални рад у Д.;
– да Одлуком о финансијској породици са децом на територији града Н. није обухваћена категорија усвојења, као основ за остваривање права на једнократну новчану помоћ, због чега Г. Ћ. није признато право на једнократну новчану помоћ за прво дете у породици;
– да је у поступку признања права на родитељски додатак утврђено да нису испуњени услови за остваривање овог праве јер је Инструкцијом Министарства рада и социјалне политике бр. 011-00-413/2011-13 од 23. маја 2011. године, којом се ближе уређују питања за остваривање права прописаних законом, одређено да усвојитељи детета не могу за усвојено дете остварити родитељски додатак, с обзиром на природу института родитељског додатка.

1.5. Уз изјашњење је достављена Одлука о финансијској подршци породице са децом на територији града Н. и Инструкција Министарства рада и социјалне политике, бр. 011-00-413/2011-13 од 23. маја 2011. године општинским/градским управама о спровођењу Закона о финансијској подршци породици са децом.

2. ЧИЊЕНИЧНО СТАЊЕ

2.1. Решењем Управе за дечију, социјалну и примарну здравствену заштиту града Н. бр. 7-132-1701/14 од 24. априла 2014. године, Г. Ћ. није признато право на родитељски додатак, уз образложење да према Инструкцији општинским/градским управама о спровођењу Закона о финансијској породици са децом Министарства рада и социјалне политике, усвојитељ детета не може за то дете остварити родитељски додатак, имајући у виду природу института родитељског додатка.

2.2. Решењем Управе за дечију, социјалну и примарну здравствену заштиту града Н. бр. 7-132-1681/14 од 22. априла 2014. године, Г. Ћ. није признато право на једнократну новчану помоћ за прво дете, са образложењем да Одлуком о финансијској подршци породици са децом на територији града Н, која је основ за остваривање права на једнократну новчану помоћ, категорија усвојења није обухваћена. Такође, одлучујући о жалби против наведене одлуке, Градско веће града Н. је одбило жалбу Г. Ћ, са образложењем да Одлуком о финансијској подршци породици са децом на територији града Н, која представља правни основ за одлучивање о праву на једнократну новчану помоћ за прворођено дете, није прописано остваривање права на једнократну новчану помоћ за усвојено дете у породици.

2.3. У инструкцији бр. 011-00-413/2011-13 од 23. маја 2011. године коју је Министарство рада и социјалне политике доставило општинским/градским управама ради спровођења Закона о финансијској подршци породици са децом, а којом се усмерава организација пословања и начин рада општинских, односно градских органа управе који врше поверене послове у спровођењу Закона о финансијској подршци породици са децом, Правилника о ближим условима и начину остваривања права на финансијску подршку породици са децом, наведено је да „полазећи од природе института родитељског додатка усвојитељ детета не може за то дете остварити право на родитељски додатак.“ Овом инструкцијом је одређено и да се усвојена деца рачунају у редослед рођења мајке-усвојитељке, уколико она касније роди дете.

3. МОТИВИ И РАЗЛОЗИ ЗА ДОНОШЕЊЕ МИШЉЕЊА

3.1. Повереница за заштиту равноправности, приликом одлучивања у овом предмету, имала је у виду наводе из притужбе и изјашњења, доказе који су достављени, као и релевантне правне прописе у области заштите од дискриминације.

Правни оквир

3.2. Повереник за заштиту равноправности је самосталан, независан и специјализован државни орган установљен Законом о забрани дискриминације са задатком да ради на сузбијању свих облика и видова дискриминације и остваривању равноправности у друштвеним односима. Надлежност Повереника за заштиту равноправности широко је одређена, у складу са међународним стандардима, како би се омогућило да делотворно и ефикасно остварује своју улогу. Једна од основних надлежности Повереника јесте да прима и разматра притужбе због дискриминације, даје мишљења и препоруке у конкретним случајевима дискриминације и изриче законом утврђене мере. Поред тога, Повереник је овлашћен да предлаже поступак мирења, као и да покреће судске поступке за заштиту од дискриминације и подноси прекршајне пријаве због аката дискриминације прописаних антидискриминационим прописима. Повереник је, такође, овлашћен да упозорава јавност на најчешће, типичне и тешке случајеве дискриминације и да органима јавне власти препоручује мере за остваривање равноправности.

