7. 07-00-129/2017-02  datum: 7.7.2017.

MIŠLjENјE

Mišlјenje je doneto u postupku povodom pritužbe N.G. protiv Javnog komunalnog preduzeća „Gradska čistoća” Novi Pazar U pritužbi je navedeno da Javno komunalno preduzeće „Gradska čistoća” nije dozvolilo postavlјanje nadgrobnog spomenika u obliku piramide za pokojnog oca i za života majci pritužilјe na groblјu kod .. crkve u Novom Pazaru jer je za ovo groblјe, u skladu sa ugovorom koji Grad Novi Pazar ima zaklјučen sa ..crkvom, određeno pet tipova-oblika spomenika i da su svi u  obliku krsta. Podnositelјka pritužbe je navela da su za njenu porodicu spomenici u obliku krsta bili neprihvatlјivi, jer je njen pokojni otac bio član Saveza komunista, partijski rukovodilac i u tom smislu ateista, zbog čega su želeli da postave spomenik u obliku „piramide” umesto „krsta”. U izjašnjenju Javnog komunalnog preduzeća „Gradska čistoća” Novi Pazar navedeno je da je ..crkvena opština za Rašku oblast u Novom Pazaru, ugovorom broj 226 od 13. jula 2013. godine, Gradu Novi Pazar dala u zakup na neodređeno vreme nepokretnosti upisane u posedovni list broj …. KO N.P. za formiranje .. groblјa bez naknade, ali pod određenim uslovima. U toku postupka je utvrđeno da je uslovlјavanjem podnositelјke pritužbe da izabere jedan od pet tipova nadgrobnih spomenika u obliku krsta, Javno komunalno preduzeće „Gradska čistoća” Novi Pazar izvršilo akt diskriminacije na osnovu ličnog svojstva člana njene porodice – verskog ubeđenja. Zbog toga je Javnom komunalnom preduzeću „Gradska čistoća” Novi Pazar preporučeno da podnositelјki pritužbe uputi pisano izvinjenje zbog diskriminatornog postupanja prema njoj, da preduzme sve potrebne mere u cilјu otklanjanja diskriminatornog postupanja, odnosno da joj omogući da postavi nadgrobni spomenik u skladu sa verskim ubeđenjima njenog pokojnog oca, kao i da ubuduće vodi računa da u okviru svojih redovnih poslova i aktivnosti, ne krši zakonske propise o zabrani diskriminacije.

1. TOK POSTUPKA
   • Poverenik za zaštitu ravnopravnosti primio je pritužbu N.G, protiv Javnog komunalnog preduzeća „Gradska čistoća” Novi Pazar, zbog diskriminacije na osnovu verskih ubeđenja.
   • U pritužbi je, između ostalog, navedeno:

• – da je podnositelјka pritužbe, nakon sahrane oca, otišla u Javno komunalno preduzeće „Gradska čistoća” Novi Pazar, kako bi izmirila obaveze, kada joj je saopšteno da su za groblјe kod … crkve određeni tipovi nadgrobnih spomenika (svi u obliku krsta) koji se mogu postaviti i da je to propisano od strane Zavoda za zaštitu spomenika kulture u Kralјevu;
• – da je pokojni otac podnositelјke pritužbe bio komunista, partijski rukovodilac i u tom smislu ateista, te da bi postavlјanje spomenika u obliku krsta bilo suprotno njegovoj želјi i uverenju, kao i uverenju porodice;
• – da su joj u Zavodu za zaštitu spomenika kulture u Kralјevu rekli da oni nisu nadležni i da im nije jasno zašto ih je Javno komunalno preduzeće „Gradska čistoća” Novi Pazar uputilo na njih;
• – da je dobila obaveštenje od Republičkog zavoda za zaštitu spomenika kulture – Beograd, da Republički zavod nije propisao tipove spomenika niti je učestvovao u njihovom oblikovanju;
• – da između Grada i … crkve postoji zaklјučen Ugovor o zakupu iz 2013. godine, kojim je regulisano da se postavlјanje nadgrobnih spomenika vrši prema tipovima koje dostavlјa Crkvena opština,
• – da je navedeni ugovor u suprotnosti sa Ustavom Republike Srbije, Zakonom o zabrani diskriminacije i Odluci o sahranjivanju/pokopavanju i groblјima/mezarjima Skupštine Grada Novi Pazar,
• – da Javno komunalno preduzeće „Gradska čistoća” Novi Pazar pokušava da joj nametne versko obeležje, „obeležavajući“ je spomenikom u obliku krsta,
• – da direktor Javnog komunalnog preduzeća „Gradska čistoća” Novi Pazar vidi rešenje u eshumiranju pokojnog oca podnositelјke pritužbe, što je za nju apsolutno neprihvatlјivo,
• – da je tim povodom podnela i zahtev za postavlјanje nadgrobnog spomenika Gradskoj upravi, ali je zahtev odbijen uz obrazloženje da je parcela na kojoj se nalazi groblјe u vlasništvu …crkve sa kojom Grad ima zaklјučen ugovor o zakupu, a kojim je regulisano da se postavlјanje nadgrobnih spomenika vrši prema tipovima koje dostavlјa Crkvena opština, te da nadgrobni spomenik koji je podnositelјka pritužbe tražila da se postavi ne odgovara tipu spomenika koji je Crkvena opština predvidela,
• – da je 13. marta 2017. godine, pokušala da postavi spomenik, ali je upravnik groblјa pozvao policiju i inspekciju, i da je bila privedena i zadržana oko dva sata u policijskoj stanici,
• – da ju je na njeno insistiranje primio gradonačelnika Novog Pazara, koji je potvrdio njene stavove i konstatovao da bi Grad Novi Pazar trebalo da predvidi posebnu parcelu za sve one koji ne žele da imaju spomenike sa verskim obeležjima na grobovima najmilijih.

