br. 021-02- 211/2015-02   datum: 9.7.2015.

SKUPŠTINA GRADA NIŠA

Mile Ilić, predsednik

18000 NIŠ

7. juli br. 2

Poštovani gospodine Iliću,

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti primila je pritužbu u kojoj je jedna građanka Niša ukazala na neravnopravan položaj u koji je njena porodica dovedena u odnosu na druge niške porodice, zbog uslova koji su propisani Odlukom o finansijskoj podršci porodici sa decom na teritoriji grada Niša. Podnositeljka pritužbe nije ostvarila pravo na jednokratnu pomoć nezaposlenoj porodilji, jer nije imala prebivalište na teritoriji grada Niša najmanje godinu dana do dana rođenja deteta, što je uslov propisan Odlukom o finansijskoj podršci porodici sa decom na teritoriji grada Niša. Međutim, suprug podnositeljke pritužbe živi u Nišu duže od godinu dana, kao i sama podnositeljka pritužbe, a njihovom zajedničkom detetu prijavljeno je prebivalište u Nišu.

Dozvolite mi da Vam ukažem da je Poverenik za zaštitu ravnopravnosti samostalan i nezavisan državni organ koji ima ovlašćenje da postupa u svim slučajevima kada je načelo jednakosti povređeno, odnosno kada je prekršena opšta zabrana diskriminacije. Nadležnost Poverenika za zaštitu ravnopravnosti široko je određena, u skladu sa međunarodnim standardima, kako bi se omogućilo da delotvorno i efikasno ostvaruje svoju ulogu. Jedna od osnovnih nadležnosti Poverenika jeste da prima i razmatra pritužbe zbog diskriminacije, daje mišljenja i preporuke u konkretnim slučajevima diskriminacije i izriče zakonom utvrđene mere. Pored toga, Poverenik je ovlašćen da predlaže postupak mirenja, kao i da pokreće sudske postupke za zaštitu od diskriminacije i podnosi prekršajne prijave zbog akata diskriminacije propisanih antidiskriminacionim propisima. Poverenik je, takođe, ovlašćen da upozorava javnost na najčešće, tipične i teške slučajeve diskriminacije i da organima javne vlasti preporučuje mere za ostvarivanje ravnopravnosti .

Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine, u čl. 14. zabranjuje diskriminaciju i propisuje da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj Konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.

Takođe, Ustav Republike Srbije zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti, psihičkog ili fizičkog invaliditeta. Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, kojim je diskriminacija definisana kao svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu i članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Članom 8. Zakona o zabrani diskriminacije je propisano da povreda načela jednakih prava i obaveza postoji ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva, neopravdano uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, ako su cilj ili posledica preduzetih mera neopravdani, kao i ako ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama ostvaruje.

Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom, odredbama čl. 9. propisuje da prava na finansijsku podršku porodici sa decom predstavljaju: 1) naknade zarade za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva radi posebne nege deteta; 2) roditeljski dodatak; 3) dečiji dodatak; 4) naknada troškova boravka u predškolskoj ustanovi za decu bez roditeljskog staranja; 5) naknada troškova boravka u predškolskoj ustanovi za decu sa smetnjama u razvoju i 6) regresiranje troškova boravka u predškolskoj ustanovi dece iz materijalno ugroženih porodica. Odredbom st. 4. ovog člana propisano je da opština, odnosno grad mogu, ako su obezbedili sredstva, da utvrde i druga prava, veći obim prava od prava utvrđenih ovim zakonom i povoljnije uslove za njihovo ostvarivanje.

Odlukom o finansijskoj podršci porodici sa decom na teritoriji grada Niša propisano je da pravo na jednokratnu pomoć nezaposlenoj porodilji u iznosu od 50,000 dinara ostvaruje svaka nezaposlena porodilja koja prilikom porođaja rodi prvo, drugo, treće ili četvrto dete po redu rođenja, pod uslovom da je porođaj nastupio po stupanju na snagu ove odluke. Odredbom čl. 8a st. 2. propisano je da ovo pravo može ostvariti svaka nezaposlena porodilja koja ima prebivalište, odnosno boravište ako je izbeglica ili raseljeno lice sa teritorije Kosova i Metohije, na teritoriji grada Niša, najmanje godinu dana pre porođaja. U stavu 3. istog člana, propisano je da ukoliko porodilja nije živa ili je napustila dete, pravo na jednokratnu novčanu pomoć nezaposlenoj porodilji može ostvariti otac deteta, odnosno staratelj, dok se pravo na novčanu pomoć ostvaruje na osnovu zahteva porodilje i dokumentacije o ispunjenosti uslova za ostvarenje prava.