3.3. Устав Републике Србије , одредбом члана 21. забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета.

3.4. Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације , којим је регулисана општа забрана дискриминације, и то тако што је прописано да су сви једнаки и уживају једнак положај и једнаку правну заштиту, без обзира на лична својства, те да је свако дужан да поштује начело једнакости. Према одредби чл. 2. ст. 1. тач. 1. дискриминација је свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, родном идентитету, сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу и чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима.

3.5. Породични закон у чл. 6. прописује да усвојено дете има једнака права према усвојитељима као дете према родитељима, док према одредби чл. 7. усвојитељи имају правни положај родитеља. Усвојењем се између усвојеника и његових потомака и усвојитеља и њихових сродника заснивају једнака права и дужности као између детета и родитеља односно других сродника.(чл. 104).

3.6. Законом о финансијској подршци породици са децом уређује се финансијска подршка породици са децом. Према одредби чл. 1. ст. 2. овог закона, финансијска подршка породици са децом обухвата: 1) побољшање услова за задовољавање основних потреба деце, 2) посебан подстицај рађању деце и 3) подршку материјално угроженим породицама са децом, породицама са децом са сметњама у развоју и деци без родитељског старања. Одредбама чл. 14. дефинисан је родитељски додатак, као један од облика права на финансијску подршку породици са децом. У том смислу, одредбама ст. 1 и 2. овог члана прописано је да родитељски додатак остварује мајка за прво, друго, треће и четврто дете, под одређеним условима, док се редослед рођења утврђује према броју живорођене деце у моменту подношења захтева за остваривање права на родитељски додатак. Захтев за остваривање права на родитељски додатак, према одредби чл. 15. ст. 7. подноси се најкасније до навршених шест месеци живота детета, док су Правилником о ближим условима и начину остваривања права на финансијску подршку породици са децом , у чл. 15. прописани докази о испуњености услова, које је потребно поднети у оквиру процедуре за остваривање овог права.

3.7. Одлуком о финансијској подршци породици са децом на територији града Н. , као права на једнократну новчану помоћ утврђена су: 1) право на једнократну новчану помоћ за прворођено дете, 2) право на месечну новчану помоћ за дупле близанце, тројке и четворке, 3) право на пакет за новорођенче, 4) једнократна новчана помоћ за прворођено дете у Новој години, 5) право на пакет за ђаке прваке, 6) право на бесплатну ужину, 7) право на регресирање трошкова боравка деце у предшколској установи, 8) право на регресирање трошкова исхране у продуженом боравку за децу основношколског узраста до 10 година. Одредбом чл. 5. ове одлуке прописано је да право на једнократну новчану помоћ у износу од 20.000 динара остварује мајка за своје прворођено дете, уколико има пребивалиште, односно боравиште на територији града Н. најмање шест месеци, ако је избеглица или расељено лице са територије Косова и Метохије и уколико се непосредно брине о детету. Захтев за остваривање овог права подноси се надлежној установи за послове дечије заштите, у року од 6 (шест) месеци од дана рођења детета (чл. 8).

Анализа навода из изјашњења и приложених доказа са аспекта антидискриминационих прописа

3.8. С обзиром на предмет ове притужбе, у конкретном случају је потребно утврдити да ли је Управа за дечију, социјалну и примарну здравствену заштиту града Н, не признајући право на родитељски додатак и право на једнократну новчану помоћ за прворођено дете Г. Ћ. зато што је усвојитељка, а не биолошка мајка детета извршила акт дискриминације.

3.9. Управа за дечију, социјалну и примарну здравствену заштиту у изјашњењу је навела да је у поступку признања права на родитељски додатак утврђено да је Г. Ћ. држављанка РС, да има пребивалиште у РС и остварује право на здравствену заштиту преко Републичког завода за здравствено осигурање, те да је заједно са супругом М. Ћ, усвојила малолетно дете на основу решења Центра за социјални рад Д. бр. 560-1026/13-3 од 26. фебруара 2014. године. Међутим, право на родитељски додатак јој није признато јер је Инструкцијом Министарства рада и социјалне политике прописано да усвојитељ детета не може за усвојено дете да оствари право на родитељски додатак, с обзиром на природу института родитељског додатка. Неспорно је да је подноситељки притужбе ускраћено право на родитељски додатак, те да је она оваквом одлуком надлежног органа неједнако третирана у односу на мајке које за своју биолошку децу остварују ово право, уз испуњење прописаних услова.