1.3. Uz pritužbu su podneti sledeći dokazi: 1) Odluka o sahranjivanju/pokopavanju i groblјima/mezarjima Skupštine Grada Novi Pazar („Službeni list grada Novi Pazar broj, 7/15); 2) Obaveštenje Republičkog zavoda za zaštitu spomenika kulture – Beograd 0401 broj 136/23; 3) Fotokopija ugovora  o davanju u  zakup nepokretnosti zaklјučenog između SPC Eparhija Raško-prizrenska i Kosovsko-metohijska i Grada Novi Pazar od 11. jula 2013. godine 4) Pritužba na rad gradskog organa uprave i javnog preduzeća od  22. marta 2017. godine; 5) Zahtev za odobrenje postavlјanja nadgrobnog spomenika od 13. decembra 2016. godine; 6) Rešenje Odelјenja za komunalne, stambene i poslova saobraćaja Gradske uprave za izvorne i poverene poslove Grada Novi Pazar broj 352-410/16 od 6. januara 2017. godine, kojim je odbijen zahtev za postavlјanje nadgrobnog spomenika od 13. decembra 2016. godine; 7) Obaveštenje odelјenja za komunalne, stambene i poslove saobraćaja 09 br: 352-410/16 od 27. decembra 2016. godine 8) Zapisnik Odelјenja za inspekcijske poslove 011 broj: 355-sl od 31. marta 2017. godine; 9) Rešenje Odelјenja za komunalne, stambene i poslove saobraćaja Gradske uprave za izvorne i poverene poslove Grada Novi Pazar  broj 352-74/17 od 11. aprila 2017. godine, kojim se usvaja zahtev za postavlјanje nadgrobnog spomenika; 10) Zapisnik o saslušanju stranke od 12. aprila 2017. godine, kojim se  podnositelјka pritužbe odriče prava na žalbu.

1.4. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti sproveo je postupak u cilјu utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti, a u skladu sa članom 35. stav 4. i članom 37. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije^[1], pa je u toku postupka pribavlјeno izjašnjenje Emina Omerovića, direktora Javnog komunalnog preduzeća „Gradska čistoća” Novi Pazar (u dalјem tekstu: JKP „Gradska čistoća“).

1.5. U izjašnjenju, između ostalog, navedeno je:

• da je .. crkvena opština za Rašku oblast u Novom Pazaru, ugovorom broj 226 od 13. jula 2013. godine, Gradu Novi Pazar dala u zakup na neodređeno vreme nepokretnosti upisane u posedovni list broj … KO Novi Pazar za formiranje .. groblјa bez naknade;
• da se članom 4. ovog ugovora Grad Novi Pazar obavezao da groblјe uredi pod uslovima koje je Republički zavod za zaštitu spomenika kulture uredio prema aktu 0401 br. 2/2248 od 29. septembra 2010. godine i zapisniku od 27. avgusta 2010. godine kao i grafičkim prilozima 1, 2, 3, i 4. koji su sastavni delovi ugovora. Iz navedenog proizilazi da je Srpska pravoslavna crkvena opština za Rašku oblast u Novom Pazaru dala u zakup parcelu za formiranje .. groblјa pod određenim uslovima;
• da je poslovođa .. groblјa, R.L, pre samog čina sahrane, upoznao članove porodice pokojnog T.V. sa činjenicom da su oblici spomenika na groblјu kod .. crkve tipski i da oni na to nisu imali primedbe;
• da članovi porodice pokojnog T.V. nisu bili saglasni sa ovim pravilom, postojala je mogućnost sahranjivanja na nekom od seoskih grobalјa, kao i na .. groblјu „Šestovo” ukoliko je postojala rezervacija grobnog mesta;
• da na prvoslavnom groblјu kod .. crkve postoji još nekoliko grobnih mesta onih čije porodice nisu želele da ih sahrane u skladu sa pravoslavnim običajima, te da je u takvim slučajevima, kao i u slučaju pokojnog T.V, gde porodica ne želi postavlјanje nadgrobnog spomenika u skladu sa pravoslavnim običajima, Srpska pravoslavna crkvena opština za Rašku oblast u Novom Pazaru dozvolјava postavlјanje nadgrobne horizontalne ploče nad grobnim mestom, ali je porodica pokojnog T.V. zahtevala postavlјanje ploče vertikalno;
• da rešenje Odelјenja za komunalne, stambene i  poslove Grada Novi Pazar broj 352-74/2017 od 11. aprila 2017. godine, na koje se podnositelјka pritužbe poziva, nije postalo izvršno, jer je Srpska pravoslavna crkvena opština za Rašku oblast u Novom Pazaru na ovo rešenje uložila žalbu drugostepenom organu tj. Gradskom veću grada Novi Pazar;
• da će nakon donošenja rešenja drugostepenog organa po izjavlјenoj žalbi, JKP „Gradska čistoća” Novi Pazar po njemu i da postupi.