Analiza uslova koji su propisani za ostvarivanje prava na jednokratnu pomoć nezaposlenoj porodilji, sa aspekta Zakona o zabrani diskriminacije i drugih relevantnih propisa, pokazala je da su očigledno stavljene u nejednak položaj porodice u kojima nezaposlena porodilja nema prijavljeno prebivalište na teritoriji grada Niša godinu dana pre rođenja deteta u odnosu na porodice u kojima nezaposlena porodilja ima prebivalište na teritoriji grada Niša godinu dana pre rođenja deteta. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti analizirala je da li je postavljanje uslova da pravo na jednokratnu pomoć nezaposlenoj porodilji ostvaruje majka ako ima prebivalište na teritoriji grada Niša godinu dana pre porođaja, u suprotnosti sa imperativnim propisima kojima je diskriminacija zabranjena i koji su obavezujući za sve. Stoga, bilo je potrebno razmotriti da li postoji objektivno i razumno opravdanje da se nezaposlenim porodiljama koje nemaju prebivalište na teritoriji grada Niša godinu dana pre porođaja uskrati pravo na jednokratnu pomoć nezaposlenoj porodilji. To podrazumeva ispitivanje: a) da li je cilj koji se postiže ovim uslovom dopušten i opravdan i b) da li se cilj/ili ciljevi mogao postići samo propisanom merom, odnosno, da li postoji srazmera između preduzetih mera i ciljeva koji se tom merom ostvaruju.

Nesporno je da je u nadležnosti gradova i opština da utvrde druga prava iz oblasti finansijske podrške porodici sa decom, odnosno, da donose odluke kojima će finansijski pružiti pomoć porodici i deci koji žive na teritoriji grada ili opštine. U tom smislu, grad Niš ima pravo da iz svog budžeta izdvaja sredstva za različite oblike pomoći porodicama, da utvrđuje pravila za raspodelu tih sredstava i da ih u skladu sa propisima raspodeljuje. To pravo se ni na koji način ne dovodi u pitanje. Štaviše, spremnost grada Niša da deo raspoloživih sredstava usmeri na materijalnu podršku i pomoć nezaposlenim porodiljama predstavlja pozitivan primer podrške.

Što se tiče uslova propisanih Odlukom o finansijskoj podršci porodici sa decom na teritoriji grada Niša da pravo na jednokratnu pomoć nezaposlenoj porodilji ostvaruje majka koja ima prebivalište na teritoriji grada Niša najmanje godinu dana pre rođenja deteta, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti utvrdila je iz izjašnjenja Uprave za dečiju, socijalnu i primarnu zdravstvenu zaštitu grada Niša koje je dostavljeno u predmetu br. 07-00-188/2015-02, da u ranijoj odluci nije postojao ovakav uslov i da je postavljen jer je grad želeo da „zaustavi zloupotrebu ovog prava”, odnosno, slučajeve da se majke formalno prijave na teritoriji grada Niša a u isto vreme podnose zahtev za novčanu pomoć u drugim gradovima. Imajući u vidu ograničenost sredstava grada za pružanje pomoći i podrške, Poverenica konstatuje da grad ima pravo da onemogući eventualne zloupotrebe ostvarivanja tog prava, kao i da se osigura da će pravo na ovaj vid podrške ostvariti isključivo porodice koje zaista žive na teritoriji grada Niša. Sagledavajući iznete činjenice, može se konstatovati da je cilj donošenja Odluke o finansijskoj podršci porodici sa decom na teritoriji grada Niša dopušten i opravdan.

Nakon toga je bilo potrebno ispitati da li je postavljanje uslova u vezi sa prebivalištem majke deteta na teritoriji grada Niša bio jedini način da se grad Niš osigura od eventualnih zloupotreba ostvarivanja prava na jednokratnu pomoć nezaposlenoj porodilji. Ovo podrazumeva ispitivanje da li je posledica preduzetih mera opravdana, kao i da li postoji srazmera između preduzetih mera i ciljeva koji se tom merom ostvaruju.

Pri tome, Poverenica ukazuje da u konkretnom slučaju treba imati u vidu specifičnu situaciju u kojoj se našla ova porodica. Naime, u pitanju je porodica koja se u momentu podnošenja zahteva za ostvarivanje prava na jednokratnu pomoć nezaposlenoj porodilji, nalazila u sledećoj životnoj situaciji:

majka deteta je živi u vanbračnoj zajednici sa građaninom Niša od 2013. godine, doselila se na teritoriju grada Niša sa namerom da u njemu živi, ali nije prijavila prebivalište na teritoriji ovog grada godinu dana pre rođenja deteta,

otac deteta živi na teritoriji grada Niša već duži vremenski period, odnosno, duže od godinu dana pre rođenja deteta,

detetu je prijavljeno prebivalište na teritoriji grada Niša.