Да би се испитало да ли је у конкретном случају повређено начело једнаких права и обавеза, прописано чл. 8. Закона о забрани дискриминације, потребно је испитати да ли је за овакво прављење разлике, односно неједнако третирање усвојитеља у односу на биолошке родитеље у погледу права на родитељски додатак постоји објективно и разумно оправдање.

3.10. Неспорно је да према Породичном закону, којим је регулисан институт усвојења, усвојитељи имају правни положај родитеља, док усвојена деца имају иста права према усвојитељима као и деца према родитељима. Међутим, имајући у виду предмет притужбе, Повереница за заштиту равноправности најпре је испитала саму сврху родитељског додатка, као једног од облика права на финансијску подршку породици са децом.

3.11. У Закону о финансијској подршци породици са децом, поред родитељског додатка, дефинисана су и следећа права на финансијску подршку породици са децом: 1) накнада зараде за време породиљског одсуства, одсуства са рада ради неге детета и одсуства са рада ради посебне неге детета, 2) дечији додатак, 3) накнада трошкова боравка у предшколској установи за децу без родитељског старања, 4) накнада трошкова боравка у предшколској установи за децу са сметњама у развоју и 5) регресирање трошкова боравка у предшколској установи деце из материјално угрожених породица. Полазећи од основних циљева овог закона, регулисаних одредбама чл. 1, а то су: 1) побољшање услова за задовољавање основних потреба деце, 2) посебан подстицај рађању деце и 3) подршка материјално угроженим породицама са децом, породицама са децом са сметњама у развоју и деци без родитељског старања, Повереница за заштиту равноправности констатује да се прописивањем више облика, начина и услова за остваривање појединих права, јасно раздвајају две групе права: оне које имају социјалну компоненту и оне које су пронаталног карактера, што значи да је овај закон инструмент не само социјалне, већ и пронаталне политике у Републици Србији.

3.12. Родитељски додатак, према чл. 14. Закона о финансијској подршци породици са децом, остварује мајка за прво, друго, треће и четврто дете, под условом да има држављанство Србије и пребивалиште у Србији, да остварује право на здравствену заштиту преко Републичког завода за здравствено осигурање, да се непосредно брине о детету за који је поднела захтев и да није лишена родитељског права за старију децу. Такође, прописани су и услови да мајка или чланови породице у којој живи не плаћају порез на имовину на пореску основицу већу од 12.000.000,00 динара и да родитељи не живе и не раде у иностранству. Закон одређује и у ком случају право на родитељски додатак, уместо мајке детета, може остварити отац, уз испуњење одређених услова – у случају да мајка није жива, или је напустила дете или је из оправданих разлога спречена да непосредно брине о детету.

3.13. Анализа услова за остваривање права на родитељски додатак показује да је циљ ове мере подстицање рађања путем финансијског стимуланса и да она нема социјални карактер јер није усмерена ка сиромашнијим слојевима становништва. То потврђује и чињеница да се за остваривање права на родитељски додатак не утврђује укупан доходак породице, нити се даје предност онима породицама које су слабијег имовног стања. Такође, ова мера није усмерена ни ка запосленим мајкама или мајкама са неким другим посебним карактеристикама (радни стаж, самохрана мајка, итд). Према томе, очигледно је да се признавањем права на родитељски додатак жене подстичу на рађање, с обзиром да је ово право готово универзалног карактера, односно, да су искључене само жене у чијем домаћинству оне саме или неко од чланова, плаћају порез на имовину на пореску основицу већу од 12.000.000,00 динара.