1.6. Uz izjašnjenje je dostavlјen 1) Dopis Republičkog zavoda za zaštitu spomenika kulture – Beograd 0401 broj 2/2248  od 20. septembra 2010. godine, 2) Dopis Ministarstva kulture br: 06-00-145/2010-03 od 22. jula 2010. godine, upućen  Republičkom zavodu za zaštitu spomenika kulture, kojim ih obaveštavaju da je  oformlјena Komisija za usaglašavanje predloga lokacije novog .. groblјa u Novom Pazaru na predloženoj lokaciji zapadno od .. crkve, 3) Dopis .. crkvene opštine za Rašku oblast broj 216 od 15. juna 2015. godine, upućen Javnom komunalnom preduzeću „Gradska čistoća” Novi Pazar, u čijem prilogu su dostavlјeni nacrti i dimenzije bračnog nadgrobnog spomenika na novom groblјu kod .. crkve.

2. ČINјENIČNO STANјE

• Uvidom u pritužbu i priloge koji su dostavlјeni uz pritužbu, utvrđeno je da je 25. novembra 2016. godine, pravnik JKP „Gradska čistoća” telefonom obavestio pritužilјu N.G. da joj nije dozvolјeno da postavi spomenik u obliku u kojem je želela. Nakon toga, podnositelјka pritužbe obratila se Odelјenju za komunalne, stambene i poslove saobraćaja Gradske uprave za izvorne i poverene poslove Grada Novi Pazar, zahtevom 09 broj 352-410/16 od 13. decembra 2016. godine, radi odobrenja za postavlјanje nadgrobnog spomenika pokojnom ocu T.V. i za života majci R.V, na groblјu kod .. crkve u Novi Pazar U zahtevu je navedeno da je porodica izmirila sve svoje obaveze u vezi sahrane prema JKP „Gradska čistoća” Novi Pazar, a da im je pre početka radova oko postavlјanja spomenika rečeno da su za groblјe kod .. crkve u Novom Pazaru određeni tipovi nadgrobnih spomenika koji se mogu postavlјati. Dalјe je navedeno da su za porodicu bili neprihvatlјivi navedeni oblici spomenika (svi su bili u obliku krsta) iz razloga što je njihov pokojni otac bio član Saveza komunista i ateista, te da su stoga izradili spomenik u obliku „piramide”, čiju su skicu i fotografiju dostavili uz zahtev.

• Uvidom u obaveštenje Odelјenja za za komunalne, stambene i poslove saobraćaja 09 br. 352-410/16 utvrđeno je da je, povodom zahteva za odobrenje za postavlјanje nadgrobnog spomenika od 13. decembra 2016. godine, porodica podnositelјke pritužbe upućena da uspostavi saradnju sa JKP „Gradska čistoća” Novi Pazar, kao nadležnim preduzećem.

• Uvidom u rešenje Odelјenja za komunalne, stambene i poslove saobraćaja Gradske uprave za izvorne i poverene poslove grada Novi Pazar, broj 352-410/16 od 06. januara 2017. godine, utvrđeno je da je ovo odelјenje odbilo zahtev podnositelјke pritužbe, sa obrazloženjem da parcela, na kojoj je locirano groblјe kod .. crkve, nije u javnoj svojini grada Novi Pazar, već u vlasništvu ..crkve, te da je grad bio prinuđen da zaklјuči ugovor sa ..crkvenom opštinom za Rašku oblast broj 464-3/13 od 11. jula 2013. godine. Odredba člana 3. stav 3. ovog ugovora propisuje da se postavlјanje nadgrobnih spomenika vrši isklјučivo prema tipovima koje dostavlјa crkvena opština, a da nadgrobni spomenik koji bi postavila podnositelјka pritužbe ne odgovara ni jednom tipu nadgrobnih spomenika koje Srpska pravoslavna crkvena opština za Rašku oblast (u dalјem tekstu: crkvena opština) predvidela za postavlјanje na novom .. groblјu kod .. crkve.

• Na navedeno rešenje podnositelјka pritužbe uložila je žalbu Gradskom veću  grada Novi Pazar, koje je na sednici održanoj 23. marta 2017. godine donelo rešenje  352-74/17, kojim je poništilo Rešenje Odelјenje za komunalne, stambene i poslove saobraćaja Gradske uprave za izvorne i poverene poslove grada Novi Pazar, broj 352-410/16 od 06. januara 2017. godine, i predmet vratilo prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje. Postupajući po primedbama Gradskog veća, prvostepeni organ je  ponovno razmotrio spise predmeta i usvojio zahtev podnositelјke pritužbe za postavlјanje nadgobnog spomenika pokojnom ocu T.V. i za života majci R.V. na groblјu kod .. Crkve u Novom Pazaru.

• Uvidom u izjašnjenje i priloge koji su dostavlјeni uz izjašnjenje, utvrđeno je da je crkvena opština, ugovorom broj 226 od 13. jula 2013. godine, Gradu Novi Pazar dala u zakup na neodređeno vreme nepokretnost upisanu u posedovni list broj .. KO Novi Pazar za formiranje .. groblјa bez naknade. Utvrđeno je, takođe, da se članom 3. stav 1. tačka 2. navedenog ugovora Grad Novi Pazar obavezao da groblјe uredi po uslovima koje je Republički zavod za zaštitu spomenika kulture iz Beograda uredio prema aktu 0401 br. 2/2248 od 29. septembra 2010. godine i zapisniku od 27. avgusta 2010. godine.