S obzirom da majka deteta nije imala prebivalište na teritoriji grada Niša godinu dana pre rođenja deteta, iako se na teritoriju ovog grada doselila još 2013. godine, sa namerom da u ovom gradu živi, kao i da otac deteta živi u Nišu više od godinu dana pre rođenja deteta, ova porodica, ipak, nije ostvarila pravo na jednokratnu pomoć nezaposlenoj porodilji. Stoga, posledica mera koje je preduzeo grad Niš kako bi onemogućio da pravo na ovaj vid naknade ostvaruju majke koje nemaju prebivalište u Nišu, dovela je do toga da su porodice koje nesumnjivo žive na teritoriji grada Niša, ali u kojima majka deteta nema prijavljeno prebivalište na teritoriji ovog grada duže od godinu dana pre rođenja deteta, onemogućene da ostvare pravo na ovaj vid finansijske podrške.

Iako je odlukom istaknuto da pravo na jednokratnu pomoć nezaposlenoj porodilji ostvaruje majka deteta, smatram da se analizom ostalih odredaba odluke, kao i na osnovu cilja koji se želeo postići, može utvrditi da je u pitanju podrška koju grad želi da pruži celoj porodici sa detetom, zbog rođenja deteta i povećanih troškova a imajući u vidu da je jedan od roditelja nezaposlen, bez obzira što je titular ovog prava majka deteta. Na ovakav zaključak posebno upućuje mogućnost, propisana čl. 8a st. 3. da otac deteta ili staratelj, u izuzetnim okolnostima, može da ostvari ovo pravo, čime je jasno da novčana naknada nije namenjena isključivo nezaposlenoj majci, već joj je cilj da finansijski potpomogne novorođenče, kao i celu porodicu koja ga odgaja. Stoga, imajući u vidu da je cilj jednokratne pomoći nezaposlenoj porodilji da finansijski potpomogne porodicu, čiji su članovi građani grada Niša, nije jasno iz kog razloga se uzima u obzir samo prebivalište majke, a ne i prebivalište oca deteta, odnosno, vreme koje on živi u ovom gradu, kao i prebivalište samog deteta.

Zbog toga su postavljanjem uslova da pravo na jednokratnu pomoć nezaposlenoj porodilji može da ostvari majka koja ima prebivalište na teritoriji grada Niša najmanje godinu dana pre porođaja, u neravnopravan položaj stavljene porodice koje žive na teritoriji grada Niša, u kojima majka deteta ne ispunjava ovaj uslov, u odnosu na porodice u kojima majka deteta ima prebivalište najmanje godinu dana pre porođaja. Naime, i u jednom i u drugom slučaju nesumnjivo su u pitanju porodice čiji su članovi stanovnici grada Niša i među kojima je neopravdano napravljena razlika na osnovu dužine prebivališta majke deteta. Imajući u vidu posledice koje ovako postavljen uslov za ostvarivanje prava na novčanu naknadu proizvodi, može se zaključiti da se samo na osnovu prebivališta majke deteta ne može utvrditi da li je u pitanju porodica čiji su članovi građani Niša, već u obzir treba uzeti celu porodicu, odnosno, prebivalište oca deteta i samog deteta. Stoga, analiza je pokazala da uslov za ostvarivanje prava na jednokratnu pomoć nezaposlenoj porodilji koji se odnosi isključivo na prebivalište majke, nema objektivno i razumno opravdanje, jer propisivanje ovog uslova, bez uzimanja u obzir prebivališta oca deteta i samog deteta, nije opravdan ni s aspekta svrhe, ni s aspekta posledica koje proizvodi.

Imajući u vidu navedenu analizu, preporučujem da izmenite čl. 8a st. 2. Odluke o finansijskoj podršci porodici sa decom na teritoriji grada Niša, na taj način što ćete propisati da pored ostalih uslova, pravo na jednokratnu pomoć nezaposlenoj porodilji ostvaruje majka deteta, ukoliko ona ili otac deteta imaju prebivalište na teritoriji grada Niša najmanje godinu dana pre rođenja deteta, pod uslovom da dete ima prijavljeno prebivalište na teritoriji grada. Na ovaj način, uzećete u obzir celu porodicu, sprečiti zloupotrebu ostvarivanja prava na novčanu naknadu i omogućiti svim građanima i građankama Vašeg grada da uživaju pravo na slobodu od diskriminacije.

Očekujem da ćete iskoristiti svoja zakonska ovlašćenja i na prvoj sledećoj sednici Skupštine grada pristupiti izmeni Odluke o finansijskoj podršci porodici sa decom.

Molim da me o merama i aktivnostima koje ste preduzeli u cilju sprovođenja ove preporuke obavestite u roku od 30 dana.

S iskrenim uvažavanjem,

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Preporuka mera Gradu Nišu za ostvarivanje ravnopravnosti