3.14. Да је родитељски додатак мера пронаталне политике и да је усмерена на подстицај рађања потврђује и чињеница да је законом прописано да износ родитељског додатка расте са редом рођења детета, с обзиром да је за износ за друго дете већи од износа за прво, и тако све до четвртог детета. Из овога јасно произлази да је родитељски додатак очигледно усмерен на подстицај рађања, а не на покривање повећаних трошкова због новорођеног детета, имајући у виду чињеницу да би се у том случају износ могао смањивати следећим рођењем детета, јер су трошкови за друго и свако следеће дете мањи него за прво, с обзиром да се део дечије опреме може искористити од раније рођене деце. Пронатални карактер родитељског додатка потврђује и правило садржано у Инструкцији Министарства рада и социјалне политике, којим је одређено да се усвојена деце рачунају у редослед рођења мајке – усвојитељке уколико она касније роди дете, па мајка која након првог усвојеног детета у породици, роди дете, може остварити право на родитељски додатак у износу који је одређен за друго дете.

3.15. Имајући у виду да је стопа фертилитета у Србији деценијама испод потребне за просту репродукцију, легитимно је право државе да одговарајућим финансијским стимулативним мерама подстиче рађање. У том смислу признавање права на родитељски додатак мајкама које су родиле дете, као пронатална мера има допуштен циљ, а садржина саме мере је таква да води остваривању циља. Имајући у виду наведене чињенице, Повереница за заштиту равноправности је мишљења да привилеговање жена које рађају децу у погледу права на родитељски додатак има објективно и разумно оправдање, те се зато не може квалификовати као дискриминација мајки које су усвојиле дете.

3.16. У погледу права на једнократну новчану помоћ за прворођено дете, које је прописано Одлуком о финансијској подршци породици са децом на територији града Н, Повереница за заштиту равноправности констатује да је и у овом случају у питању мера пронаталне политике коју реализује јединице локалне самоуправе, са циљем подстицаја рађања на територији јединице локалне самоуправе. Поред тога, услови који су прописани за остваривање овог права, према чл. 5. Одлуке о финансијској подршци породици са децом на територији града Н, слични су условима прописаним за остваривање права на родитељски додатак из Закона о финансијској подршци породици са децом, с обзиром да ово право остварује мајка за своје прворођено дете, а уколико приликом првог порођаја роди двоје или више деце, мајка остварује право не једнократну новчану помоћ за свако дете.

3.17. Повереница за заштиту равноправности указује да према подацима из јединственог личног регистра усвојења, на дан 31. децембар 2013. године, у Републици Србији је било 85 деце у поступку избора домаћих усвојитеља, док је број усвојитеља који је чекају на реализацију усвојења износио 768. На међународно усвојење је чекало 35 деце, док је за још 60 деце извршен избор усвојитеља и ова деца су била у процесу узајамног прилагођавања. Треба имати у виду да је број деце подобне за усвојење далеко мањи од броја усвојитеља који чекају на дете, у односу седам усвојитеља наспрам једног детета. Због тога није неопходно да држава прописује посебне мере којима ће финансијски стимулисати усвајање деце. Кад су у питању права на финансијску подршку породици са децом који имају социјални карактер, ова права родитељи остварују под једнаким условима, без обзира да ли су родитељи биолошке или усвојене деце.

3.18. Сагласно свему наведеном, иако су у поступку остваривања права на родитељски додатак и права на једнократну новчану помоћ за прворођено дете на територији општине Н, усвојитељи детета стављени у неједнак положај у односу на родитеље који имају биолошку децу, Повереница за заштиту равноправности је става да је поступање Управе за дечију, социјалну и примарну здравствену заштиту града Н. објективно оправдано, имајући у виду циљ и сврху родитељског додатка и права на једнократну новчану помоћ за прворођено дете, прописану законом и актом јединице локалне самоуправе, због чега је дала мишљење да нема повреде права у смислу Закона о забрани дискриминације.

4. МИШЉЕЊЕ

Непризнавањем права на родитељски додатак и права на једнократну новчану помоћ за прворођено усвојено дете Г. Ћ, Управа за дечију, социјалну и примарну здравствену заштиту града Н. није прекршила одредбе Закона о забрани дискриминације.
Против овог мишљења није допуштена жалба нити било које друго правно средство, јер се њиме не одлучује о правима и обавезама правних субјеката.

ПОВЕРЕНИЦА ЗА ЗАШТИТУ РАВНОПРАВНОСТИ

др Невена Петрушић

 Притужба Г. Ћ. против Управе за дечју заштиту због дискриминације по основу породичног статуса у области социјалне заштите