• Republički zavod za zaštitu spomenika kulture – Beograd, dopisom 0401 Broj/Ref. 2/2248 od 20. septembra 2010. godine, obavestio je Grad Novi Pazar da je Komisija u oblasti zaštite kulturnih dobara od izuzetnog značaja i dobara srpskog porekla u inostranstvu, na 14. sednici održanoj 29. juna 2010. godine, razmatrala zahtev Grada Novi Pazar upućen ovom zavodu za izdavanje mera tehničke zaštite za izgradnju .. groblјa na predloženoj lokaciji. Takođe, grad je obavešten da je formirana Komisija za usaglašavanje predloga lokacije novog .. groblјa u Novom Pazaru na predloženoj lokaciji zapadno od .. crkve, koja je obavila uvid na licu mesta i sačinila zapisnik.  U prilogu dopisa nalazi se Zapisnik sa sastanka Komisije za usaglašavanje predloga lokacije novog .. groblјa u Novom Pazaru, održanog 6. jula 2010. godine, a tema sastanka je rešavanje pitanja lokacije novog .. groblјa.

• Crkvena opština je, dopisom broj 216 od 15. juna 2015. godine, dostavila JKP „Gradska čistoća” Novi Pazar nacrte tipova nadgrobnih spomenika koje je predvidela za postavlјanje na novom .. groblјu kod .. crkve i zamolila da budu dostupni srodnicima pokojnika sahranjenih na ovom groblјu, kada se budu obratili za postavlјanje spomenika.

3. MOTIVI I RAZLOZI ZA DONOŠENјE MIŠLjENјA

• Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, prilikom odlučivanja u ovom predmetu cenio je navode iz pritužbe i izjašnjenja, dokaze koji su priloženi, kao i relevantne pravne propise u oblasti zaštite od diskriminacije.

Pravni okvir

3.2. Poverenik za zaštitu ravopravnosti je samostalan, nezavisan i specijalizovan državni organ ustanovlјen Zakonom o zabrani diskriminacije sa zadatkom da radi na suzbijanju svih oblika i vidova diskriminacije i ostvarivanju ravnopravnosti u društvenim odnosima. Nadležnost Poverenika za zaštitu ravnopravnosti široko je određena, u skladu sa međunarodnim standardima, kako bi se omogućilo da delotvorno i efikasno ostvaruje svoju ulogu. Jedna od osnovnih nadležnosti Poverenika jeste da prima i razmatra pritužbe zbog diskriminacije, daje mišlјenja i preporuke u konkretnim slučajevima diskriminacije i izriče zakonom utvrđene mere. Pored toga, Poverenik je ovlašćen da predlaže postupak mirenja, kao i da pokreće sudske postupke za zaštitu od diskriminacije i podnosi prekršajne prijave zbog akata diskriminacije propisanih antidiskriminacionim propisima. Poverenik je, takođe, ovlašćen da upozorava javnost na najčešće, tipične i teške slučajeve diskriminacije i da organima javne vlasti preporučuje mere za ostvarivanje ravnopravnosti[2].

3.3. Evropska konvencija za zaštitu lјudskih prava i osnovnih sloboda[3] u članu 9. stav 1. propisuje da svako ima pravo na slobodu misli, savesti i veroispovesti. Ovo pravo uklјučuje slobodu promene vere ili uverenja i slobodu čoveka da, bilo sam ili zajedno s drugima, javno ili privatno, ispolјava veru ili uverenje molitvom, propovedi, običajima i obredom, a stavom 2. istog člana propisano je da sloboda ispovedanja vere ili ubeđenja može biti podvrgnuta samo onim ograničenjima koja su propisana zakonom i neophodna u demokratskom društvu u interesu javne bezbednosti, radi zaštite javnog reda, zdravlјa ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih. Opšta zabrana diskriminacije propisana je članom 14. tako da se uživanja prava i sloboda predviđena Evropskom konvencijom za zaštitu lјudskih prava i osnovnih sloboda obezbeđuju bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišlјenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status. Potrebno je napomenuti da se Protokolom br. 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu lјudskih prava i osnovnih sloboda, uspostavlјa opštija zabrana diskriminacije i da ovaj Protokol obezbeđuje dodatnu zaštitu od diskriminatornog postupanja u državama koje su ratifikovale ovaj ugovor.

3.4. Ustav Republike Srbije[4] propisuje članom 11. da je Republika Srbija svetovna država i da su crkve i verske zajednice odvojene od države, kao i da se nijedna religija ne može uspostaviti kao državna ili obavezna. Nadalјe, u članu 21. stav 3. propisuje da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta. Sloboda misli, savesti i veroispovesti propisana je članom 43. i to stavom 1. da se jemči sloboda misli, savesti, uverenja i veroispovesti, pravo da se ostane pri svom uverenju ili veroispovesti ili da se oni promene prema sopstvenom izboru, a stav 2. da niko nije dužan da se izjašnjava o svojim verskim i drugim uverenjima. Važan je i član 44. Ustava Republike Srbije, kojim je propisano da su crkve i verske zajednice ravnopravne i odvojene od države, kao i da su crkve i verske zajednice ravnopravne i slobodne da samostalno uređuju svoju unutrašnju organizaciju, verske poslove, da javno vrše verske obrede, da osnivaju verske škole, socijalne i dobrotvorne ustanove i da njima upravlјaju u skladu sa zakonom.

3.5. Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, koji u članu 2. stav 1. tačka 1. propisuje da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravlјenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isklјučivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državlјanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavlјenim ličnim svojstvima. Odredba člana 18. propisuje zabranu verske diskriminacije,  i istovremeno precizira da diskriminacija postoji ako se postupa protivno načelu slobodnog ispolјavanja vere ili uverenja, odnosno ako se licu ili grupi lica uskraćuje pravo na sticanje, odražavanje, izražavanje i promenu vere ili uverenja, kao i pravo da privatno ili javno iznese ili postupi shodno svojim uverenjima.

3.6. Članom 20. stav 5. Zakona o lokalnoj samoupravi[5] propisano je da opština preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom uređuje i obezbeđuje obavlјanje i razvoj komunalnih delatnosti (prečišćavanje i distribucija vode, prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda, proizvodnja i snabdevanje parom i toplom vodom, linijski gradski i prigradski prevoz putnika u drumskom saobraćaju, održavanje čistoće u gradovima i naselјima, održavanje deponija, uređivanje, održavanje i korišćenje pijaca, parkova, zelenih, rekreacionih i drugih javnih površina, javnih parkirališta, javna rasveta, uređivanje i održavanje grobalјa i sahranjivanje i dr.), kao i organizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavlјanje.

3.7. Zakonom o komunalnim delatnostima[6] određuju se komunalne delatnosti i uređuju opšti uslovi i načini njihovog obavlјanja. Članom 13 stavom 1. Zakona je propisano da skupština jedinice lokalne samouprave odlukama propisuje način obavlјanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uklјučujući i način plaćanja cene komunalne usluge, način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge i ovlašćenja vršilaca vršioca komunalne delatnosti u vršenju kontrole i mere koje su kontrolori ovlašćeni da preduzimaju. Članom 32. ovog zakona je propisano da inspekcijiski nadzor nad sprovođenjem propisa jedinice lokalne samouprave donetih na osnovu ovog zakona vrši jedinica lokalne samouprave, preko komunalnih inspektora, a da nadzor nad radom vršilaca komunalne delatnosti vrši jedinica lokalne samouprave.

3.8. Odredbom člana 22. stav 1. Zakona o sahranjivanju i groblјima[7] propisano je da se izgradnja odnosno rekonstrukcija grobnice, ili drugog spomen obeležja, kao i podizanje, prepravka ili uklanjanje spomenika i drugog predmeta na grobu vrši saglasno uslovima koje odlukom utvrđuje Skupština opštine i ako je za to prethodno pribavlјeno odobrenje nadležnog opštinskog organa.

3.9. Odlukom o sahranjivanju/pokopavanju i groblјima/mezarjima, u članu 6. propisano je da upravlјanje groblјima/mezarjima i pogrebne usluge/usluge dženaze na gradskim groblјima u Novom Pazaru vrši javno komunalno preduzeće, kome je povereno obavlјanje ove komunalne delatnosti. Članom 39. propisano je da se izgradnja grobnica, okvira grobnih mesta/mezara i nadgrobnih spomenika nišana, vrši u skladu sa planom uređenja groblјa/mezarja, a po odobrenju preduzeća koje upravlјa groblјima/mezarjima. Zatim, članom 40. ove odluke propisano je da o obliku nadgrobnih spomenika/nišana odlučuje lice koje ih postavlјa i izrađuje s tim da se spomenici/nišani i drugi znakovi po dimenzijama i načinu izgradnje uklapaju u urbanističko rešenje groblјa/mezarja ili plana groblјa/mezarja koji zamenjuje urbanističko rešenje na postojećem groblјu/mezarju. Takođe, članom 44. Odluke propisano je da lica koja žele da izgrade grobnice, grobno mesto/mezar ili nadgrobni spomenik /nišan, dužna su da pre početka izvođenja radova, podnesu zahtev preduzeću koje upravlјa groblјem/mezarjem, za dobijanje saglasnosti za izvođenje radova, dok je članom 46. propisano da se o održavanju reda na groblјima/mezarjima u gradu Novi Pazar stara Javno komunalno preduzeće „Gradska čistoća” Novi Pazar.

Analiza navoda iz pritužbe, izjašnjenja i dokaza dostavlјenih uz pritužbu i navoda iz izjašnjenja

3.10 Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, najpre, konstatuje da prema Zakonu o komunalnim delatnostima, skupština jedinice lokalne samouprave odlukama propisuje način obavlјanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji. U skladu sa tim, Odlukom o sahranjivanju/pokopavanju i groblјima/mezarjima, koju je usvojila Skupština grada Novi Pazar, propisano je da upravlјanje groblјima/mezarjima i pogrebne usluge/usluge dženaze na gradskim groblјima u Novom Pazaru, vrši javno komunalno preduzeće kome je povereno obavlјanje ove komunalne delatnosti. Takođe, ovom odlukom propisano je da su lica koja žele da izgrade grobnice, grobno mesto/mezar ili nadgrobni spomenik/nišan, dužna da pre početka izvođenja radova podnesu zahtev preduzeću koje upravlјa groblјem/mezarjem, kako bi dobila saglasnost za izvođenje radova. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti konstatuje da iz navedenog jasno proizlazi da je Grad Novi Pazar poverio JKP „Gradska čistoća” da obavlјa komunalnu delatnost koja se odnosi na upravlјanje groblјima/mezarjima, kao i da osobe koje žele da izgrade nadgrobni spomenik/nišan, pre nego što počnu sa radovima, moraju da dobiju saglasnost ovog preduzeća za izvođenje radova. U konkretnom slučaju, podnositelјka pritužbe obratila se JKP „Gradska čistoća” i zatražila da postavi spomenik u obliku piramide, jer joj je otac bio ateista, međutim, zaposleni u ovom javnom preduzeću su je odbili sa obrazloženjem da su za groblјe kod .. crkve određeni tipovi nadgrobnih spomenika koji se mogu postavlјati, te da su svi u obliku krsta. Porodica pritužilјe se, nezadovolјna ovim obrazloženjem, obratila gradskoj upravi, gde im je ukazano da uspostave saradnju sa JKP „Gradska čistoća”, jer je ovo preduzeće nadležno za tu vrstu posla. Međutim, iz činjenica navedenih u pritužbi i dostavlјenih dokaza, osnovano se može pretpostaviti da pritužilјa nije uspela da ostvari bilo kakav vid saradnje sa JKP „Gradska čistoća”, imajući u vidu da je o njenom zahtevu za postavlјanjem nadgrobnog spomenika u obliku piramide odlučivala gradska uprava.

3.11. Stoga, imajući u vidu navedeno, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti imao je zadatak da ispita da li je postupanjem JKP „Gradska čistoća” povređeno načelo jednakih prava i obaveza u odnosu na podnositelјku pritužbe. Stoga, Poverenik je razmatrao da li su podnositelјki pritužbe uskraćena prava, odnosno, nametnute obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, te da li postoji objektivno i razumno opravdanje da se podnositelјki pritužbe onemogući da postavi nadgrobni spomenik u obliku piramide za pokojnog oca i za života njenoj majci, na groblјu kod .. crkve u Novom Pazaru.

3.12. Stoga, prvi zadatak Poverenika bio je da razmotri da li postoji objektivno i razumno opravdanje da se osobama koje ne žele da postave nadgrobni spomenik u obliku krsta jer se to kosi sa njihovim verskim uverenjima, uskrati mogućnost da postave spomenik u obliku i položaju kojem žele. Drugim rečima, potrebno je ispitati da li je opravdano da se podnositelјka pritužbe uslovlјava da izabere jedan od pet tipova-oblika spomenika koji su svi u obliku krsta, ukoliko želi da postavi nadgrobni spomenik na groblјu kod .. crkve, te da joj je, u suprotnom, jedina alternativa da postavi spomenik horizontalno ili da eshumira posmrtne ostatke oca. To podrazumeva ispitivanje: a) da li su cilј ili posledica koji se postižu ovom merom opravdani i b) da li se cilј mogao postići samo propisanom merom, odnosno da li postoji srazmera između preduzetih mera i cilјeva koji se tom merom ostvaruju.

3.13. Kada je u pitanju cilј preduzetih mera, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti posebno je imao u vidu činjenicu da .. crkva predstavlјa najstariji spomenik crkvene arhitekture i da se od 1979. godine, nalazi na Uneskovoj listi svetske baštine u sklopu spomenika srednjeg veka objedinjenog pod zaštićenom celinom Stari Ras i Sopoćani. Takođe, treba imati u vidu i da iz ugovora o zakupu, skloplјenog između crkvene opštine i Grada Novi Pazar, proizilazi da je crkvena opština dala gradu u zakup parcelu za formiranje .. groblјa pod određenim uslovima. Jedan od tih uslova formulisan je u dopisu Gradu Novi Pazar, u kojem je ova crkvena opština zatražila da sve osobe koje postavlјaju nadgrobne spomenike izaberu jedan od pet ponuđenih nadgrobnih spomenika sa krstom. Stoga, Poverenik konstatuje da se može pretpostaviti da cilј koji je JKP „Gradska čistoća“ želelo da ostvari, uslovlјavanjem podnositelјke pritužbe da izabere jedan od pet tipova-oblika spomenika koji su svi u obliku krsta, bio da, kao preduzeće kojem je Grad poverio obavlјanje ove komunalne delatnosti, ispoštuje dogovor koji je grad postigao sa crkvenom opštinom prilikom sklapanja ugovora o zakupu. Na osnovu iznetog, a sagledavajući iznete činjenice, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatra da je cilј kojim se JKP „Gradska čistoća” rukovodio dopušten i opravdan.

3.14. Međutim, da bi se ispitalo da li je u konkretnom slučaju izvršena diskriminacija, bilo je potrebno utvrditi i da li je posledica preduzetih mera – onemogućavanje podnositelјke pritužbe da postavi vertikalan spomenik u obliku piramide opravdana, kao i da li postoji srazmera između preduzetih mera i cilјeva koji se tom merom ostvaruju.

3.15. Da bi se odgovorilo na ovo pitanje, Poverenik najpre konstatuje da je JKP „Gradska čistoća” dužno da prilikom obavlјanja poslova i zadataka iz svoje nadležnosti poštuje relevantne pravne propise, koji predstavlјaju pravni osnov za odlučivanje po pojedinim zahtevima. Tako je Odlukom o sahranjivanju/pokopavanju i groblјima/mezarjima, koju je usvojila Skupština grada Novi Pazar, propisano da o obliku nadgrobnih spomenika/nišana odlučuje lice koje ih postavlјa i izrađuje, s tim da se spomenici/nišani i drugi znakovi po dimenzijama i načinu izgradnje uklapaju u urbanističko rešenje groblјa/mezarja ili plana groblјa/mezarja koji zamenjuje urbanističko rešenje na postojećem groblјu/mezarju.

3.16. Pored toga, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti naročito je cenio navode iz izjašnjenja da se Grad Novi Pazar, članom 4. Ugovora o zakupu broj 226 od 13. jula 2013. godine, obavezao da groblјe uredi po uslovima koje je Republički zavod za zaštitu spomenika kulture iz Beograda uredio prema aktu 0401 br. 2/2248 od 29. septembra 2010. godine i zapisniku od 27. avgusta 2010. godine, kao i da iz ugovora proizilazi da je crkvena opština dala u zakup parcelu za formiranje .. groblјa pod određenim uslovima. Međutim, uvidom u navedeni akt, kao i zapisnik Komisije za usaglašavanje predloga lokacije novog .. groblјa u Novom Pazaru, koji je dostavlјen u prilogu ovog akta, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti utvrdio je da se ovi akti odnose na rešavanje pitanja lokacije novog .. groblјa, a da ne regulišu tipove spomenika koji se mogu podizati na groblјu kod .. crkve u Novom Pazaru. Takođe, iz dopisa Republičkog zavoda za zaštitu spomenika kulture – Beograd 0401 broj/ref 136/23 od 9. oktobra 2016. godine, koji je upućen podnositelјki pritužbe, jasno proizilazi da Republički zavod nije propisao tipove spomenika, niti je učestvovao u njihovom oblikovanju, odnosno o postojanju pet tipova spomenika saznao je iz dopisa podnositelјke pritužbe, dok je uvidom na licu mesta konstatovao da postoje nacrti za „obavezne tipove nadgrobnih spomenika” koji su istaknuti na oglasnoj tabli na ulazu u groblјe.

3.17. Saglasno svemu tome, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti stoji na stanovištu da je prilikom odlučivanja o pojedinačnim zahtevima bilo potrebno uzeti u obzir sve činjenice konkretnog slučaja, odnosno, situaciju podnositelјa zahteva, okolnosti pod kojima je zahtev podnet, relevantne propise i sl. U konkretnom slučaju, JKP „Gradska čistoća“ trebalo je da uzme u obzir činjenicu da je podnositelјka pritužbe zatražila da postavi nadgrobni spomenik u obliku piramide, jer je njen pokojni otac bio ateista, te je, stoga, za njenu porodicu neprihvatlјivo da postave nadgrobni spomenik u obliku krsta, jer se to kosi sa njihovim verskim uverenjima. S tim u vezi, Poverenik ukazuje da se pravnim propisima, po prirodi stvari, ne može propisati šta čini veroispovest i versko ubeđenje, kao i da pravo na pravnu zaštitu od diskriminacije po osnovu verskog ubeđenja, koja je zabranjena članom 21. Ustava Republike Srbije i članom 18. Zakona o zabrani diskriminacije, pripada i ateistima, agnosticima, skepticima i neopredelјenima. Ovakav stav je izražen u mnogim odlukama Evropskog suda za lјudska prava^[8].

3.18. Iako je predmet odlučivanja u konkretnom slučaju vezan za ispitivanje da li je JKP „Gradska čistoća”, uslovlјavanjem N.G. da postavi nadgrobni spomenik koji je u obliku krsta, diskriminisao podnositelјku pritužbe na osnovu ličnog svojstva člana njene porodice – verskog ubeđenja, Poverenik smatra da je važno da ukaže na još nekoliko činjenica. Naime, tokom postupka, utvrđeno je, takođe, da je Odelјenje za komunalne, stambene i poslove saobraćaja Gradske uprave za izvorne i poverene poslove grada Novi Pazar, rešavajući u ponovnom postupku, a postupajući po primedbama drugostepenog organa – Gradskog veća, u kojima je navedeno da su u prvostepenom rešenju povređene odredbe člana 21. a u vezi sa članom 18. Ustava Republike Srbije, članom 40. Odluke o sahranjivanju/pokopavanju i groblјima/mezarjima, kao i da su odredbe Ugovora o zakupu nepokretnosti br. 464-3/13 od 12. januara 2015. godine u suprotnosti sa Ustavom i zakonom, uvojio zahtev podnositelјke  pritužbe  za postavlјanje nadgrobnog spomenika pokojnom ocu pritužilјe i za života njenoj majci, u obliku piramide. Iako ovo rešenje nije postalo izvršno, ono ukazuje da je uslovlјavanje podnositelјke pritužbe da postavi nadgrobni spomenik u obliku krsta u suprotnosti sa Ustavom Republike Srbije i Odlukom o sahranjivanju/pokopavanju i groblјima/mezarjima. Takođe, Poverenik konstatuje da je u rešenju gradske uprave ukazano da je ugovor o zakupu nepokretnosti, na koji se JKP „Gradska čistoća“ poziva, u suprotnosti sa Ustavom i zakonom, što posledicu preduzetih mera – onemogućavanje podnositelјke pritužbe da postavi vertikalan spomenik u obliku piramide čini neopravdanom.

3.19. Stoga, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je stava da ne postoji objektivno i razumno opravdanje da se podnositelјka pritužbe čiji je otac bio ateista tretira različito u odnosu na osobe koje su pravoslavne veroispovesti i/ili čiji su članovi porodice pravoslavne veroispovesti, a kojima krst predstavlјa simbol vere. Imajući sve ovo u vidu, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatra da je uslovlјavanjem podnositelјke pritužbe da postavi nadgrobni spomenik u obliku krsta povređeno načelo jednakih prava i obaveza, kao i da je JKP „Gradska čistoća“ u obavezi da omogući postavlјanje nadgrobnih spomenika u skladu sa Odlukom o sahranjivanju/pokopavanju i groblјima/mezarjima, odnosno u skladu sa verskim uverenjima i želјama osobe koja postavlјa nadgrobni spomenik.

3.20. Na kraju, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti podseća i na presudu Evropskog suda za lјudska prava u slučaju Buskarini, gde su se podnosioci predstavke, izabrani poslanici u parlamentu San Marina, obratili sudu pozivajući se na član 9. Evropske konvencije o lјudskim pravima, jer su prema izbornom zakonu bili dužni da se zakunu nad Biblijom da će poštovati Ustav i da će svoju poslaničku dužnost obavlјati profesionalno i časno. Nјihov zahtev da se izostavi pominjanje Biblije nije bio uslišen, pa su oni pod pretnjom da će izgubiti poslanički mandat, podneli datu zakletvu. Postupajući po predstavci, Evropski sud za lјudska prava je ustanovio povredu člana 9. i zaklјučio da je zaklinjanje nad Biblijom, ravno zahtevu da se izrazi vera određenoj religiji[9]. Drugim rečima slobode nema tamo gde država prisilјava građane, na posredan ili neposredan način, da vrše određene akte koji predstavlјaju neko verovanje ili neverovanje.

4. MIŠLjENјE

U postupku sprovedenom po pritužbi N.G. iz N. P, utvrđeno je da je Javno komunalno preduzeće „Gradska čistoća” Novi Pazar, uslovlјavajući podnositelјku pritužbe da izabere jedan od pet tipova nadgrobnih spomenika u obliku krsta, izvršilo akt diskriminacije na osnovu ličnog svojstva člana njene porodice – verskog ubeđenja.

5. PREPORUKA

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti preporučuje Javnom komunalnom preduzeću „Gradska čistoća” Novi Pazar, da:

• Uputi pisano izvinjenje N.G. zbog diskriminatornog postupanja prema njoj, u roku od 15 dana od dana prijema mišlјenja.

• Preduzme sve potrebne mere u cilјu otklanjanja posledica diskriminatornog postupanja prema G, odnosno da joj omogući da postavi nadgrobni spomenik u skladu sa verskim ubeđenjima njenog pokojnog oca.

• Ubuduće vodi računa da u okviru svojih redovnih poslova i aktivnosti, ne krši zakonske propise o zabrani diskriminacije.

Potrebno je da Javno komunalno preduzeće „Gradska čistoća” Novi Pazar obavesti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o planiranim merama u cilјu sprovođenja ove preporuke, u roku od 30 dana od dana prijema mišlјenja sa preporukom.

Protiv ovog mišlјenja sa preporukom nije dopuštena žalba niti bilo koje drugo pravno sredstvo, jer se njime ne odlučuje o pravima i obavezama pravnih subjekata.

Saglasno članu 40. Zakona o zabrani diskriminacije, ukoliko Javno komunalno preduzeće „Gradska čistoća” Novi Pazar ne postupi po preporuci u roku od 30 dana, biće doneto rešenje o izricanju mere opomene, protiv kojeg nije dopuštena žalba, a za slučaj da ovo rešenje ne sprovede, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti može o tome obavestiti javnost preko sredstava javnog informisanja i na drugi pogodan način.

[1] „Službeni glasnik RS“, broj 22/09

[2] Član 33. Zakona o zabrani diskriminacije.

[3] Zakon o ratifikaciji Evropske konvencije za zaštitu lјudskim prava i osnovnih sloboda („Sl. list SCG – Međunarodni ugovori“, br. 9/2003, 5/2005 i 7/2005 – ispr. i „Sl. glasnik RS – Međunarodni ugovori „ br 12/2010)

[4] Ustav Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 98/06)

[5] „Službeni glasnik RS”, br. 129/07 i 83/14 – dr. zakon

[6] „Službeni glasnik RS”, broj 88/11

[7] „Službeni glasnik RS”, br. 20/77, 24/85 i 6/89 i „Službeni glasnik RS”, br. 53/93, 67/93, 48/94, 101/05 – dr. zakon, 120/2012 – odluka US i 84/2013 – odluka US)

[8] Videti odluke Evropskog suda za lјudska prava u predmetima: Case of the Moscow branch of the Salvation Army v. Russia, (Application no. 72881/01), od 5. 10. 2006, stavovi 57-58; Case of Metropolitan Church of Bessarabia and others V. Moldova (Application no. 45701/99) od 13. 12. 2001, stav 114; Case of Hasan and Chaush v. Bulgaria, (Application no. 30985/96) od 26. 10. 2000, stavovi 60. i 62.

[9] Buscarini and others v. San Marino, predstavka br. 24645/94, presuda od 18. februara 1999

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Pritužba N.G. protiv JKP zbog diskriminacije po osnovu religijskog uverenja u obalsti pružanja usluga